推动山西特色小镇 高质量发展的对策研究

董军 闫世强 郝晓艳

〔摘要〕 特色小鎮是促进城乡协调发展、激发创新创业活力、整合区域资源的重要载体。近年来，山西省委省政府坚持以新发展理念为引领，在特色小镇的规划布局、特色产业、体制机制、保障措施等方面下足功夫，并取得了显著成效。但同时也要看到山西在特色小镇建设过程中仍然存在规划滞后、特色产业不突出、基础设施建设和资金技术力量相对薄弱、重开发轻保护等问题。为此，要通过提升规划编制质量、强化机制保障、培育特色产业、夯实资金人才基础等措施，推动特色小镇高质量发展，从而为山西省经济转型发展提供强劲动力。

〔关键词〕 山西;特色小镇;乡村振兴;特色产业;资金人才

〔中图分类号〕F127  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）02-0049-05

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。实施乡村振兴战略，除了加大对农村的投入，更要激活农村发展的内生动力，推进农村经济实现高质量发展。特色小镇建设是推动农村一二三产业融合发展、实现农村产业振兴的重要抓手。山西省委省政府十分重视特色小镇的发展，将其作为经济转型的重要举措，提出要加快推进山西特色小镇建设。推动山西特色小镇高质量发展不仅有利于推动现代经济体系深入农村、促进农村经济社会转型发展，而且对于贯彻落实山西省委提出的“四为四高两同步”总体思路和要求具有重要意义。

一、山西特色小镇高质量发展具有良好基础

山西特色小镇文化底蕴厚重、自然形态各异，尤其是12个国家级特色小镇产业特色鲜明，发展空间很大。近年来，山西省委省政府高度重视特色小镇建设工作，各级政府及相关部门在规划布局、特色产业、体制机制、保障措施等方面有诸多务实创新举措，为特色小镇的健康有序发展奠定了良好基础。

（一）政府出台政策，为特色小镇高质量发展提供了坚实制度保障

自2016年7月1日住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，从中央到地方纷纷出台政策支持特色小镇的创建与发展。山西省委省政府为积极培育与创建特色小镇，明确指出要推动特色小镇有序发展，切实提高城镇化质量，促进城乡融合发展。山西省委省政府为了进一步规范推进特色小镇建设，不仅组织相关职能部门研究制定了山西省特色小镇创建培育标准（试行）、山西省特色小镇规划编制要求、山西省特色小镇培育创建计划等一系列规范性文件，还成立了专门的特色小镇建设组织机构，完善了其相关工作机制。这些都为山西特色小镇的健康有序发展提供了坚实的制度保障。

（二）小镇建设成效显著，为特色小镇高质量发展提供了丰富资源

随着绿色园林小镇建设、古村镇保护、重点镇建设等工作的推动，山西小镇发展进入了一个新的时期，特别是实施的“百镇建设工程”，使山西100 个重点镇在建设规模、基础设施、镇容镇貌、特色产业培育等方面都有了较好发展，不仅提升了重点镇的集聚和辐射能力，而且使小镇的发展特色逐步鲜明。2016年之后，山西严格按照住房城乡建设部等三部委制定的标准，在“百镇”建设绩效和实地调研的基础上积极开展国家级特色小镇的申报和认定工作，目前全省共认定12个国家级特色小镇，为山西特色小镇健康有序发展明确了标准、树立了标杆。

（三）探索多种发展模式，为特色小镇高质量发展提供了宝贵经验

特色小镇主要体现在特色资源、特色产业和特色风貌上。山西已经入选的部分特色小镇和正在打造的特色小镇，立足自身实际，创新发展理念，凸显产业特色，推动了资源、产业、风貌的协调发展。如汾阳市杏花村镇以汾酒品牌的知名度为基础，形成了以酿造产业为支柱，旅游开发为突破口拉动全镇经济发展的全新模式。阳城县润城镇在积极申报沁河流域古堡群世界文化遗产的同时，通过休闲农业和乡村旅游的深度融合发展，逐渐形成了“乡村旅游、全域旅游、四季旅游、全民旅游”的全新格局。昔阳县大寨镇围绕“农”字做文章，在不断发展酿酒、制衣、建材等传统产业的基础上，形成了以菇、果、花、苗木为特色的高效农业发展模式，实现了农业与旅游业、产品加工业的深度融合。各地不同的发展模式，为山西特色小镇高质量发展提供了可资借鉴的经验。

二、山西特色小镇高质量发展面临的问题

目前，山西特色小镇总体上处于创建培育阶段，受主客观因素制约，主要存在以下一些亟需解决的问题。

（一）规划相对滞后，建设质量不高

根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合印发的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，建设特色小镇必须要做到五个坚持，即坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本、坚持市场主导。但实践中，山西有些地方对这五个坚持的理解把握还不到位，导致高水平、有特色、操作性强的规划不多，特色小镇规划滞后和建设质量不高的问题较为突出。如有的特色小镇规划就镇论镇，不能在市域、县域内统筹考虑，致使其规划的定位不够准确、布局不够合理、功能不够明晰;有的特色小镇对自己的地理环境和历史文化缺乏深入的研究，导致其规划缺乏个性，建筑风格千篇一律，城镇风貌千城一面。

（二）缺乏机制保障，发展成效不显著

近年来，山西陆续出台了一系列加快特色小镇建设与发展的政策文件。但是在实际工作中，一些政策在落地时被打了折扣。一方面，一些省级文件只落实到市级层面，导致市级的统筹协调作用没有发挥出来，政策只停留在方向性指导方面，而县区一级又缺乏对接政策的主动性，导致政策利用率不高，不能发挥其应有效应。另一方面，虽然中央和省级各部门对特色小镇建设的扶持力度很大，但是由于有些地方政府的发改、财政、住建、规划等职能部门缺乏协调配合机制，导致政策资金分散使用，集聚效果不明显，尚未形成“集中力量办大事”的局面。如有的地区虽然建立了特色小镇建设工作领导小组，但是由于乡镇与市县相关职能部门的协调配合不够，导致针对招商引资、项目建设、广告宣传等不同内容的细化分工不明确，在一定程度上影响了特色小镇的高质量发展。

（三）特色产业不突出，开发建设层次不高

目前，山西一些特色小镇尚未形成成熟的特色产业。一方面，同质化竞争造成特色小镇特色产业的缺失。一些特色小镇创新力度不够，不去深挖自己的人文特色和自然优势，只是简单模仿其他特色小镇的“特色”产业，从而造成产业趋同、产品相同。另一方面，特色产业发展乏力。目前，山西相当多一部分特色小镇的主导产业是以煤焦产业与传统农业为主，特色产业发展乏力，尚未做到“人无我有、人有我优、人优我特”，缺乏特色产业和名牌产品的支撑，使得这些特色小镇的持续发展活力和竞争力明显不足。

（四）资金人才缺乏，制约特色小镇可持续发展

一方面，特色小镇建设资金压力大。目前，山西大多数特色小镇建设的资金来源于政府。由于特色小镇建设项目大多投资额度大、盈利能力弱、回收周期长，对社会资本缺乏吸引力，而PPP等社会化融资模式推广难度较大，导致目前特色小镇的融资渠道不畅，影响了其可持续发展。另一方面，许多特色小镇在建设和运营过程中缺乏专门的人才和技术力量，导致特色小镇的资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色没有真正得到体现，一定程度上影响了特色小镇的高质量发展。例如，不少旅游特色小镇的服务人员多为当地居民，且缺乏专业培训和教育，无法满足不同类型游客的多样化、多层次需求。

三、推动山西特色小镇高质量发展的对策

推动山西特色小镇高质量发展，应立足当地自然生态禀赋，激活蛰伏的发展潜力，遵循产业发展规律，围绕“特、小、精、美”谋篇布局，让特色小镇成为产业转型升级的新平台，促进城乡融合发展的新载体，推动 “一主三副六市域中心”城镇化的新路径。

（一）制定特色小镇高质量发展的精准规划

推动山西特色小镇高质量发展，应顺应人们对美好生活的需求，立足特色小镇的自然生态和人文底蕴，在遵循特色小镇培育发展规律的基础上，突出规划的前瞻性和协调性，以引领特色小镇高质量发展。

1.以努力促进人的全面发展为导向，将特色小镇规划与城镇化、乡村振兴战略紧密衔接。特色小镇建设、推动新型城镇化和实施乡村振兴战略三者目的一致，都是为了促进人的全面发展。特色小镇發展规划应顺应人民群众对优美宜居城镇生活的期待，整体纳入国土空间规划、城乡总体规划、镇区全域规划、美丽乡村规划这一体系中，整合、聚集、激活各类资源要素，打造宜居宜业宜游的优美环境。同时，要广泛动员并吸引群众积极参与共建共享，通过打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈，将美丽资源转化为“美丽经济”，让百姓拥有更多幸福感和获得感。

2.贯彻生态优先理念，在特色小镇规划中体现自然与人文互相融合。实践中，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，结合特色小镇的自然生态、产业特色和人文特点进行综合规划，尊重特色小镇的自然环境、地形植被等，有机协调小镇内外的绿地、河湖、林地、耕地，加强环境综合整治，构建生态网络格局。在特色小镇的形象设计规划方面，应根据当地地形地貌和资源禀赋，科学确定小镇风格，充分体现其形态“精而美”，建设“高颜值”小镇。在特色小镇的功能定位规划方面，应在整体风格、建筑布局、产业特色、公共设施等方面体现特色小镇的空间特色，强化建筑风格的个性设计，保护小镇特色景观资源，系统谋划品牌打造、市场营销和形象塑造，将空间布局与周边自然人文环境相协调。

3.坚持凸显特色原则，特色小镇设计策划要务实准确。特色是特色小镇的核心，找准特色、凸显特色、放大特色是特色小镇建设的关键所在。对各个特色小镇的准确定位，是设计策划的第一要务。全国两批403个“全国特色小镇”中，有旅游发展型、历史文化型、休闲度假型、农业服务型、高端制造型、金融创新型等。山西具有独特的地理条件、特殊的产业结构。可以创造性定位、创新性设计、独创性发展，围绕特色做文章。如建设边塞风情特色镇、旅游观光特色镇、康养休闲特色镇、现代农业特色镇、红色文化特色镇、生态友好特色镇等。在特色小镇建设中，要不断挖掘自身的地貌特色、建筑特色、产业特色和文化特色，合理确定特色小镇的发展规模，做好统筹谋划，进而真正彰显小镇的地方特色。

（二）强化特色小镇高质量发展的机制保障

当前，山西特色小镇的建设正在进行时，要进一步强化特色小镇高质量发展的机制保障，着重在加强组织领导、健全工作机构、完善工作机制等方面下功夫。

1.建立统筹推进机制，强化特色小镇高质量发展的组织力。一是建立健全市级层面推动特色小镇创建的组织领导体系，完善多部门协同工作机制，加强对特色小镇建设工作的组织领导和统筹协调。二是对特色小镇或正在打造的特色小镇坚持简政放权的体制机制，下放行政管理权限，提升镇政府的自主管理能力。三是坚持以“政府引导、企业主体、市场化运作”为发展原则，在充分发挥政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时，把企业作为特色小镇建设的主力军，引导其进行有效投资，鼓励大型企业牵头建设特色小镇，培育特色小镇投资运营商，激发企业家的创造力与活力，并积极探索特色小镇的市场化运作机制，协同推进特色小镇的高质量发展。四是积极鼓励体制机制创新，赋予特色小镇先行先试权限。鼓励各地创新特色小镇管理体制机制，加快“放管服”改革，符合法律要求的改革事项允许特色小镇根据自身发展需要先行先试。

2.组建利益相关者协商平台，推动特色小镇健康有序发展。特色小镇建设往往涉及地方政府、开发商、原住民、游客等诸多利益主体，要改变目前经营权和管理权相互交织的状况，就要通过公共管理手段协调和约束各方利益关系。一方面，要建立规划、住建、旅游、文物部门和特色小镇所在地统筹协调、会商联动机制。地方政府作为管理主体要首先从旅游经营中分离出来。为了兼顾经济、社会、文化、生态等多方面的效益，应搭建由旅游经营者、行业协会、政府相关部门等组成的多方协商平台，让各利益相关者参与到特色小镇规划的制定、实施和监督全过程。另一方面，要按照提升资源品质和旅游品牌、培育战略性支柱产业的内在要求，探索市场化运作机制，成立特色小镇开发经营公司，统一创意策划、统一市场招商、统一市场销售，不断适应新时代的发展趋势。

（三）大力培育特色小镇高质量发展的特色产业

产业是小镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力。特色小镇既承载历史，又面向未来，是产业的文化传承平台。推动山西特色小镇高质量发展，要按照生产生活生态“三生融合”理念和宜业宜居宜游“三宜结合”的要求，发展特色产业、加强文化内涵挖掘和生态环境保护。

1.优化产业布局，夯实特色小镇产业之基。一方面，要立足山西的区位条件、资源禀赋和产业积淀，深入挖掘当地最有基础、最具潜力、最易成长的特色产业，以发展小镇特色优势产业为核心，结合特色文化、特色环境，延伸产业链、提升价值链，促进产业跨界融合发展，在差异定位和领域细分中构建特色小镇大产业。另一方面，可以利用特色小镇建设的机会，对小镇现有产业进行梳理，明晰产业发展思路，清退低端、不符合特色小镇定位的产业，将特色小镇生态予以重建。要以特色小镇建设为基础，从点到面，推动形成一批集聚高端要素、新兴产业和现代服务业特色鲜明、富有活力和竞争力的特色小镇。

2.挖掘文化内涵，构筑特色小镇产业的精神之魂。文化是特色小镇的灵魂和命脉，是特色小镇的“内核”。 推动山西特色小镇产业高质量发展，必须提炼真正体现小镇独特风貌和特点的文化元素，充分发挥文化的导向性、引领性作用。一是借助山西丰厚的历史文化资源，深入挖掘、梳理和提炼山西特有的“晋商文化”“红色文化”“忠义文化”“廉政文化”等文化印象、文化标识，将山西传统文化和历史底蕴与时代精神相结合，提升山西文化产业形象。二是加强对小镇中非物质文化遗产的保护利用，要紧扣传统文化遗产特色设计出适合小镇自身的发展思路，把传统文化遗产转化成真正体现传统文化与当代文化融合创新的产业新空间。 三是着力整合文化旅游资源，扎实推进全域旅游产业建设。要围绕景点旅游向全域旅游模式转变的发展思路，加快环境整治，着力打造全域美丽乡村，力图以文化旅游产业为纽带，彰显特色小镇镇域魅力。

3.培育典型引路，塑造特色小镇的山西产业品牌。一是要有目的地对产业潜力较大的小镇进行重点培育，尤其是中心城市周边适合疏解都市功能的特色小镇。这些小镇往往有一定的经济规模、良好的产业基础和必要的基础设施。二是要组织专家学者对全省的特色小镇产业建设工作进行全方位的深入调研和微观剖析，着力破解特色小镇产业功能定位不清晰、产业承载能力不高的难题，不断创新特色小镇产业发展思路。三是特色小镇承载着极其丰富的历史记忆、人文生态和社会发展轨迹，各地应根据所处的地理区位，依托各自的产业资源优势，确立不同的开发思路，重点培育、打造精品、塑造品牌，持续挖掘特色彰显、模式先进、经验普适的精品特色产业，及时推广典型经验，发挥示范带动效应，引领特色小镇高质量发展。

（四）夯实资金人才基础，助力特色小镇高质量发展

相关研究表明，山西有超过80%的特色小镇都存在资金不足、人才短缺的问题。因此，要加大资本融合，组建人才战略体系，助力特色小镇实现高质量发展。

1.探索特色小镇多元投融资渠道。一是充分发挥财政资金的引导作用。如各级政府和相关部门对符合条件的特色小镇建设项目要给予专项建设资金支持，并对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。二是充分运用银行金融资源。加大商业银行对特色小镇的贷款力度，使其能够为特色小镇建设提供全方位的金融服务支持。同时，要发挥开发性、政策性银行的作用，根据特色小镇建设需求和产业发展，安排专项信贷资金。三是大力发展PPP融资模式。要通过设立PPP示范项目奖补资金，出台相应的金融政策，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系。探索产业基金、股权众筹等多元融资路径，引导具有优势的国企发起设立产业投资基金，在与政府达成合作框架协议后，再通过联合银行等金融机构设立有限合伙基金，进而对接特色小镇PPP项目。四是进一步激发企业作为市场主体的活力，推动各类型企业积极参与特色小镇建设项目。支持在特色小镇投资的运营主体及相关项目公司通过企业发债、上市融资等方式，打破市场壁垒，拓宽融资渠道。

2.加强特色小鎮专业技术人才队伍建设。一是实施人才培育工程，重点在岗位设置、工资待遇、专项培养等方面给予特殊政策，鼓励和支持特色小镇与高等院校、中等职业学校、科研院所等深入合作，探索建立产学研紧密结合的人才培养、培训体系。二是完善政府奖励、用人单位奖励和社会奖励互为补充的多层次奖励体系，对具有较大潜力的人才在学习深造、国际交流等方面给予奖励或资助。三是健全人才引进制度，与行业龙头企业对接，将与特色小镇发展方向相关的专业技术人才纳入重点人才引进计划，对引进特色小镇急需的高端人才、特殊人才，实行一人一议。同时，可以聘请知名专家学者担任“引才大使”，并对企事业单位通过中介组织引进的高层次人才给予佣金补贴。总之，构建“山西特色小镇人才城”，要融通政府、企业、社会和高层次人才。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2019-11-06（01）.

〔2〕王天宇，陈 维.以特色小镇建设为抓手推进乡村振兴〔N〕.光明日报，2019-11-13（06）.

〔3〕住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知〔EB/OL〕.（2016-07-01）.http：//

www.mohurd.gov.cn/wjfb/201607/t20160720_228237.html.

〔4〕郑 娜.山西建设特色小镇要抓住六大要点〔N〕.发展导报，2016-12-13（04）.

〔5〕郑 欣.中国特色小镇的概念与特点分析〔J〕.现代经济信息，2019（11）：7-8.

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〔7〕国家发展改革委 国土资源部 环境保护部 住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见〔EB/OL〕.（2017-12-05）. https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/201712/t20171205_972181.html.

〔8〕国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知〔EB/OL〕.（2018-09-28）.  https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201809/t20180928_

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〔9〕叶 欠，刘春雨，闰浩楠.特色小镇发展现状与政策选择〔J〕.宏观经济管理，2020（09）：26-27.

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〔11〕住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知〔EB/OL〕.（2016-10-14）.http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229170.html.

责任编辑 徐 芳