不断推进依法行政和法治政府建设

杨丽

〔摘要〕 “民法典时代”推进依法行政和法治政府建设是全面依法治国的必然要求。实践中，囿于历史、环境、人文等因素影响，依法行政和法治政府建设仍面临一些现实困境，如部分民众法治素养欠缺、个别领域监督机制有弱化倾向等。为此，要创新推进依法行政和法治政府建设路径，必须坚持党对依法行政和法治政府建设的领导，注重培养德才兼备的高素质行政执法队伍，不断加强对行政权力的制约和监督，进一步完善相关法律制度，以提升依法行政和法治政府建设效能。

〔关键词〕 《民法典》;依法行政和法治政府建设 ;依法治国;司法公正

〔中图分类号〕D927   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）02-0066-06

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法行政和法治政府建设，为推动国家治理体系和治理能力现代化建设奠定了坚实的法治基础。随着《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的颁布和实施，宣告中国进入“民法典时代”。《民法典》具有鲜明的中国特色、实践特色和时代特色，是经世济民、治国理政的重器，为依法行政和法治政府建设提供了重要的法律保障。

一、推进依法行政和法治政府建设的逻辑必然

（一）推进依法行政和法治政府建设是满足人民对美好生活向往的时代呼应

习近平总书记指出，我们党需要“紧紧依靠人民，不断造福人民，牢牢植根人民，并落实到各项决策部署和实际工作之中” 〔1 〕。“人民立场”清晰诠释了中国共产党“依靠谁、为了谁、我是谁”的根本性问题，明确回应了“我是谁、为了谁、依靠谁”的时代之问。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经发生了重要变化，一方面，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长” 〔2 〕;另一方面，社会发展中不平衡不充分的问题开始出现，人们更渴望用法治来维护社会和谐稳定和公平正义。习近平总书记强调，“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民” 〔3 〕284。习近平总书记的讲话科学地指出了依法行政和法治政府建设的主要目的， 就是要不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。党的十九届四中全会指出，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉 〔4 〕。而《民法典》也积极回应了新时代人民的呼声，维护人民的合法权益，以“关心人、培养人、发展人、使人之为人，促进人的全面发展”为使命追求，及时调整和规范了社会关系和经济关系，强化了对公民民事权利的保障，努力解决人们衣食住行等基本民生问题。《民法典》不仅丰富了民事权利种类，同时还强化了对公民健康权、名誉权等权利的保护，充分体现了对人民权利的尊重和维护，为推动依法行政和法治政府建设、维护社会公平和正义、保持社会安定和谐提供了坚实的法律保障，彰显了中国共产党执政为民的价值情怀。

（二）推进依法行政和法治政府建设是全面依法治国的必然要求

实现全面依法治国是推进依法行政和法治政府建设的目标。“在我国革命、建设、改革各个历史时期，我们党都高度重视民事法律制定实施” 〔5 〕，一直将建设中国特色社会主义法治国家作为治国理政的发展目标和总抓手。新中国成立后，在社会主义建设和改革的伟大实践中，中国共产党领导全国人民陆续制定了多部民事单行法律，为我国经济社会发展提供了制度支撑。当前，我国已经形成了中国特色社会主义法治体系，但在法治建设中仍存在一定的不足，尚未完全实现建设社会主义法治国家的战略目标，其主要原因是由当前我国的基本国情所决定的。“社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际。我们在任何情况下都要牢牢把握这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足这个最大实际” 〔6 〕，全面依法治国永远在路上 〔7 〕。而 《民法典》是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其颁布实施为推进依法行政和法治政府建设，提供了重要的法治保障。

（三）推进依法行政和法治政府建设是应对国家治理体系和治理能力现代化的时代需求

我国要实现“两个一百年”奋斗目标，国家治理体系和治理能力必须实现现代化，这是新时代应对风险挑战、赢得主动的有力保证。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识 〔8 〕。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化 〔9 〕，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要指标。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托” 〔10 〕，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要求就是治理体系和治理能力的法治化。《民法典》的頒布实施为推动国家治理体系和治理能力现代化提供了重要遵循。一方面，党和国家高度重视《民法典》的宣传教育、颁布实施，同时，《民法典》得以颁布实施，本身就是国家治理能力的体现;另一方面，《民法典》中有大量强制性条款，涉及社会秩序、公序良俗、国家利益、公共安全等“公共利益”，为其他制度体系的有效运行提供了指引。如《民法典》内容涉及政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域的治理，推动国家治理体系更加完善。其整合了多部民事法律，使我国民事法律体系自身更加规范系统，为完善中国特色社会主义法律体系提供了借鉴，进一步推进了依法行政和法治政府建设。

（四）推进依法行政和法治政府建设是提高党的执政能力和执政水平的内在要求

党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是推进依法行政和法治政府建设的重要优势。为更好地适应新阶段的新任务和新要求，有效应对执政考验、战胜风险挑战， 实现中华民族的伟大复兴，必须全面从严治党，加强党的执政能力建设和先进性建设，不断提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，营造干部清正、政治清明、政府清廉的良好政治生态，为实现中华民族伟大复兴提供根本保证。《民法典》从中国的实际情况和新阶段的发展需要出发，积极回应了国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求。如《民法典》完善了我国民事、商事领域的基本法律制度和行为规则，确立了社会主义市场经济运行的基本规则，为经济社会健康发展注入了持久的动力和活力。又如《民法典》顺应社会发展的变化、满足时代的需求，充分反映了党的主张和人民的意愿，对有关国家所有权、集体所有权进行了规定，体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。 《民法典》可谓是“民事权利的宣言书”，为国家治理提供了基本规则，为推进依法行政和法治政府建设提供了法律保障，为提高党的执政能力和执政水平提供了法律依循。

（五）推进依法行政和法治政府建设是保障我国经济高质量发展的必然选择

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，吹响了开启我国现代化新征程的号角，为国内经济发展提供了新契机，同时对推进依法行政和法治政府建设也提出了更高的要求。只有良法善治，才能引领推动整个经济社会的高质量发展。

随着我国经济的高质量发展和新发展格局的形成，国内市场会进一步扩大，各种新兴行业不断产生，经济领域的治理与监管需求会发生重大变化，因此，必须加强依法行政和法治政府建设，规范和指引经济社会的进一步发展。《民法典》调整了经济社会生活的方方面面，规范了经济生活和经济生活赖以依托的财产关系、交易关系，完善了我国民事、商事领域的基本法律制度和行为规则，确立了社会主义市场经济运行的基本规则。《民法典》在经济社会发展中起着固根本、稳预期、利长远的重要作用，为经济社会健康发展注入了持久的动力和活力，推动了经济社会各项工作依法有序开展。《民法典》 的颁布实施符合时代的需要，将获得内生动力，进一步推进依法行政和法治政府建设。

二、推进依法行政和法治政府建设面临的现实困境

改革开放40多年来，我国在推进依法行政和法治政府建设过程中，经过不断探索和实践，全面依法治国获得了长足进展，社会治理格局发生了历史性的变革，为国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。但囿于历史、环境、人文等因素影响，依法行政和法治政府建设仍面临一些现实困境，在一定程度上影响了国家治理能力现代化的进程。

（一）部分民众法治素养欠缺

随着我国改革开放的不断深入和现代化水平的不断提升，在全面推进依法行政和法治政府建设进程中，民众的法律素养有了明显的提高，法治观念和民主意识不断增强;民众的权利观念、秩序观念、自由平等观念等不断得到强化，在全社会逐渐形成了学法、尊法、守法、用法的良好氛围，广大民众参与法治政府建设的积极性、主动性不断增强。但是不可否认，目前，还有部分民众运用法治方式解决问题的能力依然有一定的欠缺，主动参与法治政府建设的积极性不高，法治素养丞需提升。部分公职人员或行政人员没有正确行使自己手中的权力，导致法律的威严与政府的公信力遭到质疑。部分民众遇到侵权或者矛盾纠纷时，不愿通过法律途径解决问题，习惯于“信访不信法”，总是把责任推到地方政府身上，或者“拉关系、讲人情、谈势力”等，考虑的仍是社会关系而非法律途径，这在一定程度上阻碍了依法行政和法治政府建设的进一步推进。

（二）部分执法人员依法行政能力不强

党的十八大以来，党中央高度重视各级地方政府工作人员队伍建设，相继建立了决策问责制、决策终身责任制、责任倒查制等一系列制度，使各级地方政府工作人员的法律素质、依法行政能力在一定程度上得到有效提升。同时也要看到，个别地方政府工作人员仍存在法治意识与法治思维不强、依法行政意识淡薄、依法行政理念欠缺的现象。他们对“行政权力是源自人民的赋予”缺乏正确认识，没有树立起“权为民用”的行政理念，没有严格按照依法执政、依法行政的法治理念行使职权、履行职责、开展工作，传统的“官本位”和“人治”思想还未根除。在行政执法过程中常常出现“重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率、轻行政程序” 〔11 〕等现象，注重执法手段而忽视执法目的，忽视民众对其自身合法权益的正当诉求。 另外，基层政府的个别工作人员，由于岗位的调动，造成其对新工作经验不足、专业化培训不到位，不熟悉与新工作相关的法律知识，不明确新岗位的行政职责，法律知识与法治水平滞后，法治素养与依法行政的要求不相适应，从而在一定程度上影响了依法行政和法治政府建设的进程。

（三）个别区域监督机制有弱化倾向

对行政权力的有效制约与监督是推进依法行政和法治政府建设的重要保障。当前，我国的行政决策机制、行政执行机制、行政监督机制和行政问责机制不断完善，形成了比较全面的、严密的监管体系，已建立起由纪检部门、全国人民代表大会、司法机关、行政机关以及社会大众等为监督主体的多元化监督体系，行政决策、行政执行和行政监督的法治化、科学化水平不断得到提升。但实践中还存在着一些对主要行政权力的有效制约和监督不到位的问题：一是部分行政监督机制不够完善，对行政权力的监督力度不够，致使一些监督主体的作用没有得到充分发挥，整体监督的效能不高，“重执法、轻监督”问题仍然存在。二是部分行政责任追究机制不够健全，对一些决策不当且造成不良后果的行政问责，或违法、不当的行政行为，责任追究相对乏力，导致其没有得到及时的纠正与制止，没有充分彰显法律的权威。个别地方出现的行政权力被滥用现象，影响了问责的强制性和权威性，不同程度地阻碍了法治政府建设的进程。

三、多措并举提升依法行政和法治政府建设效能

习近平总书记指出，各级政府要以保证《民法典》有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。为此，各级党和政府在履行职责、行使职权时，不能只依据《行政法》开展工作，要考虑《民法典》的规定，用《民法典》来“照镜子”，清楚自身行为的范围和界限，依法履行职责、行使职权，绝不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，以提升依法行政和法治政府建设效能。

（一）坚持党对依法行政和法治政府建设的领导，筑牢坚强有力的政治保障

办好中国的事情，关键在党 〔12 〕。中国共产党的领导地位是历史和人民的选择，坚持党的领导是推进依法行政和法治政府建设的根本保证和最大优势，“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进” 〔11 〕。

推进依法行政和法治政府建设必须在党的领导下才能得以实现，这是历史的选择，也是人民的选择。一方面，中国共产党在长期执政过程中已经形成一套较为成熟、系统的法治思想，这是马克思主义中国化的重要理论成果之一，是对马克思主义法治思想的丰富和发展;另一方面，中國共产党是最广大人民利益的忠实代表，党的意志、人民的利益、法律的规定三者高度统一、不可分割。只有坚持党的领导才能保证政府的权力为民所用，保证规范权力的法律充分体现人民的意志，彰显中国特色法治政府的优越性，这是我国法治政府的鲜明特征。只有中国共产党才有能力将人民的力量汇聚起来，创造稳定的建设环境，带领人民共同推进法治政府建设。党的领导是法治政府建设的根本保障，“是全面推进依法治国题中应有之义” 〔11 〕。因此，推进依法行政和法治政府建设要坚持党的领导，充分发挥中国共产党统揽全局、协调各方的领导作用。

（二）培养德才兼备的高素质行政执法队伍，为推进依法行政和法治政府建设保驾护航

“将欲治人，必先治己。”素质过硬的行政执法队伍是全面推进依法行政和法治政府建设工作的重要保障。各级行政执法人员是推进依法行政和法治政府建设的践行者，行政执法人员素质的高低直接影响着依法行政水平。推进依法行政和法治政府建设需要建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义行政执法队伍，尤其更需要高素质的领导干部队伍。“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键” 〔3 〕287。具体应从以下几方面做起：一要加強对各级行政执法人员的思想教育。各级行政执法人员是直接作出具体行政行为的人，其思想政治素质的高低，对推进依法行政和法治政府建设以及《民法典》的实施都具有重要作用，因此，“要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。” 〔3 〕286要让行政执法人员明白什么事能做，什么事不能做，做到心中有明镜、手中有戒尺。二要提高各级行政执法人员的法律素养。行政执法人员要制定法律知识的学习计划，建立相应的学习机制，如要深入学习各种有关的法律、法规和规章知识，尤其是《民法典》的学习。培养行政执法人员对于法律的忠诚和信仰，使其具备较高的法律素养并去指导相关的行政管理行为，进而不断提高他们用法治思维和法治方式解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序的能力。三要建立健全对各级行政执法人员的培养机制。“要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。” 〔3 〕286要逐步建立起竞争淘汰、评议考核机制， 客观公正地反映行政执法人员的执法水平和能力，真正做到奖优罚劣、能上能下。要完善行政执法人员的人事管理机制， 使行政执法人员的考核具有激励性、惩罚性和严肃性，着力打造一支作风过硬、政治素质高、行政执行能力强的行政执法队伍，为推进依法行政和法治政府建设保驾护航。

（三）加强对行政权力的制约和监督，营造风清气正的执法环境

邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 〔13 〕由此可见，相关部门在推进依法行政和法治政府建设进程中，行政权力的行使必须受到制约和监督，正如习近平总书记指出的“要把权力关进制度的笼子里”。首先，政府相关部门在行使公权力时要坚持法无授权不可为、法定职责必须为，执法程序要规范化、法治化。一方面，依法行政的目的是要维护公共利益和服务社会，行政权力的来源要合法，不可乱作为，不能超越权限。各级政府机关要树立“依民法典行政”的思维，牢固树立执政为民、公正执法和服务于民的理念。另一方面，政府机关作为《民法典》规范的义务主体，要坚持“法定职责必须为”，不可不作为。政府机关应树立诚信守约履约的理念，坚持严格规范公正文明执法，激发社会活力，使人民群众真正感受到公平正义，从而提高法治政府建设和社会治理法治化水平。其次，要完善行政监督制度，强化对行政权力的制约和监督。一方面要加强外部监督。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，切实增强监督合力和实效。另一方面要加强行政机关内部的自我监督。要切实实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，建立健全对行政权力的制约和监督机制。

（四）完善相关的法律制度，健全配套的制度保障

良法才能善治。相关部门要把是否符合《民法典》的精神作为重要标准，做好相关法律法规的废、改、立，推进与《民法典》相关联、相配套的法律法规制度建设，完善地方政府相关的法律体系。一要做好相关法律法规的废、改、立。《民法典》颁布施行后，将同时废止《物权法》《合同法》《侵权责任法》《担保法》等九部民事单行法律，要对照《民法典》对相关规章和规范性文件进行一次全方位体检，及时清理与《民法典》规定和原则不一致的法律，该修改的修改，该废止的废止。二要出台新的行政规范性文件，为行政机关依法履行职能、行使职权提供指引和操作规范。《民法典》虽以民事法律规范为主体，但也有相当多的内容涉及行政规范，如突发事件应急处置中民政部门要为居民提供必要的生活照料措施、物权登记过程中政府要履行登记职责、公安机关对高空抛物的调查职责等。为此，要在认真考虑人民群众利益和需要的基础上，制定出台相对应的地方性法规，并建立完备的地方规章制度体系。

（五）维护司法公正，提高司法权威和公信力

公平正义是司法的灵魂和生命。司法公正是化解社会矛盾和协调社会利益的重要手段，是维护社会公平正义的最后一道防线。习近平总书记强调，“严格规范公正文明执法，提高司法公信力，是维护民法典权威的有效手段” 〔14 〕，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义” 〔15 〕。首先，各级司法机关要秉持公正司法，始终坚持以人民为中心，不断提高民事审判质量和司法公信力。要及时完善相关民事司法解释，使相关法律规定和精神与《民法典》保持一致。各级检察机关要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民和其他组织的合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷。其次，要健全非诉讼纠纷化解平台，构建多元社会纠纷解决模式。各级仲裁机构、人民调解机构和律师事务所等专业机构，不仅要坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥各自优势，解决民事纠纷，发挥人民调解、仲裁、行政裁决等多元化纠纷解决机制作用，而且要加强法律和司法援助工作，为《民法典》实施提供公平正义的司法环境，进一步推进依法行政和法治政府建设。

（六）深化法治宣传教育，营造尊法崇法的社会氛围

推动依法行政和法治政府建设，要以习近平法治思想为引领，开展《民法典》精准普法教育，把《民法典》作为当前及“十四五”时期普法宣传工作的重点，健全完善《民法典》普法工作机制，落实“谁执法谁普法”普法责任制，构建分工负责、各司其职、齐抓共管、精准实施的宣传教育工作格局。

一方面，抓好各级行政机关领导干部这个“关键少数”。要促使各级行政机关的领导干部准确理解把握《民法典》的基本原则、核心要义及其新规定、新概念、新精神，真正让《民法典》的规定与精神内化于心、外化于行，融入日常，成为学习、遵守、维护《民法典》的表率，并能严格按照《民法典》开展相应的民事法律活动，严格坚持职权法定，准确把握公权与私权的界限，坚持依法行政，不断提高执法水平。另一方面，抓好人民群众这个大多数重点群体。相关部门要对民众加强《民法典》教育，推动《民法典》入耳、入脑、入心的宣传教育，让《民法典》走到群众身边、走进群众心里。要以进企业、进农村、进机关、进校园、进社区、进军营为抓手，分层分类、因人施教，以群众喜闻乐见、丰富多彩的形式讲好民法故事，传播民法知识，增强普法的针对性和实效性。同时，还要丰富《民法典》宣传教育载体，加强新媒体新技术在普法中的运用，推动《民法典》“进千家、入万户”，让人民群众树立自觉守法的意识，形成遇事找法的习惯，培养其解决问题靠法的能力，努力在全社会营造人人学民法、守民法和用民法的良好氛围，让《民法典》成为全体社会成员遵循的行为规范，从而进一步推进依法行政和法治政府建设。

综上所述，《民法典》为推进依法行政和法治政府建设行提供了基础性的法律保障。其颁布实施是推进依法行政和法治政府建设迈出的关键步伐，也是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。现阶段，在推进依法行政和法治政府建设进程中要坚持以习近平法治思想为引领，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，把《民法典》作为推进依法行政和法治政府建设的法治蓝本，发挥《民法典》在维护群众权益、化解社会矛盾方面的重要作用，提升依法行政和法治政府建设的效能，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设” 〔3 〕285，推动国家治理体系和治理能力现代化，在全面建设社会主义现代化国家新征程上创造新辉煌。

〔参 考 文 献〕

〔1〕習近平在参加内蒙古代表团审议时强调 坚持人民至上 不断造福人民 把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中〔N〕.人民日报，2020-05-23（01）.

〔2〕中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2017：9.

〔3〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔4〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2019-11-06（01）.

〔5〕习近平.充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益〔J〕.奋斗，2020 （12）：4-9.

〔6〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：10.

〔7〕陈曙光，周梅玲.新时代法治的哲学逻辑〔J〕.当代世界与社会主义，2020（03）：93-101.

〔8〕习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障〔N〕.人民日报，2020-11-18（01）.

〔9〕中共十九届五中全会在京举行〔N〕.人民日报， 2020-10-30（01）.

〔10〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2014：42.

〔11〕刘 丽.基层政府法治建设中的难点问题及对策研究〔J〕.北华大学学报（社会科学版），2011（04）：88-92.

〔12〕习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：43 .

〔13〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社1994：333.

〔14〕习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益〔N〕.人民日报，2020-05-30（01）.

〔15〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：91.

责任编辑 李 雯