治理现代化视域下的 精准治理与模糊治理

纪光欣 徐培洋

〔摘要〕 精准治理与模糊治理在治理实践中以不同的治理方式显示了其治理效能，但在治理机制方面也存在着一定的风险隐患，这就意味着单靠精准治理或模糊治理均无法实现对社会的善治。只有基于对两者的辩证思考和优化融合的智慧治理，才是实现治理现代化的根本所在。智慧治理的突出特点在于治理主体的能动性、治理成本的可控性和治理效益的持续性。未来，智慧治理应从治理目标出发，确定在治理过程中采用精准治理与模糊治理的程度与方式，以实现两者在治理过程中的风险管控、有效互补和有机融合。

〔关键词〕 精准治理;模糊治理;智慧治理;治理现代化

〔中图分类号〕D63  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）02-0072-07

党的十九届四中全会明确指出，推进国家治理体系和治理能力现代化是实现中华民族伟大复兴中国梦的有力保证。如何实现治理现代化、达到善治的目标，不仅是新时代我国国家治理的重要命题，更是世界公共治理领域不可回避的现实问题。有学者从“治理”一词出发，指出治理不仅包括参与公共活动的各种类型的组织和机构，其代表了公共管理研究的趋势，而且隐含着多元主义和合法性价值的界定 〔1 〕。周黎安则认为，政府治理的现代性至少需要包括依法治国的实施、公民导向的问责和治理的有效性三个标准 〔2 〕，从而为善治的实现路径提供了一定的研究视角。归根到底，治理现代化实际上要实现公共管理的价值理性和工具理性的有机统一，妥善利用各类治理工具，凝聚多元主体共识，更好地服务于社会发展的需要。

近年来兴起的精准治理和模糊治理，分别着眼于治理机制与治理工具，各自以差异性的理论建构与丰富的案例应用显示了其在治理实践中具有的独特效能，在为探索实现治理现代化之路径提供了有效指引的同时，也揭示了其内在难以克服的治理风险与隐患。基于此，通过引入智慧治理的概念将两者以实际治理需求为视角加以有机融合，因事制宜地选择精准治理和模糊治理在实际治理过程中的使用程度与方式，可规避两者内在的治理风险隐患，以实现两者的有效互补和有机融合。现代社会是一个复杂的综合体，只有实现超越两种治理机制的智慧治理，才能实现治理能力现代化的目标。

一、精准治理与模糊治理的运行机制

（一）精准治理的运行机制

精准治理的运行机制来自于精准社会构想。基于精准社会理论对于文化知识的科学化、劳动生产的技术化、制度建构的操作化、社会服务的标准化、组织和社会管理的精细化、时间的精准化和空间的职能化的要求和重视，也就决定了精准治理制度基础精细化、治理过程严格化和政策执行规范化的特点 〔3 〕。具体而言，精准治理在目前是一种旨在通过利用大数据和人工智能等现代科学技术从根本上纵向深挖治理效能，变革公共管理模式与思维，实现对各个治理客体靶向式的智能化、精准化、高效化公共资源与公共服务供给，以求最终实现公共管理对于治理客体根本关怀的治理机制。以信息与数据为基础的治理决策和执行使得精准治理成为了国家治理中从未消失、不断明晰的显象，成为了社会秩序在不断调试中得以稳定的内在神经中枢与有效调整机制。大量的在治理主体权威下得以理性组织起来的信息，建立起了一套庞大的社会事实的认证与评价体系，构成了治理活动的重要基础组成部分 〔4 〕。在此意义上，精准治理并不是现代性的产物，而是在现代化中不断得以自我完善和自我发展的历史性治理机制。其内在哲学基础在于对社会事物的可认知性和可分解性的理想化与理性化的追求。

1.精准治理的首要驱动机制是高新技术，以大数据、人工智能等为代表的现代科学技术是目前精准治理发展的核心动力。如在2020年初新冠疫情防控中，浙江省充分应用的县域疫情“五色图”“健康码”“精密指控指数”和“浙里办”掌上办事APP等方式，显示了大数据在浙江抗疫决策执行、应急响应和复工复产中的治理效能 〔5 〕，凸显了高新技术支撑下精准治理在疫情防控中的重要作用。实际上，在技术驱动机制的背后是针对治理客体有效信息的“统合—区分”过程。精准治理首先要求相关机构掌握尽可能多的有效数据，作为决策和执行的研判基础，需要通过治理客体将自身信息交予治理主体进行社会性“统合”，从而在杂乱的治理环境中建立起适应治理主体需要的信息秩序。智能化分析以秩序化的“统合”信息为基础，将治理客体进行“区分”，通过分类分区匹配判定每一个治理客体的实际情况，从而实现对其靶向式精准治理。在此基础上，可预知性、可跟踪性和可测量性便可以在数据整合和智能分析的技术驱动机制之上得以实现，从而推进治理范式的技术性进化 〔6 〕。

2.标准规范机制是精准治理得以被重视的核心优势。优异的绩效是治理主体的核心追求之一，在“以人民为中心”和实现公共服务均等化的现实要求之下，如何实现低治理投入和高治理产出成为了治理绩效得以彰显的必由之路。尤其对于基层治理主体而言，高效充分的公共资源与公共服务供给是其合法性的重要来源，而实现高效治理的基础就在于规范化的标准治理。精准治理下标准规范机制的突出优势就在于以可迁移、标准化的决策方式和执行路径降低了治理投入的时间与物质成本，在规范化的治理过程中实现不同地域内治理产出的提升，从而在规避治理风险产生的同时，为社会治理赋能。更为重要的是，規范标准机制是治理合法性的重要来源。合法性来自于治理主体的理解与认同，而规范标准机制则通过其理性化、平等化、高效化的表现形式与执行过程，为精准治理提供了现代化意义上充足的合法性基础。

3.个体关怀机制是精准治理的根本价值体现。精准治理将治理客体从抽象的“人群”变为了具象的“人”，通过实现个体和治理主体之间的直接互动与联通实现公共管理对于“人”的价值和发展的根本关怀。精准治理下的社会不是科层化的，而是更加扁平化的，进而缩短了治理主体和治理客体之间的治理距离，使治理成效进一步下沉到个体，这一理念充分体现在“精准扶贫”的广泛实践中。如通过贫困户的建档立卡和干部扶贫分包帮扶，实现了针对贫困户高质量脱贫的精准治理目标。在个体关怀机制中，个体化的治理客体可以便捷、直接地表达自身的治理诉求，治理主体也可以准确体察治理客体的实际需求并及时作出调整，从而通过主客体之间的互动提升治理的创新性和有效性。通过个体关怀机制作用的充分发挥，不利于社会和谐稳定的“集体事件”的发生概率也随之减少，治理客体间的相对不信任感得以缓解，善治的目标进一步得以实现。

（二）模糊治理的运行机制

相对于精准治理，学界对于模糊治理的研究集中于其在基層治理中所带来的风险隐患，而在一定程度上忽略了其更加凸显弹性、包容性、差异化和策略化中的治理效能 〔7 〕。社会事物不可避免地具有一定的模糊性，有限理性是治理决策和执行无法彻底规避的现实状态，模糊治理也就成为了国家治理现实下未曾远离的一种隐象。张力伟认为，“模糊治理是针对模糊性议题的治理，是打破行政边界的治理，是打破地理界限的治理，从而提升治理灵活性、联动性和信任感” 〔8 〕。以决策和执行互动关系为视角，韩志明认为，“模糊治理在提供治理执行者合法性空间、为治理决策者与执行者提供缓冲空间、激活治理执行者创新潜能等方面具有突出的优势” 〔9 〕。模糊治理是一种发现并承认社会事物复杂性和治理有限理性，并通过横向拓展治理界限容纳多面向治理效能的强调弹性与包容的治理路径。

1.风险社会中的共同体机制是模糊治理的出发点和现实基础。正如贝克所指出的，现代社会建立于文明的火山口之上，风险社会是现代化的副产品 〔10 〕。面对不确定性不断增强的风险社会，如网络安全风险、公共卫生风险、公共安全风险等日益凸显，社会治理环境日益复杂，以建构共同体分担治理风险的共同体意识随之成为风险社会中模糊治理的重要治理基础。模糊治理承认，在风险社会中应当降低治理过程中的信息成本与组织成本，模糊治理主体和治理客体的界限，创设社会“最大公约数”，从而形成风险社会中共担风险的治理共同体。伴随着治理共同体的产生，治理责任和治理风险均由社会成员共同承担，从而激发社会成员的治理积极性和创造性，凝聚治理动能，实现对于风险的有效治理。在模糊治理的共同体机制背后，实际上是对于治理初衷的回归，体现出了多元共治的参与性与包容性治理价值。

2.执行灵活性机制是模糊治理的核心要义。周雪光指出，央地关系中，中央统一治理和地方因地制宜治理之间在特殊情况下可能存在一定的张力 〔11 〕。而模糊治理的执行灵活性机制正是缓解此种矛盾的路径之一。正如在目前的央地治理互动中，中央大多以“精神”“规划”“决定”等文件形式为地方提供治理原则性要求和参考，从而保证地方在实际执行中不会作出与中央治理意图相违背的治理行为。与此同时，这些文件实际上并没有严格规定地方的实际治理政策与行为，从而使得地方可以在模糊治理的执行灵活性机制中依据其实际情况进行有效治理，从而提升政策的适用性，软化或钝化可能造成的社会矛盾，为进一步的治理发展预留空间 〔12 〕。如在新冠疫情防控中，各地发轫于乡村的“土味”广播将政策宣传加以具体化、当地化并进行语气提升，不仅规避了有些政策文本村民难以理解的先天不足，而且在执行灵活性机制的模糊治理中彰显了基层抗疫的“硬核”力量 〔13 〕。执行灵活性机制体现了治理过程中的合理变通和差异性包容，强化了治理的实际效能而非治理的过程。

3.建立于共同体意识和执行灵活性基础之上的是模糊治理的多重动态修正机制。现代化的治理实践具有治理效果的多重性和动态性，由此产生的外溢性导致现实中难以预见没有漏洞和偏差的完美治理，当然，能够真正惠及社会所有成员的治理也是我们追求的最高目标。也正因为如此，模糊治理强调，治理必须成为一个处在不断调试和修正中的动态过程。通过在治理实践中多重动态的“实施—修正—再实施—再修正”不断循环，渐进性地寻找综合社会不同治理需求和发展需要的平衡点。在我国基层治理运作中，模糊治理的多重修正机制更体现在“政府—民众”关系的互动中，表现为基层政府与辖区居民围绕纳税、用地赔偿、基础设施建设等问题，在出现争议时不断地基于双方心理博弈、压力分担、文化环境等制约机制寻求平衡的过程 〔14 〕。多重动态机制需要以多元立体、动态综合的视角审视治理效能的发挥情况，及时依据社会需求作出适当的调整和修正，使得治理政策获得内在可持续的生命力和韧性，在快速发展的新时代最大程度地发挥其治理效能。

二、精准治理与模糊治理的风险隐患

社会事物不可避免地具有一定的模糊性，模糊和精准的界定都是相对的。无限的理性只会脱离现实导向虚无主义，而模糊治理之中也难免因缺乏规范性而“藏污纳垢”。精准治理认为治理是一门理性的科学，而模糊治理则认为治理是一门感性的艺术，但治理现代化则需要两者兼而有之。由此可见，精准治理和模糊治理都有其内在难以完全克服的风险隐患，只有辨明这些风险隐患，才能在认识两者局限性的基础上形成准确认识并加以规避。

（一）精准治理的风险隐患

对于精准治理而言，最大的风险隐患在于其治理机制内在追求的完全理性，不适用以人为治理主体的现实复杂的治理环境，对绝对意义上无限理性的追求，终将成为对精准治理最深刻的反讽。而在实践中，技术驱动机制下精准治理的技术扎根同样不是一蹴而就的，其不仅面临着诸如数据“联而不通”“通而不畅”等问题，很多时候甚至是将治理困难掩盖为技术问题，在一定程度上将技术视为抗拒治理要求、实施目标替换的“挡箭牌” 〔15 〕。此外，伴随着社会发展进步和公民权利意识的不断提升，精准治理中的伦理风险也愈加明显。

1.精准治理对于治理能力提出了较高的要求，极易因为复杂的治理环境和治理能力差别而产生适应性问题，从而形成精准治理的偏差 〔16 〕。同时，标准规范机制下对治理标准化的追求，使得不同的治理主体会在治理实践中趋于一致地选择相同的治理手段，从而忽略了精准治理手段及其背后的技术驱动并不一定符合实际的治理环境和治理客体的现实。例如，在“健康码”的推行中，没有智能手机或者操作不熟练的老年人的正常生活与出行如何保障，就是一个不可忽视的问题。技术在一定程度上造成了治理不平等的出现，同时，技术所需的引入成本和运行成本会造成经济发达地区和经济欠发达地区在精准治理效能上的“马太效应”，从而客观上造成不同地区间的信息鸿沟，进而造成精准治理的治理偏差。

2.精准治理是否会成为掩盖个别“懒政”的借口，同样是精准治理不可回避的风险隐患。伴随着电子政务的实施，技术驱动之下的服务型政府正在为治理现代化绘就宏伟蓝图。但在实际运行之中，个别公务员的信息知识和运用信息工具水平较低，电子政务数据信息仍缺乏整体规划和统一标准，传统政府运作缺陷在电子政务中仍然以不同的形式存在 〔17 〕。在电子政务的背后仍无法摆脱“人治”的影子，在真正实现治理信息的共享化、政务服务的智能化目标过程中，作为精准治理载体的电子政务还需要不断完善。

3.在精准治理实践中诞生的基于社会现实的巨大体量、结构化、连续更新和有意关联的超级数据，在个别区域可能为精准治理的治理伦理埋下风险隐患 〔18 〕。伴随着信息社会逐渐向纵深发展，个人信息权成为了新的焦点。社会对于信息安全的讨论逐渐升温，信息也成为与个人紧密相关的“信息财产”。精准治理下的治理主体是否有权收集和分析这些信息、治理主体又应如何保证这些信息的安全等，这些问题都使得精准治理建立在并不牢固的治理伦理之上。但精准治理的各项技术赋予了治理主体随时获取民众各类信息的能力，私人领域在技术面前可能就会无能为力。在此，精准治理机制的存在，就会有基于信息不对等从而演化为“黑箱操作”的可能性，从而使精准治理的内在合法性受到一定程度的质疑。

（二）模糊治理的风险隐患

模糊治理的风险隐患存在于其给予治理的弹性和包容空间之中。治理规范性在模糊治理中的让位必然会带来机会主义的投机倾向，也存在形成治理领域内的委托—代理关系的风险，使得治理难以在既定轨道上有效运转。而过度的包容和弹性不仅在一定程度上加大了治理权力腐败和滥用的风险，而且有可能造成治理责任模糊和治理效益递减。如在我国的央地互动关系之下，模糊治理更加大了地方“各自为政”形成的可能性，增加了区域协调和有序发展的治理成本。

1.机会主义的投机倾向最为显著的表征便是下级对于上级政策的扭曲执行。我国个别区域治理的“行政发包制”和“层层加码”现象与模糊治理对于治理结果和成效的追求，都使模糊治理在實践中忽视了治理路径合法性对于治理成效的建构作用，使得治理实践偏离了法治轨道，最终消解了治理主体的权威。在模糊治理之下，上级与下级之间也可能存在“委托—代理”关系，下级仅着眼于上级注意力分配所及之处，而忽视了其他更广泛的治理领域，造成治理不协调的后果。模糊治理的执行灵活性同样可能在实践中由于缺乏足够的制约，使治理主体规避实际治理问题、隐瞒治理不足、伪造治理成果等，形成虚假治理的不良后果。

2.过度的包容和弹性则会使模糊治理为潜在的腐败留出空间。包容和弹性在一定程度上弱化了治理主体的治理责任与治理压力，为治理主体的治理失误提供了借口。尽管治理失误是治理中不可避免的存在，但模糊治理的多重动态修正机制却在一定程度上为治理主体弱化治理主体责任提供了依据。如实践中在个别领域存在的各种“短期政策”、各类“烂尾项目”，以及“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、“拍屁股”走人的“三拍工程”，一定程度上都体现出模糊治理中社会资源的消耗和政府公信力的降低。模糊治理中的包容和弹性是有治理成本的，没有明确的弹性和包容空间的模糊治理，必然会带来治理主体应付性、短期性的治理行为，进而造成治理效益的递减。

3.如果将模糊治理的共同体机制放置于地方具有一定竞争性的治理中，就有可能形成基于地域的多个共同体，形成一定区域内的“各自治理”。 模糊治理虽然给予了地方足够的包容和弹性治理空间，但却让上级的统一协调愈加困难。究其原因，“各自治理”背后是区域协调和有序发展的治理成本和治理责任。但在模糊治理机制之下，规避这样的治理成本和责任成为了保守但稳妥的治理方式。推而广之，邻避效应和“项目争夺战”等都是模糊治理给予的弹性空间下治理主体的现实选择，而这样的选择不仅是模糊治理难以克服的风险隐患，而且与治理现代化的可持续性和全局性背道而驰。

三、精准治理与模糊治理的优化融合

面对精准治理与模糊治理蕴含的潜在治理效能和明显的治理风险隐患，单靠任何一种治理机制都无法实现对未来社会的善治。只有通过智慧治理实现两者的优化融合才能使其真正适应治理现代化的各项要求。目前，学界大多将智慧治理的意涵局限于以大数据为代表的技术治理手段，但实际上智慧治理更应是一种高于治理机制与手段的系统性的治理逻辑。一般认为，智慧治理的核心要素包括智慧型政府、参与型社会、创新型人才与企业、智能基础设施和大数据资源等 〔19 〕，这是对于智慧治理较为宏观的认知。基于精准治理与模糊治理的治理机制和治理工具视角，可以将智慧治理定义为嵌于治理任务和治理环境之中，通过能动地选择精准治理和模糊治理在实际治理过程中的使用占比和表现形式，实现对于社会的多元动态善治的治理逻辑。智慧治理的突出特点在于治理主体的能动性、治理成本的可控性和治理效益的持续性。

（一）智慧治理体现出治理主体的能动性

在精准治理机制与模糊治理机制中，无论是单纯依靠客观技术与数据，还是单纯依靠主观经验与判断，都会不可避免地带来巨大的潜在风险。区别于精准治理和模糊治理的过程和手段，智慧治理意味着拒绝单一机制下的过度偏向于客观技术、数据或主观经验、判断的单向度治理，而要求首先从治理目标的实际需求出发，以客观与主观的统一确定在治理过程中采用精准治理和模糊治理的程度与方式，通过治理目的与治理手段的耦合实现两者在治理过程中有效互补和有机融合，从而避免精准治理与模糊治理的内在风险隐患转化为实际治理危机。过往对于智慧治理的研究大多旨在说明通过技术手段丰富和拓展了治理主体的决策资源与视野，而实际上并不存在完美的治理主体，更不存在完美的技术。只有治理主体在治理中充分发挥自身的能动性，使客观与主观相互修正，才能在最大程度上避免治理危机的出现。辩证地看，智慧治理高于精准治理和模糊治理并通过能动性的发挥将其超越;精准治理和模糊治理同时也为智慧治理的实现提供了基础性机制建构。基于智慧治理由精准治理和模糊治理复合生成的机制，可以通过类型学交互组合形成高精准治理—高模糊治理、高精准治理—低模糊治理、低精准治理—高模糊治理和低精准治理—低模糊治理四种组合类型，并将其对应于不同的治理实践领域之中（见图1），从而完成智慧治理的治理机制构建。

高精准治理—高模糊治理类型主要应用于基础教育、环境保护、公共卫生、社会保障等领域。此类治理领域的突出特点在于既要符合“全国一盘棋”的总体部署，又要按照不同地区的实际情况进行调整。如在社会保障领域，诸如最低工资标准、失业救济金的金额等需要各地依据自身财政状况、生活成本、覆盖人数等具体情况而定，但是在相关规范上必须由国家进行兜底性规定，从而实现弹性模糊治理和规范精准治理的有效结合。而在基层自治、文化旅游、商业经济等领域，则更多地需要通过低精准治理—高模糊治理形式达到治理现代化的要求。这些领域均需要治理客体积极性、能动性的充分发挥，治理主体在这些领域更多地需要在限定原则与底线之外给予其较多的弹性和包容治理空间，充分发挥企业和社会的主动性，体现治理主体“帮助之手”的作用，激发其创新性与创造活力，使这些领域在明晰的规范之下得以实现自主的发展。高精准治理—低模糊治理类型则面向国防、外交、海关和脱贫等治理领域，这些治理领域均需要直接统一体现国家意志，更强调标准规范机制，从而实现对这些领域内一致、持续的精准治理。这些治理领域具有其内在的特殊性和重要性，在治理过程中治理主体必须拥有绝对的掌控权，因而，在这些领域之内，具有包容性和弹性的模糊治理机制需要让位于精准治理机制。至于低精准治理—低模糊治理类型，则无法在现实中寻找到相对应的治理实践领域，其更多地体现出治理失败或失灵的风险。

（二）智慧治理体现出治理成本的可控性

智慧治理治理机制的构建发轫于治理主体能动性的发挥，体现了依照不同社会治理领域的治理需求与目的划定不同治理机制的过程。这一过程实际上也说明只有从治理目标出发，妥善选择采用的治理机制，才能实现治理成本的可控性。通过智慧治理机制下的四种治理组合类型，可以明确在何种治理实践中治理主体可以通过模糊治理方式切实降低治理成本，在降低治理物质性成本的同时将节省下来的治理成本运用于精准治理领域的治理实践中，从而达到总体上降低治理成本的要求。而治理主体在模糊治理下充分给予社会治理空间，在精准治理中采取标准规范治理，在一收一放之间便达到了治理责任与社会空间的平衡，降低了治理价值性成本。倘若出现治理目标与治理机制选择的错位，随之出现的资源浪费、舆论压力等都会使治理成本不可控。

（三）智慧治理体现出治理效益的持续性

治理效能需要通过治理成本和治理效果的比值衡量，治理现代化所要求的治理效能也就意味着需要在降低成本的同时提升治理效果。治理成本主要包括价值性成本和物质性成本;治理效果则可以分为局部效果与整体效果、短期效果与长期效果。智慧治理通过因事制宜配置使用于不同治理领域的注意力与资源，借助主观与客观的决策资源，打破治理的时空局限，根据不同治理领域的实际情况确定其治理机制，从根本上将局部治理效益和整体治理效益、短期治理效益与长期治理效益相统一，从而体现治理效益的持续性。同时，智慧治理更有利于形成可持续的治理结构。在智慧治理之中，治理主体的治理机制选择是可预测的，因而治理客体便可形成对于治理主体的理性预期，在此基础上形成治理主客体充分有机互动的治理结构，使得治理现代化的目标得以实现。

通过对精准治理、模糊治理与智慧治理的梳理（见表1），可以看出，在与精准治理与模糊治理的比较中，智慧治理着眼于治理逻辑与治理效果，建立于精准治理与模糊治理之上，并将其视为可进行选择性与互补性应用的治理手段加以采用。智慧治理的逻辑源起于对于精准治理与模糊治理局限性的充分认知与将两者进行融合可能性的充分把控。在明确精准治理与模糊治理内在风险隐患的基础上，更需要明确精准治理与模糊治理是可以同时存在于治理过程中不同阶段与不同方面的治理机制与工具。而在智慧治理过程中则需要突出和谐性，使得精准治理与模糊治理统一于治理效果目标要求之下，再根据既往经验与现实条件作出治理的有效规划，这一过程相较于精准治理与模糊治理必然是更为复杂和艰难的。智慧治理必须时刻注意精准治理的治理伦理缺陷与模糊治理的投机倾向并结合动态变化的治理环境加以调整。智慧治理需要信息，却不偏信信息;需要經验，但不固执于经验;需要弹性，但不逾越原则。这无疑是对治理主体提出了更高的要求，但也是实现治理体系与治理能力现代化的必然要求。

综上所述，通过对精准治理和模糊治理的运行机制、风险隐患等进行有效梳理，形成对于两者全面客观的认知，从而说明精准治理和模糊治理都无法成为治理现代化要求下的治理机制，进而重点尝试通过智慧治理概念将精准治理和模糊治理的两条机制进路进行有效互补和有机融合。面向治理现代化的现实要求，深入讨论精准治理与模糊治理的互动关系与应用场域，探究智慧治理的内在精神与实践，对于进一步阐明通过智慧治理实现治理现代化的实施路径具有一定的借鉴意义。只有在实践中不断丰富精准治理和模糊治理的理论张力辨析和实践效能评估，充分认识智慧治理所具有的理论与实践潜力，才能为最终实现治理现代化的善治目标贡献智慧与力量。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯