在顺应趋势中优化沿江城市群区域治理机制

张婷

习近平总书记在党的十九大报告中明确要求要建立“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，培育发展现代化城市群不仅是国家战略，更是未来城市发展的变革方向和主要趋势。沿长江城市群建设是我国区域经济研究中非常重要的方向之一，科学处理沿江城市群之间的关系，建立立体化城市群体系，需优化沿江城市群区域治理机制，构建运行有效、融合一体的城市群协调发展新机制，培育城市群发展的内生动力和可持续发展能力。

长江经济带高质量发展是习近平总书记多次在长江经济带座谈会上的明确要求，也是十九届五中全会精神的要求。长江经济带的沿江城市群是包含长三角、长江中游和上游的多个城市群的聚合带，目前除长三角城市群外，长江中游和上游城市群的总体发展还处在构建框架阶段，城市群内部有不少中小城市圈和中小城镇，他们之间的有机联系尚待健全，形成大城市圈要求的错位发展、分工协同、融合一体新格局尚待培育。

一、优化沿江城市群区域治理机制的背景

区域治理是治理能力现代化的内容和方向之一，其根本目标在于通过合理配置区域内公共资源，更好地满足地区经济社会发展和当地居民的生活生产需要。党的十八大以来，中国区域治理在经济体制改革和政府转型的双重背景下发生了深刻变化，呈现出积极顺应经济新常态的良好趋势，沿长江城市群作为中国区域治理中非常重要的一个版块，在社会开放度不断提升的新背景下，更应该顺应趋势，优化沿江城市群区域治理机制。

优化沿江城市群区域治理机制是高质量建设长江经济带建设的要求。2018年，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上就明确强调“新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破......加强改革创新、战略统筹、规划引导，以长江经济带发展推动经济高质量发展。”他要求要正确处理好长江经济带建设的“五个关系”，要求“有关部门和沿江省市要认真贯彻落实党中央对推动长江经济带发展的总体部署和工作安排，加强组织领导，调动各方力量，强化体制机制”“强化体制机制”是党中央对推进长江经济带发展的重要部署和工作安排之一。

优化沿江城市群区域治理机制是国内城市群协调发展的要求。按“弓箭理论”分析，我国的四大城市群，‘箭头是长三角城市群，‘弓的左右两端分别是粤港澳大湾区城市群和京津冀城市群，‘箭尾是成渝城市群。“弓箭”的“箭杆”是长江经济带。从长江经济带上游的宜宾、泸州，到中游的万州、宜昌、荆州等城市，无疑是这“箭杆”的重要支撑。这些重要节点城市分别分布在成渝城市群、长江中游城市群这两个大型城市群中，其本身又形成了宜宾-泸州、万州-达州等城镇人口密集区和宜昌长江城镇聚合带，这些重要节点城市的协调发展水平和程度直接影响了这支“箭杆”的质量。

二、优化沿江城市群区域治理的重大意义

作为西部大开发的重要平台，长江经济带发展的重要支撑，近年来长江中上游地区的中小城市实现了快速发展，但也存在一些问题值得深思：西部大开发战略推进过程中，广大的中西部地区如何更快更好地融入国际，实现全球化？如何发挥长江经济带中上游的沿线城市的功能，使之成为西部大开发的重要支撑点和东西部结合的联结点。

优化沿江城市群区域治理有助于国家整体战略推进。城市以城市群的方式发展已经是经济发展的重要引擎，也是今后国家战略的主要推进方向，“十四五”时期城市孤立地发展的概率基本为零。培育发展中西部城市群，是国际国内“双循环”的必然趋势。但目前中西部地区发展相对滞后，中西部城市群发展情况并不太好。国务院发展研究中心大数据宏观课题组、百度地图慧眼团队，通过时空大数据对综合联系度、集聚度、中心度的分析研究，識别出中国17个城市群，与“十三五规划”的19个城市群相比，其中15个城市群基本一致（绿色字符）。但规划中城市群的范围比大数据反应的实际城市群范围要更广，特别是长江中游城市群中各城市间的实践联系较弱，尚不具备成为整体城市群的条件，成渝城市群和长株潭、武汉城市群之间出现了“隐形塌陷”。造成这种情况的一个重要原因是长江中上游沿岸城市的功能并未得到有效发挥。

优化沿江城市群区域治理有助于实现区域协调发展。让我国的广大西部地区更好地融入长江经济带建设，打造西部内陆开放新局面是十四五时期区域经济发展的重要趋势。

优化沿江城市群区域治理有助于重塑沿江城市价值。和京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群相比，长江中上游城市群区域之间联动能力弱、定位雷同，各大城市之间的互动能力尚弱，城市群的辐射带动效应较小。以长江上游的成渝城市群为例，该城市群的产业主要集中在电子和汽车行业，其占比超过了该城市群产业总量的50%，而京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群先进制造业、通信产业、高新技术类产业占比较大。造成这种差距的主要原因在于，长江中上游城市群内部的次级城市群定位并不清晰，其次级城市群向功能城市群、市场化主导和开放型城市群转变的路径也较模糊，这些次级城市群之间的优惠政策、重复竞争。

三、优化沿江城市群区域治理机制的具体路径

（一）创新政府合作机制

一是考虑通过国家政府机构的协调在已有的区域合作基础上，建立统筹一体的办公组织，以成都、重庆两市主导，绵阳、乐山、南充、宜宾、泸州、永川、涪陵、万州等重要节点城市积极参与的成渝城市群建设协调组织，由此模式可以进而形成中央和区域双重协调的区域合作组织模式。

二是建立每年定期召开的成渝城市群市（区）长联席会议制度，通过定期集中会议式的座谈，研究决定区域合作规划，协调推进区域合作的重大事宜，并根据合作的新精神调整合作章程的相关内容，其作出的决策对区域内各政府应具有普遍的约束力。

三是在成渝城市群发展联席会议下，设立日常事务处理协调机构和日常事务管理办公室，方便对合作事项的进展展开协调推进，进一步协调有关单位共同起草相关合作计划书，并及时向相关机构递交合作项目进展报告以及进程中的相关建议意见等。

四是合作双方有责任监督相关主管部门的协商和衔接工作的落实情况，在具体项目实施计划提出后，紧随其后的相关政策修订、详细合作进程、具体工作方案和细节等的落实工作同样不可忽视，这些往往是决定政府间合作项目是否能够实现的关键，所以对已经达成合作意向的签约合作项目，各个合作方有责任继续跟踪和协调落实。

（二）创新要素市场机制

一是建立信息对称的人员就业制度和户籍、教育、养老、医疗等相关配套措施，建设一体化城际制度进程，确保信息无差别输出，打造无差异的区域整体环境。

二是进行资源要素盘点。在自然资源要素方面，让各地的自然资源要素能自由流动，提高资源的利用效率，促进整体的转型升级;在生产资源要素方面，地方政府要在充分考虑到成渝地区不同产业发展状况以及其生产资源的拥有覆盖程度的基础上，因地制宜的制定相关经济资源政策，重点扶持特定区域和重点行业跻身国际与国内先进或发达行业。

三是建设统一的人力资源系统。要建立人才的自由流动机制，联合城市群内各高校加大人才培养投资;加强人才交流，开展高层次专业技术人才的交流、互访，扩大继续教育的合作、培养领域，形成优势互补;扩大成渝兩地和区域内公务员交流活动的领域和范围，实行城市间干部交流挂职制度，交流经验、取长补短。

（三）创新利益协调机制

一是完善生态保护补偿机制。建立城市群生态保护补偿机制以及建立生态成本共担和利益共享机制。构建并实施长江下游对中上游的资源与生态补偿机制，建立生态重构的专项资金，主要用于治理长江流域中跨区域所产生的环境和生态问题。建立和完善城市群的环境保护工作交流和情况通报制度，联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，加强环境监测合作，准确完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。

二是构建产业协同创新基金。可以借鉴长江三角洲产业协同创新模式，由成渝两地共同出资设立专项基金用于促进产业协同和创新发展，并且设立相关的委员会负责基金的使用。该项基金主要用于高新技术产业如新材料、新能源、航空航天等产业的研发与经营，或者投资于有关科研机构作为其研究经费，为成渝城市群产业协同创新提供资金支持，鼓励高新技术的发展，优化创新环境，切实对成渝城市群产业转型升级起到推动作用。

三是公共基础设施系统共建。对成渝城市群现有的公共基础设施进行进行优化配置，纳入地方政府间合作支持系统。打造网络化的交通通讯、智能化的信息网点和全覆盖的整体医疗卫生建设，加强区域内资源合理配置和有效利用，形成成本共担、利润共享机制，支持区域内公共基础设施资源利用方式向深度转换。

（作者单位：中共重庆市万州区委党校）