后疫情时代上海自贸区临港新片区发展优化研究

夏悦 张宝明

摘  要：在上海自由贸易试验区增设临港新片区，是国家在新时代新形势下为了进一步扩大对外开放作出的一项重大决策。面对此次新冠肺炎疫情，临港新片区在招商引资、贸易金融、航运物流等诸多方面的发展遇到了问题与阻碍。新片区要在逆境中寻求发展需要新的策略与措施，只有促进贸易投资便利化方面作出明显成效，才能帮助增加经济效益，进一步优化新片区的综合发展，增强上海地区的竞争力和影响力。文章将梳理疫情时代下上海自贸区临港新片区发展遇到的问题以及产生的原因，分析已有政策措施实行的效果，进一步通过探索、创新和借鉴国内外自贸区港的成功经验，提出对策建议，才能实现临港新片区更好的发展。同时为全国其他自贸区港的发展提供有效的参考。

关键词：新冠疫情;上海自贸试验区;临港新片区;贸易便利化

中图分类号：F273    文献标识码：A

Abstract： The establishment of the new Lin-gang area in the Shanghai Pilot Free Trade Zone is a major decision made by the state in the new era and new situation in order to further expand the opening up to the outside world. In the face of the new pneumonia epidemic， the development of Lin-gang new area has encountered problems and obstacles in investment attraction， trade and finance， shipping logistics and many other aspects. Only by promoting trade and investment facilitation with obvious results can we help increase economic benefits， further optimize the comprehensive development of the new area， and enhance the competitiveness and influence of the Shanghai region. This study will sort out the problems encountered in the development of Lin-gang new area of Shanghai FTZ in the era of epidemic and the reasons for them， analyze the effects of the existing policy measures implemented， further learn from the successful experiences of domestic and foreign FTZ ports through exploration and innovation， and propose countermeasures and suggestions to help better optimize the future development of Lin-gang new area and provide effective references for the development of other FTZ ports in China.

Key words： COVID-19; Shanghai Pilot Free Trade Zone; Lin-gang new area; trade facilitation

0  引  言

2018年11月5日，國家主席习近平出席了在上海举办的首届中国国际进口博览会开幕式，他宣布，为了更好地发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，引领更高水平的对外开放，国家决定增设上海自由贸易试验区新片区，以此来鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面的大胆创新和探索，为全国各地积累更多可复制、可推广的经验。2019年8月，临港新片区正式揭牌。这一举措是对上海自由贸易试验区过去对外开放试验成果的充分肯定，是自贸区的延伸和发展，而非简单的空间扩大、政策平移。临港代表着上海高端制造业，坐拥着数量众多的产业群和丰富齐全的产业链[1]，现如今临港正在全方位地对接长三角一体化和自贸区新片区带来的重大机遇和挑战，大力发展创新型产业，打造特殊经济功能区。

经过一年多的建设，面对疫情带来的颠覆和洗礼，上海自贸区临港新片区又一次站在新的起点上，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，全力实现新片区与境外之间的投资营商和资金流动便利、货物进出和人员从业自由、运输高度开放、信息联通快捷[2]，以进一步优化上海的贸易布局，扩大上海自贸区在国际市场的影响力与竞争力。

1  疫情对新片区发展带来的问题

新冠肺炎病毒在全球范围内得到了空前的传播，世界卫生组织宣布该病毒为大流行病，其构成了严重的全球威胁，不仅严重影响人民健康和公共卫生，还破坏了全球贸易。

1.1  新片区的国际关注度下降。由于新冠疫情的影响，国际社会上不乏对于中国经济会发生技术性衰退的忧虑，更有甚者认为中国的供应链中枢地位会有所动摇，从而对亚洲经济乃至世界的贸易和经济造成不可弥补的损失。根据相关搜索引擎的搜索热度显示，2019年新片区总体方案公布后，搜索热度明显攀升直达顶峰，但其后受突如其来的疫情影响，全球贸易进程放缓，对于临港新片区的关注度也持续走低[3]。

1.2  新片区贸易投资项目搁浅。在疫情前中期，我国内外部贸易环境都极为严峻，特别是以外向型经济为发展模式的上海，停运停工对其出口贸易更加不利。即使我国当前已处于疫情后期，贸易和投资逐渐重启、经济士气提振，但原本疫情之前计划向临港新片区集中赋能的核心资源和要素，可能会面临部分被搁置、分流的风险。2020年新片区重大项目计划中，推进项目有130多个，其中新开项目就有84个，占据总数约65%。由于疫情后期的劳动力紧缺、航运船期调整、国际市场需求转变等可能的因素，这些已有的和潜在的贸易投资项目或将难以复工，在营销、物流、销售等方面存在极大的挑战。

1.3  洋山港航运功能减弱。洋山特殊综合保税区作为临港新片区先行启动主体区域之一，是新片区探索建设成为国际先进航运枢纽的重要载体[4]。据上海自贸区保税区管理局数据（表1）显示，2020年1月，新冠疫情爆发前夕，洋山保税港区共完成集装箱吞吐量141.1万标准箱，同比下降6.9%;完成货物吞吐量1 503.6万吨，同比下降3.9%。2020年2月，新冠疫情全面爆发扩散，全国陷入封闭的僵局，洋山港区共完成集装箱吞吐量109.6万标准箱，同比下降17.3%，完成货物吞吐量916.0万吨，同比下降17.8%。由洋山港月度统计数据（图1）可见，新冠疫情带来的国内中转箱量减少、国内国际航线缩减、停靠港业务削减等冲击和影响，使得洋山港的进出口额骤减，航运功能明显减弱。临港新片区的转口贸易、跨境电商等新型国际贸易业务的发展进程严重受阻。

1.4  “单一窗口”仍存劣势。“单一窗口”经上海自贸区试点后推广至全国建设以来，各省市技术标准不统一，各个城市间的政策差异也较大，各地电子信息和技术的发展有所差别，“单一窗口”所具备的功能也各有不同，尚未形成实质上的“国际贸易单一窗口”[5]，尤其是疫情期间各地封闭带来的连通受限，口岸数据信息共享成为了新片区贸易发展的一大障碍，这种劣势显得尤为明显。

1.5  新型国际贸易效果不佳。疫情期间，为了引导金融机构为自贸区内的企业提供跨境金融服务，助力企业更加高效便利地进行离岸贸易业务，上海自贸区适时启用了离岸转手买卖产业服务中心。新型国际贸易是上海自贸区新片区致力于对标国际顶尖推行的新模式新业态，但目前实施效果并不明显，尤其是针对离岸转手买卖贸易真实性的审查程序没有规范统一的标准，各查验平台和部门之间连通性不强，内外部关系缺乏协调性。

1.6  海外人才增量不足。临港新片区通过实行极具竞争力的人才引进政策和特别的税制，来吸引海内外高水平人才入驻，以期望打造国际人才高地。然而疫情时代下，国内外人员流动本就逐渐放缓，我国疫情防控又持续加强，海外专家可能会重新评估在沪工作、居留的计划，临港新片区的人才增量已明显不如预期。

2  新片区发展的既有探索

为了提升投资和贸易发展水平，临港新片区在上海自贸区原有基础上做出了很多突破性、引领性的创新探索。特别是当前疫情防控和社会经济发展的双重要求下，新片区在促进贸易便利发展方面实行了更深层次的建设。

2.1  简化通关流程，降低通关成本。上海边检在小洋山岛部署了首台海港边检智能终端，完善了线上线下一体化海港边检服务新模式，提高了新片区海港口岸的通关效率，实现了海港边检业务的便利化，成为了新片区的特色优势之一。

2.2  跨境人民币无纸化结算。2020年3月，新片区出台了优质企业跨境人民币结算便利化方案，简化了符合要求的企业跨境人民币结算业务的手续和程序[6]，试点企业至此不再预先逐笔提交真实性证明材料，而是由银行凭收付款指令直接办理相关跨境人民币结算，实现了无纸化、电子化的服务形式，能更好地为金融机构和外贸企业服务，增强新片区配置利用全球金融资源的能力，从而加速了人民币国际化的发展进程。

2.3  外债登记改革，跨境融资便利。2020年6月，临港新片區实施了外债登记管理改革试点，符合条件的企业可按规定直接办理一次性外债登记，无需逐一进行外债签约登记。这项措施大为缩减了企业办理跨境融资业务的手续和程序，为参与试点的企业节省了许多时间、财力和人力成本，提高了获得境外融资的效率，助力企业拓宽融资渠道，节省换汇成本和融资成本，切实地改善“融资难、融资贵”的问题。

2.4  国际中转集拼功能加强，航运资源集聚。为提高国际枢纽港的发展程度，临港新片区设立了国际中转集拼监管中心，积极解决跨关区中转的难题，对集拼货物实行闭合式、信息化管理，多次实现全流程提速试单，通关和运输效率大幅度提升，新片区的航运资源集聚配置功能不断完善。

2.5  人才引进放宽，引领高质量创新。通过放宽海外人才从业限制、特许高层次海外人才直接申办永居、允许办理5年居留许可、一次性给予2年工作许可等便利措施，新片区能够高效地引进海外人才、构建人才绿色通道，以全力支持新片区未来更深层次、更宽领域、更高水平的创新发展。

3  国内外自贸区建设经验与启示

在当前严格防控新冠肺炎疫情、全力支持企业稳工复产的后疫情时代下，我国作为全球价值链中的重要角色之一，担负着供应全球近20%中间品贸易的责任，必须要继续加大力度促进进出口贸易稳定、便捷、高效发展，以力争将新冠疫情的干扰降到最低。因此及时回顾国内外自贸区、港的成功经验和发展模式，从中汲取经验，创新应用到新片区建设的实践中，对新片区的发展优化无疑具有重要的启发和借鉴意义。

3.1  海南的自贸港建设

3.1.1  主要成果。海南凭借优越的区位和规模优势，在诸多资源和政策的扶持下，得以探索建设中国特色自由贸易港。但近年海南自贸港的港口建设仍是以游客上下、船舶停泊靠、货物装卸、储存、转运等为主要发展模式，建设规模较小、综合型功能单一以及货物运输吞吐能力低也成为了制约其发展的主要因素。这促使海南自贸港将提升港口建设规模和能力为目标，转型升级传统产业，以适应高效、快速、便利的货物运输和物流交通及信息服务，提升在国际自贸港区中的竞争力。

面临中美贸易摩擦与新冠疫情的冲击，海南自贸港更加突出发展数字服务贸易的重要性，着力发展具有高附加值的现代服务业[7]，如互联网、信息服务、金融、医疗健康等，推出“零关税”“零壁垒”，实行货物贸易“零关税”，服务贸易“准入准营”并行[8]，更好地促进岛内外国际高端要素的集聚与自由流动。

3.1.2  启示。新片区的使命之一就是积极发展数字贸易、跨境电商、离岸贸易等新型国际贸易模式，使上海建设成为具有国际影响力的数字贸易中心城市。因此新片区应该积极借鉴海南自贸港的成功经验，顺应全球服务贸易变革的新趋势，以数字经济为依托，注重发展数字贸易、离岸贸易，加大人工智能、区块链、大数据、5G等技术在数字贸易领域的应用;参与制定跨境数字贸易的产业标准;建立健全跨境贸易监管政策;基于企业信用评级和审查，建立优质中小跨境电商企业白名单制度，给予差异化的通关便利等[9]。

3.2  新加坡的自贸区建设。新加坡是全球贸易开放度最高的国家之一，也是全球自由贸易港发展的典范之一。从过去以转口贸易为支柱产业的自由港，发展成为如今的综合型多功能自由贸易港，新加坡逐渐形成了以服务业、制造业、科技产业为一体的多元化发展模式。

3.2.1  主要成果。新加坡以企业信用为基础建立了完备的企业监管系统，对企业实施分类监管，使得信用程度高的企业能优先享受货物进出口通关的便利，帮助节约企业通关时间，扩大供应链上的成本优势，从而能从整体上积极引导各企业提高信用等级，营造诚信的营商环境。

由于新加坡是超小型国家，组织架构较简单，因此能建立独具特色、高度整合的全国统一进出口业务申报平台，不仅实现了全国单一窗口一次办结，还与二十多个国家与地区的海关系统互联互通，力图实现一次申报、全球通办。

新加坡政府发布了一系列以低税率为核心的扶持政策，以此来鼓励高成长型企业前来建立基地和发展全球和区域贸易网络，同时也吸引了众多世界五百强公司在园区内设立跨国总部开展离岸贸易活动，提升了总部经济能级，加强了新加坡自贸区内的产业集聚效应[10]。

3.2.2  启示。借鉴新加坡的企业信用管理理念，新片区应进一步拓展互联网+信用管理的模式，构建信用评价体系，完善信用分级监管的指标[11]，从而能对企业信用情况进行评估，为实施诚信管理和提升贸易便利水平提供技术支撑。

我国具有管理层级多，组织架构复杂的特点，新片区更要竭力加强各部门间的协同性，全面推广国际贸易单一窗口建设，建立健全电子信息口岸，利用5G技术大力优化网络数据平台和信息管理平台，做到快速化的监管互认、执法互助、信息互换。针对临港新片区洋山港口岸的整改，可以将出入境的船舶都归纳进单一窗口中，便于统一地规划、部署、实施，以提高通关效率。

全球疫情当前，新片区不能固步自封，应扩大开放，大力发展离岸贸易，推行离岸贸易税收激励计划，以吸引更多跨国和本土贸易中间商集聚。同时随着日后越来越多跨国公司将总部落户临港新片区，相应的离岸贸易结算的便利化水平也应逐步提升。

4  未来进一步推进新片区发展的建议

在当前全球贸易疲软的疫情时代下，临港新片区担负着开放和发展的新使命，进一步深入探索新片区的创新发展，对其成为国际公认的最具竞争力的自由贸易园区的意义重大。但相对于国际上高水准的自由贸易园区，新片区仍有着更大的提升空间。

4.1  优化口岸检验。即便我国当前已处于疫情小规模爆发且总体可控的后疫情时代，新片区口岸可以为确有急需的医疗用品、原材料、重要农产品开通便捷通道，方便企业提前报关和准备申请材料。对于急需进口的重要货物，可以借鉴学习日本的到达前检验制度，即口岸可以简化通关手续，实行使用地落地检验，在保障貨物安全入关的情况下，取消转关限制，减少检验次数，实现快速通关。此外，新片区口岸海关和检验检疫部门可以进行联合查验，减少不必要的现场人工执法、人与物的不必要接触，实现一次放行的新型通关模式，有效缩减时间成本，提升通关效率。

4.2  加强疫情风险监测与溯源。对于贸易进程中可能出现的制度结构不良、人员的行为不规范、疫区货品的状态不安全等风险，新片区可借助大数据、云计算、人工智能等技术和工具，多源头、多维度地实时动态监测、检验和溯源，不同部门之间可以更及时地分享信息，以此提高危机应对的速度，阻断接触感染病毒的路径，达到先发制人的效率，为疫情时代下的贸易治理体系迅速赋能。

4.3  借助进博会加快数字化转型。进博会是上海发展和形象的窗口，作为我国全方位对外开放的重要标志，临港新片区在2020年进博会中备受中外企业与媒体的关注。为了更好地服务到此次进博会带来的海外展品密集入境的需求，洋山港口岸部门采取各项优惠便利措施，快速完成“无纸化”的政务审批和口岸查验通关手续，同时结合自动化码头的创新技术，助力月度集装箱吞吐量创下新高，确保了船舶及展品安全进港、快速靠港。

未来新片区应该继续依托和运用“进博会”的主场优势，发挥其特殊政策优势，扶植关键技术领域和高附加值产业的本土企业，助力本土企业提高自主研发能力、突破高新技术封锁、攀升价值链高端核心环节，才能从根本上推动更高水平的对外开放。同时，新片区更要借助进博会和疫情防控的助推力，加快各产业数字化转型与政府数字化监管，以满足后疫情时代生产、交付、监管、流通、追溯等方式转变的客观需求。

4.4  深化与“一带一路”的对接。“一带一路”倡议和自贸区建设的共同主题是对外开放，“一带一路”是顶层设计和战略指引，而自贸区建设则是重要平台和载体，二者相辅相成、互为补充。临港新片区应将“一带一路”沿线国家和地区作为战略实施的重点，加强经济联系和往来，使利益更融合，这能在一定程度上提高与沿线国家和地区的投资贸易便利化水平，消除贸易和投资壁垒，激发合作潜力。

4.5  增强对长三角地区的影响。临港新片区应主动参与到长三角一体化的发展规划中，充分利用上海独特的地理优势，同时要借助与长三角地区合作发展的契机，将新片区打造成中小型企业开展跨境出海贸易的基地和平台，为积极参与国际竞争的企业提供出口加工贸易结构转型、技术创新、产品研发、产业升级等服务[12]，进一步扩大上海在国际贸易、金融、信息服务、航运等方面的优势，以增强在长三角地区的影响力和牵引力。

5  结束语

在当前国际贸易增值较低迷、全球疫情持续蔓延的双重态势下，临港新片区承担着作为对外经济发展突破口的重要功能，只有尽快落地相关制度和政策改革的有效性，发挥和凸显自身特色和优势，在促进贸易投资便利化方面作出明显成效，才能增加经济效益，进一步增强上海地区的竞争力和影响力。

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