从多边到单边：英美应对伊拉克问题的战略路径选择

王 娟 潘兴明

2003 年3 月20 日，英美悍然入侵伊拉克，伊拉克战争爆发。时隔18 年，这场战争所造成的地区形势变化和对国际秩序的深刻影响仍在发酵。将时间拨回战争爆发前夕，我们可以清晰地看到，英美政府应对伊拉克问题的路径选择跌宕起伏。当萨达姆政权被设定为“拟铲除对象”之后，奉行“布什主义”的布什政府和奉行“新干涉主义”的布莱尔政府精心设计了联合国路径，以为军事行动寻求国际舆论支持和法律依据，其间充斥着英美之间、安理会各常任理事国之间的互动和博弈。当英美获取“道德遮羞布”的图谋无法实现的时候，便露出了赤裸裸的霸权本质。

一、英美对伊战略的背景

伊拉克问题可追溯至20 世纪90 年代的海湾危机。1990 年8 月2 日，伊科之间的石油和债务争端激化，萨达姆当局指挥10 万大军突然入侵科威特，并以迅雷不及掩耳之势控制了科威特全境，海湾危机正式爆发。联合国安理会相继通过第660 号、661号、662 号、678 号决议，强烈谴责伊拉克的侵略行径，要求其立即撤离科威特，并对伊拉克进行全面的经济制裁和武器禁运；其中1990 年11 月29 日通过的第678 号决议还向伊拉克下达了最后通牒：截至1991 年1 月15 日，撤军或者面对国际社会采取的一切措施，此即授权联合国成员在最终期限之后可使用武力将伊拉克驱逐出科威特。④据此，在伊拉克拒不履行安理会决议的情况下，以美国、英国和法国为首的42 个国家组成多国部队向伊发起“沙漠风暴”行动，海湾战争爆发。随着大规模地面作战的展开，萨达姆当局于2 月27 日午夜宣布无条件接受所有安理会决议，科威特终获解放。海湾战争之后，萨达姆当局还动用生化武器残酷镇压其所面临的两派政敌——什叶派和库尔德人，导致成千上万人丧生。

在随后的整个20 世纪90 年代，联合国安理会不得不频繁地讨论伊拉克问题，主要是大规模杀伤性武器问题和制裁问题。从第687 号决议通过至2000 年12 月，安理会共计通过了41 份决议，持续不断地向萨达姆当局施压，试图对其进行遏制，使其遵循安理会的要求，解除威胁性武装。从1991 年起，联合国对伊拉克大规模杀伤性武器的核查及销毁工作由特别委员会(简称特委会)与国际原子能机构共同执行。⑤这项工作持续了8 年之久，期间多次引发危机。1998 年12 月，美、英针对武器核查危机发起“沙漠之狐”军事打击行动。萨达姆当局立即宣布中止与特委会和国际原子能机构的一切合作，对伊核查陷入僵局。1999 年12 月17 日，安理会经过近1年的反复磋商之后通过了第1284 号决议：规定取消特委会，成立联合国监督、核查及视察委员会（简称监核视委）；并根据伊拉克当局的合作程度对其进行相应的制裁。⑥除了联合国层面的核查与制裁，英、美、法三国联军还擅自从1991 年4 月开始，在伊拉克境内设置“禁飞区”，伊拉克当局始终不承认英美设置的南、北“禁飞区”之合法性，双方时有冲突发生。但无论是核查、制裁还是禁飞，在英美看来，伊拉克危机在整个20 世纪90 年代始终维持在一个可控的范围之内。

直至2001 年，9·11 恐怖袭击事件发生，美国决定“主动出击”，着手解决一些所谓的“问题国家”。英国迅速捕捉到了这一讯息——“布什团队中的鹰派主张用‘打击国际恐怖主义’的旗号一并解决中东地区的问题”。①布莱尔决定与美国“并肩作战”。伊拉克危机开始不断升级。

与此同时，英美两国均推出了新的战略思想和理念，主张通过干涉他国内政和侵犯其主权，维护西方霸权。英国的布莱尔政府倡导“新干涉主义”（“New Interventionism”），②以人道主义、反对国际恐怖主义和捍卫西方自由民主价值观为借口抢占道德高地，充分宣扬其“正义性”，继而运用政治、经济、文化、战争等多种手段介入别国内部的事务，甚至推翻别国的政权，从而维护干涉国的影响力，并构筑起有利于干涉国的国际新秩序。究其本质，仍然是传统的强权政治与霸权主义。2002 年9 月，美国国家安全委员会发布了《美国国家安全战略》（National Security Strategy of the United States），系统地阐述了“布什主义”（“Bush Doctrine”），意即“美国对待邪恶轴心国家将采取先发制人的打击政策，在全球地缘战略格局中以更具进攻性的军事部署为基础，采用强硬和保守的态度追求美国的国家利益”。③这意味着布什政府追求国家利益的过程中，不仅会选择军事手段，还将完全根据美方的评判标准在全球确定打击目标，进而先发制人、主动出击。这无疑是一种赤裸裸的霸权行径。

二、英美基于动武合法性的考量：多边主义抑或单边主义④

虽然英美在伊拉克拥有共同的战略利益，但它们在战术策略上的选择却不尽然相同。奉行“布什主义”的布什政府毫不掩饰要通过军事行动来实现伊拉克政权的变更。奉行“新干涉主义”的布莱尔政府为了获取国内外舆论的支持，还是希望通过多边主义路径获得联合国安理会的动武授权。为了说服布什采取一致步调，布莱尔主动与盟友反复磋商和谈判，主要通过克劳福德（Crawford）会晤⑤与戴维营（Camp David）会晤⑥来完成。

在布莱尔政府内部，动武合法性是争论的焦点。作为皇家法律顾问的英国检察总长戈德史密斯勋爵（Lord Goldsmith）提醒布莱尔，在安理会没有通过新决议的情况下对伊动武是非法的，一份新的明确授权动武的安理会决议是采取军事行动的法律基础，是最安全、最可靠的依据。⑦他认为，英国1998 年参与“沙漠之狐”行动时依据1990 年第678 号决议中授权使用武力的条款其实已经引起了争议，⑧因为1998 年通过的第1205 号决议本身并没有包含任何明确授权动武的内容，⑨在时过境迁之时援引过去的决议缺乏足够的说服力，因此在2002 年的今天也不能援引1998 年的第1205 号决议，必须依据安理会当今的新决定。外交部的法律顾问迈克·伍德（Michael Wood）也表达了同样的忧虑：如果美国采取军事行动，英国将加入一场没有明确法律依据的战争。伍德警告道：“在缺乏充分法律依据的情况下提倡使用武力就是主张犯侵略罪，是国际法之下最严重的罪行之一。”①戈德史密斯和伍德的建议引起了布莱尔的高度重视，使布莱尔信服——英美需要的不仅仅是一份新的决议，还必须是一份“正确”的决议，选择联合国路径最重要的原因就是要使军事行动具有合法性。

在2002 年4 月6 日的克劳福德会晤新闻发布会上，布什宣称美国的政策是政权变更及其它所有公开的政策选项。布莱尔则强调，大规模杀伤性武器的威胁是真实存在的，必须得到处理。基本上，布什和布莱尔向萨达姆传达的信息就是——要么改变当局对大规模杀伤性武器核查的态度，要么就面对政权变更的前景。②

布什在他的回忆录中披露了他与布莱尔在克劳福德会谈的内容：

我们谈到用胁迫外交作为解决伊拉克威胁的一种方式。托尼建议我们寻求一份安理会决议，向萨达姆下达明确的最后通牒：准许武器核查人员重返伊拉克，否则将面临严重后果。我对联合国没有多少信心。安理会已经通过了16份针对萨达姆的决议都无济于事。但我同意考虑他的提议。③

在布什政府内部，争论的焦点是要不要通过联合国路径来解决伊拉克问题。在华盛顿，关于对伊战略的辩论持续了整个8 月。副总统迪克·切尼（Dick Cheney）认为没有必要再寻求一份毫无意义的决议，他一直都大力提倡“挑战和对抗联合国”——“如果安理会不愿意对违反决议的行为进行惩罚，那么联合国就仅仅是一个无关紧要的机构”。④但国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）坚持通过联合国路径来解决，以占据一个更有利的位置去征集其它国家的帮助，从而形成一个联盟。⑤在鲍威尔看来，政府中的鹰派对非军事选项或军事征服的结局不够关注，他担心这会导致无法预计的后果。布什在克劳福德度过了2002 年8 月的大部分时间，认真思考他将面临的下一个决定：

切尼和国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）认为联合国路径意味着冗长的官僚程序，将使萨达姆变得更加危险；但鲍威尔说，一份联合国决议是获取世界其它国家支持的唯一途径，并且，如果萨达姆被拔除了，军事打击就是最容易的部分，然后美国就将“拥有”伊拉克。⑥

对美国而言，英国是一个关键的盟友，英国的支持意义重大。英国的多边立场补充和增强了美国政府内部以鲍威尔为首的鸽派观点。鲍威尔的坚持以及英国的外交努力无疑对布什的最终决定起了显著作用。

布什在9 月7 日举行的美国国家安全委员会戴维营会议中最终决定寻求一份联合国决议，他决定在联合国大会上向国际社会明确这一信息：萨达姆必须将武器和盘托出，否则就要面对战争。⑦布什的国家安全事务助理康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）在她的回忆录中描述了这次会议的结果：“总统已经决定采取强制外交政策。他将给予萨达姆一个回应国际社会联合压力的机会，而美军的集结将使这一压力具有可信度……无论如何，萨达姆的威胁将最终被消除。”⑧

在与布什的戴维营会晤中，布莱尔表示，毫无疑问必须处理萨达姆政权，具体战略可以分为两步：首先提出强硬的初始要求，包括介入性核查；如果萨达姆不履行义务则进入第二步，开展规定的行动。①布什告知布莱尔，他已经决定向联合国寻求一份解除萨达姆武装的决议，若外交努力失败则采取军事行动：

对伊拉克推行的强制外交要由两条路线组成：一是集结一个国家联盟，宣示萨达姆无视国际义务的行为不可接受；二是制定一个令人可信的军事方案，如果萨达姆拒不履行义务，则启动军事选项。两条路线要同时进行，英美获取最大影响力的时刻将是两条路线即将相交的时刻，那是做出决定的时间点。最终，那将是萨达姆抉择的时刻。②

三、多边主义路径的开启、推进与转折

布莱尔及其阁僚认为，事实上是英国政府推动着美国政府从怀疑到不情愿地选择了多边主义路径，那是为了获取一份决议而给予萨达姆最后一次履行义务的机会。③多边主义路径开启之后，由于各国洞察英美想要获取动武授权的意图，每一个阶段的谈判都“历尽艰辛”，“战”与“和”的博弈持续了半年之久。

（一）多边主义路径的开启

2002 年9 月12 日，联合国大会如期召开。布什的演讲开启了伊拉克问题的多边解决路径。他阐述了萨达姆构成的严重威胁，要求联合国立即采取行动解决伊拉克自1990 年以来拒不履行安理会决议的问题。他明确表示，如果伊拉克继续采取无视的态度，那么世界必须使其承担责任，而美国不会袖手旁观，将与安理会制定出必要的决议；如果萨达姆政权希望和平，那么就必须根据决议行动起来。④布什的演讲旨在“提请世界注意：美国将采取行动——如果必要的话将单独——处理这个威胁”。⑤布什讲话之后，布莱尔随即敦促联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）：“一个新的、强有力的、明确规定裁军而没有无关问题的决议完全必要。”⑥

9 月25 日，英美向安理会提交对伊决议草案文本。法国和俄罗斯立即对草案的提议表示严重关切，它们认为某些条款具有在缺乏安理会具体决定的情况下“触发”或“自动许可”军事行动的风险，法俄坚持在授权动武之前由安理会做出第二次应对伊拉克违抗行为的决定。美国对此难以接受，其对联合国进程显示出的不耐烦迹象让英国深感不安，布莱尔试图说服布什继续推进决议的谈判。他向布什确认，“实质性违反”、“伊拉克大规模杀伤性武器的申报”和“严厉的核查机制”是三大不可削弱的关键要素；并承诺一旦伊拉克出现了进一步实质性违反行为，英国必将采取行动。⑦

而此时，美国国内已经扫除了战争障碍，10 月10日和11 日，众议院与参议院通过了一份授权总统对伊使用武力的联合决议。决议支持总统严格执行安理会通过的有关伊拉克之所有决议，并通过安理会采取及时果断的行动以确保伊拉克放弃其拖延、规避和违抗战略，及至严格遵守所有相关决议。决议还授权总统在其认为必要和适当之时动用美国武装部队对抗伊拉克构成的持续威胁、维护美国的国家安全，以及执行联合国的所有有关决议。⑧布什在签署这份联合决议时宣扬道，这份决议代表了国家的共同目标、表达了国会经过深思熟虑之后的判断。

在10 月16 日和17 日举行的安理会公开辩论上，安南指出，当前安理会面临的最严重问题是伊拉克不充分遵守决议的问题……伊拉克决定让核查人员无条件重返仅仅是迈出的第一步，还需要一份增强核查手段的新决议，而且新的举措必须坚定、有效、可靠及合理；如果伊拉克出现继续违抗的行为，安理会必须正视自己的责任，而当安理会成员国团结一致时才能最快速有效地解决问题。五大常任理事国随后就伊拉克20 世纪90 年代末以来发生的事件表述强烈，提出了完全不同的看法；对于1999 年12 月通过的第1284 号决议规定的全面方案未被执行的原因也各执一词。但最终安理会几乎全体一致同意颁布一份增强核查机制的新决议，两个阶段的解决方法和外交解决方案获得了压倒性的支持。①

最终英美妥协，对草案进行了修改，草案文本明确警告伊拉克这是其最后一次遵守联合国决议的机会。文本提出两个阶段的解决路径：直至联合国监核视委和国际原子能机构进行了充分的核查，才能做出进一步行动的决定；如果核查机构汇报存在问题，安理会需立即开会讨论下一个步骤——这是原文本中没有提及的方法。文本的其它内容主要涉及两个主要的优先事项：增强核查以使伊拉克除了遵守决议以外别无其它回旋的空间；如果伊拉克违抗决议，那么第11 和12 条强调了严重的后果。安理会其它成员国仍然关切文本包含任何可能触发军事行动的内容，俄罗斯甚至提出了否决威胁。最终，英美确认将以安理会为核心分两个阶段解决问题。

（二）多边主义路径的推进

2002 年11 月8 日，中国常驻联合国副代表张义山大使主持安理会一致通过了以英美草案为文本基础的第1441 号决议（即本文提到的第一份决议）。②新决议的通过为伊拉克问题的政治和外交解决开设了渠道，安理会的权威亦得到维护和增强，国际社会普遍对此持支持的态度。

决议的序言部分陈述了安理会相关决议和伊拉克的义务。决议正文的第1 条指出伊拉克始终在违抗包括第687 号停火决议在内的安理会相关决议；第2 条决定给予伊拉克最后一次履行义务的机会，设立强化的核查机制以全面完成决议规定的裁军进程；第3 条责令伊拉克在30 天内申报所有大规模杀伤性武器相关的精确信息资料；第4 条规定若伊拉克提交的申报材料存在错误陈述或遗漏、未能遵守决议、未能充分配合执行决议则构成进一步实质性违反，安理会应根据第11 和12 条进行评估；第5 条责令伊拉克立即、无阻碍、无条件、无限制地准许联合国监核视委和国际原子能机构根据任务的任何方面、按其选择的任意方式进行核查和采访；第6 条确认联合国监核视委执行主席汉斯·布利克斯（Hans Blix）和国际原子能机构总干事穆罕默德·巴拉迪（Mohamed EI Baradei）于2002 年10 月8 日呈递伊拉克政府萨迪将军的信件对伊拉克具有约束力；第7 条授予联合国监核视委与国际原子能机构各项权力以便其顺利完成核查任务；第8 条规定伊拉克不得对执行安理会任何决议的任何人员采取或威胁采取敌对行动；第9 条要求伊拉克7 天内确认全面遵守决议，并立即无条件积极配合联合国监核视委和国际原子能机构；第10 条要求联合国会员国全力支持核查工作并积极提供相关情报；第11 条指示布利克斯和巴拉迪将伊拉克任何干扰核查、不遵守裁军义务的行为立即报告安理会；第12 条规定安理会在收到按第4 或第11 条提出的报告之后立即召开会议以审议局势；第13 条警告伊拉克如继续违抗将面临严重后果；第14 条宣告安理会将继续处理此案。③

第1441 号决议反映了安理会对伊拉克裁军问题的广泛共识，但英美与法国、俄罗斯、德国和中国之间的立场差异显著，即使是英美之间，对于应该采取的战略、安理会的角色设定等都莫衷一是。这些差异导致在决议通过之前进行了超过8 周的艰苦谈判。从9 月至10 月的谈判同时在三个不同的层级进行：政府首脑及其顾问之间、外长之间、联合国内，并且各个级别的核心人物都极不寻常地直接参与了细节谈判，可见博弈的困难性和政治敏感性。布莱尔决定英国的谈判战略，并力图影响布什、法国总统雅克·希拉克（Jacques Chirac）和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）。但从布莱尔和英国外交大臣杰克·斯特劳（Jack Straw）的多次声明来看，第1441号决议并没有满足英国的所有最初目标，更别提满足美国更高的要求了，这为多边路径的持续推进埋下了隐患。

11 月13 日，伊拉克外交部长纳吉·萨布里（Naji Sabri）向联合国秘书长安南呈递信件，表明伊拉克将无条件遵守第1441 号决议，此外还反驳了英美指责伊拉克已决定继续保有大规模杀伤性武器的声明，重申了伊拉克既没有生产也不拥有大规模杀伤性武器的立场。①12 月7 日，伊拉克向安理会提交了申报。申报用英语、俄语和阿拉伯语书写，其中关于弹道导弹项目的内容就将近7000 页。8 日，安理会主席发表声明，宣布将与联合国监核视委和国际原子能机构密切协调和磋商，尽早开始审查申报。②俄罗斯外交部随即声明：“伊拉克及时提交申报，同时与国际武器核查人员继续合作，证实了其遵循第1441 号决议的承诺。”③但英美当局却断定：伊拉克的申报不精准、不全面、不完整，完全不符合第1441号决议的要求，特别是没有解释清楚1998 年以后下落不明的生化武器制造材料的去处；只要核查人员加大力度找到证据，安理会即可宣布伊拉克实质性违反决议，伊拉克“正在失去最后的机会”。④

按照规定，布利克斯和巴拉迪于2003 年1 月9日向安理会成员国汇报对伊拉克申报的非正式评估以及核查活动的最新进展。他们表示还未在伊拉克发现大规模杀伤性武器或其它违禁物品；已经要求伊拉克提供支撑申报的证据，但在这方面迄今为止没有任何进展。证据的搜集尚需时日，核查还需继续推进。美国常驻联合国大使约翰·内格罗蓬特（John Negroponte）却已经发出声明：伊拉克的申报已经构成了实质性违反，如果伊拉克再不积极配合核查则构成进一步的违反。⑤此时，英美军队正在海湾地区集结，政治解决和军事集结之间的拉锯战日益激烈。美国方面已经变得越来越不耐烦，布什团队中的很大一部分人认为对付伊拉克宜早不宜迟。

切尼向斯特劳分析了布什总统的考量：首先是时间问题，美国不可能在联合国讨论上再花费几个月的时间，军队已经就位，如果驻守了几个月又撤退的话，支持美国的国家也会撤退，那将给人留下“光说不练”的印象；其次，美国不会让法德决定政策的走向，法德的目的在于抑制美国的行动而非使安理会成为一个具备行动力的机构，这是美国所不能容忍的。⑥而对于英国来说，通过联合国争取一个广泛的国际联盟和积极的国内舆论不仅关乎政府行为的合法性问题，也关涉穆斯林世界的仇恨代价，包括对助长恐怖主义和深陷战后重建泥潭的恐惧。⑦为了继续推进多边主义路径，1 月24 日，布莱尔向布什发送了一份详细的书面信笺，阐述了再获取一份安理会决议的重大意义，并且强调要让核查人员继续他们的任务直至3 月底或4 月初，因为目前还不具备宣称伊拉克违反第1441 号决议的成熟条件。⑧

1 月27 日，布利克斯和巴拉迪在伊拉克核查恢复60 天后向安理会通报最新情况，他们表示核查工作在稳步推进，目前还没有实质性发现。听完报告之后，大多数国家的代表均认为应该给予核查工作更多的时间。于是英国加紧开展游说活动。布莱尔与澳大利亚总理约翰·霍华德（John Howard）一致认为，尝试获取第二份决议是一个更好的选项，但期限一到，即使没有第二份决议也要做出处理萨达姆的决定。①法国总统雅克·希拉克（Jacques Chirac）则告知布莱尔不会改变立场，他们反对战争，除非萨达姆做出不可接受的事情，法国“要维护跨大西洋关系，也要权衡战争的代价”。②法国外长多米尼克·德维尔潘（Dominique de Villepin）直接声明，法国绝不会同意颁布仅仅作为军事行动“遮羞布”的第二份决议。③

1 月31 日，布莱尔与布什在华盛顿会谈。考虑到布莱尔所处的政治困境，布什同意推动第二份决议，布莱尔则再次确认会坚定地与布什一起采取一切手段解除萨达姆的武装。④布什在回忆录中透露，他和布莱尔一致认为萨达姆提交虚假的申报已经违反了第1441 号决议，他们有充分的理由实施“严重后果”；但布莱尔认为联合国的第二份决议能够为军事和政治行动提供庇护，虽然美国并不需要这份庇护，切尼、拉姆斯菲尔德和赖斯也会反对这样做，但为了帮助布莱尔，他还是决定试一试。⑤英国外交部随即根据华盛顿会谈反馈确立了“尽最大努力争取第二份决议通过”的政策目标。布莱尔认为第二份决议应包含三个要点，即伊拉克实质性违反第1441号决议的结论、敦促萨达姆离境的最后通牒和时间表。布莱尔想要向国际社会和英国公众表明——英国政府在和平解决伊拉克问题上已经“竭尽全力”。

2 月13 日，英国广播公司（BBC）发布了一项民意调查结果：只有少于10%的人表示，即使没有第二份决议也会支持对伊开战；而45%的民众甚至完全反对英国卷入伊战，即使有安理会的授权。⑥此时，英国多地出现反战游行和集会，布莱尔政府陷入更加窘迫的政治困境，寻求动武合法依据迫在眉睫。

联合国监核视委和国际原子能机构以最快的速度在摩苏尔等地建立起了持续监测中心，核查在有序地推进。2 月14 日，布利克斯和巴拉迪的第二次报告仍然得出“迄今为止没有在伊拉克发现任何大规模杀伤性武器”的结论，他们希望能够继续推进核查进程。俄罗斯、法国和德国坚决支持核查的推进。

（三）多边主义路径的无果而终

布利克斯的报告非但没有认定伊拉克的实质性违反行为，反而强调了伊拉克当局的合作态势，这让布莱尔颇为失望。因为没有布利克斯对萨达姆的谴责就几乎不可能获得大多数安理会成员国对军事行动的支持，更加不可能获得大多数英国公众的支持。英美高层进行了紧急磋商，他们急需调整在联合国的策略。

应英国的要求，安理会于2 月24 日召开会议。英国、美国和西班牙联合提交了第二份决议提案，提案仅仅陈述了两点：“伊拉克未能抓住第1441 号决议所提供的最后一次机会；安理会决定继续处理此案。”⑦英国驻联合国大使杰里米·格林斯托克（Jeremy Greenstock）在会上发言：“第1441 号决议要求伊拉克明确无误地立即、无条件、积极清除其大规模杀伤性武器，但那并未发生，因此英美西断定伊拉克已经决定违抗国际社会。”⑧作为对这份提案的回应，俄罗斯、法国和德国提交了一份备忘录，要求增强视察力度、提前推进第1284 号决议规定的工作方案等。

此后，英美西三国展开了一场高强度的游说活动，争取对第二份决议提案的支持。但安理会举行的非正式协商会议已经显示英美西的提案支持者寥寥。布莱尔认为，俄法德正“极具破坏性地”力图形成一个替代美国的权力和影响力中心。①3 月5 日，俄法德宣告不会让授权动武的决议获得通过，法国甚至威胁使用否决权。面对不利的国际形势，西班牙首相乔西·马里亚诺·阿斯纳尔（José Maria Aznar）建议不要在无法确保成功的情况下将提案付诸表决。格林斯托克亦向布莱尔确认：英美西的提案没有通过的可能性，安理会大多数成员国力主避免为美国“提供动武的新依据”。②至此，布什认为外交工作可以收尾了。

英美终止伊拉克问题的联合国多边解决路径从撤回第二份决议提案开始。为了铺陈撤案行动，英国外交部于2003 年3 月15 日发表了一份列举伊拉克未能遵循决议义务的文件。文件通过比照第1441号决议，“检验”了伊拉克的不合作程度；并根据所谓的情报断定伊拉克正在奉行一项欺骗、隐瞒和阻挠视察人员的政策。③接着，布莱尔先后与澳大利亚总理约翰·霍华德、印度总理阿塔尔·瓦杰帕伊（Atal Vajpayee）、智利总统里卡多·拉戈斯（Ricardo Lagos）进行联络，辩称法国的否决威胁使提案的表决无法实现，英国希望能与诸国保持紧密的联系来应对事态的发展。

四、单边主义路径的开启与推进

当布什、布莱尔、西班牙首相阿斯纳尔和葡萄牙总理若泽·曼努埃尔·巴罗佐（José Manuel Barroso）在亚速尔群岛会晤时，撤回提案的时刻已经到来。布什将这次峰会定义为“关于外交战略的最后一刻”。④亚速尔峰会标志着英美对伊问题之行动路径最终确定为单边主义路径，即不再寻求对伊动武的合法依据，转而走向非法入侵伊拉克的道路。

关于跨大西洋团结的亚速尔群岛公告⑤

“在迎接巨大挑战的时刻”召开了峰会，四国领导人面临了“痛苦的抉择”。

他们重申了“对核心价值和跨大西洋联盟的承诺”，这是对“民主、自由和法治的共同承诺”；他们“致力于保卫彼此的义务”；他们将“共同面对和克服21 世纪的双重威胁：恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散”。

安全“与世界各地的和平和保障息息相关”。

他们“并肩战斗，为阿富汗带来安全”。

他们申明了“中东和平的愿景：以色列和巴勒斯坦将在和平、安全和自由中比邻而居”；他们期待“为实现这一愿景而设计的路线图即将践行的事实”。

他们敦促“友邦和盟友搁置分歧，共同争取和平、自由与安全”。“欧洲与美国之间的友谊和团结是牢固的，并将在未来的岁月里得到继续的发展”。

在布利克斯看来，《亚速尔峰会公告》更像是对安理会成员国的最后通牒——支持决议或者被边缘化。游戏已经结束……周日下午，布利克斯接到华盛顿要求撤离视察人员的通知。⑥

（一）单边主义路径的开启

3 月17 日下午3 点15 分，英国驻联合国大使杰里米·格林斯托克宣布：“英美西三国决定不将决议提案付诸表决，原因是要取得安理会的共识已无可能，尤其是有一个国家已经强调要否决无论何种情况下的最后通牒，甚至拒绝英国的妥协建议，而提出一个等于没有最后通牒、没有压力、没有裁军的替代性方案。《亚速尔峰会公告》已经阐述了三国的立场，共同提案国保留采取措施解除伊拉克武装的权利。”①

3 月17 日下午4 时，布莱尔内阁召开特别会议，陈述了通过联合国多边路径处理伊拉克问题的大致历程，强调“是法俄的否决威胁铸就了联合国的僵局”。布莱尔还承诺，美国推出的中东和平路线图将为三年内全面和最终解决巴以问题开辟道路，联合国将主导伊拉克的战后重建，伊拉克的石油收益也将在联合国的授权下进行管理。外交大臣杰克·斯特劳宣布，政府将寻求下院的动武授权。②此时的戈德史密斯不再认为对伊动武缺乏法律依据，他向内阁通报道：动武的法律依据来自安理会第678、687 和1441 号决议的综合效力，这些决议都是根据《联合国宪章》第七章获得通过的。宪章第七章允许通过使用武力来恢复国际和平与安全……第1441号决议确定了伊拉克已经和继续实质性违反第687号决议，给予伊拉克最后一次遵循裁军义务的机会，并发出了严重后果的警告，但显然伊拉克一如既往地践踏了决议。第1441 号决议没有要求通过进一步决议来授权动武，鉴于此，第678 号决议的动武授权得以重新使用。戈德史密斯提供的书面文本作为政府立场的声明性法律文件为军事行动奠定法律基础。对于这一法律解释，内阁没有提出质疑，也未进行实质性讨论。最终内阁通过了对萨达姆下达最后通牒的决定，并请求下院批准对伊拉克采取军事行动，以便在必要时实施。

（二）单边主义路径的推进

3 月17 日晚上8 时，布什在全国电视讲话中宣布：“决定的最后时刻已经到来，要求萨达姆及其子乌代·侯赛因（Uday Hussein）、库赛·侯赛因（Qusay Hussein）在48 小时内离开伊拉克，否则将面临来自美国及其盟友的军事打击。”③关于对伊动武的法律依据，布什首先强调美国国会去年以压倒性的优势支持对伊拉克使用武力；其次指出安理会第678 号和687 号决议授权美国及其盟友使用武力消除伊拉克的大规模杀伤性武器，认为这两份决议时至今日依然有效。④布什辩称，虽然安理会一致通过了第1441 号决议，但只要萨达姆仍然掌权，就难以解除其武装。由于一些安理会常任理事国缺乏解除这一危险的决心，甚至威胁否决任何迫使伊拉克解除武装的决议，使得安理会无法履行其应负的责任，因此美国要承担起这一责任。根据调查，大约66%的美国人支持布什的计划，68%的人认为美国已经用尽所有外交手段，只有少数声音不支持布什。⑤

伊拉克外交部长纳吉·萨布里代表伊拉克政府对美国的最后通牒予以拒绝。萨达姆发起号召：“这将是伊拉克反对邪恶的最后一场战争，是伊拉克代表阿拉伯世界反击美国侵略的最后一场战役”。⑥

3 月18 日，布莱尔获得下院的对伊动武授权，但在149 张反对票中，工党议员投了139 票，可见工党内部已经分裂。同日，布什向国家安全委员会下达了“解放伊拉克”的命令。3 月20 日清晨，美军侵入伊拉克，夺取乌姆盖斯尔（Umm Qasr）港口区域。⑦布莱尔向全国发表讲话，宣布英国出兵伊拉克。

五、结语：英美奉行单边主义路径余波难平

在伊拉克问题上，通过战争手段颠覆萨达姆政权是英美早经确定的战略目标，最初选择多边主义路径只是为了给非法战争行为提供所谓的“合法性”。无论是力主抢占道德制高点的布莱尔，还是主张先发制人的布什，其外交战略的实质都是传统的强权政治与霸权主义——通过干涉他国内政，甚至推翻别国政权，维护英美的影响力，构筑美国主导的中东秩序，进而构建更加有利于英美的国际新秩序，持续维护西方霸权。

在整个决策和行动过程中，美国始终占据主导地位，英国则充当了跟随者的角色。在布莱尔做出“并肩作战”的承诺和全力游说布什的情况下，美国同意了优先选择多边主义路径寻求动武合法性，然而，在以法国、德国、俄罗斯和中国为代表的大多数联合国成员的抵制下，英美的幻想完全破灭，迫使英美变更路径选择，从多边转向单边。于是，英美当局在联合国监核视委和国际原子能机构仅仅开展3 个月工作并肯定伊拉克当局合作态势的情况下，直接单方面判定伊拉克“实质性违反”决议，并转而援引第678、687 和1441 号决议的所谓“综合效力”为其军事行动背书。虽然英国议会接受了布莱尔政府的这种“合法性说辞”，但国际社会从未认可这种“法律依据”。“未经联合国安理会授权的军事行动就是非法的单边行径”是国际社会的共识，英美的任何“合法性阐释”都不可能颠倒黑白。

《联合国宪章》第二十四条明确规定，安理会的首要责任是“维护国际和平与安全”。本来，和平解决伊拉克问题是一次增强国际合作、国际法治和联合国权威的机会；各国亦在对伊拉克采取进一步行动方面取得了诸多共识。但英美的单边主义行径迫使联合国监核视委和国际原子能机构的对伊核查行动中断，让联合国这一维护国际和平与安全、主持国际公道和正义的当今世界最重要的国际组织“形同虚设”，联合国的权威被大肆践踏，并在相当长的一段时期被边缘化，无法约束英美在中东地区的“霸权行径”，国际多边合作严重倒退，国际安全事务被英美强权主导。自威斯特伐利亚体系建立以来就形成的国家主权至上和不干涉他国内政的原则被英美彻底抛弃，国际社会重现“弱肉强食”和“滥用武力”的丛林状态。随着英美相继攻破阿富汗和伊拉克，在当地扶植亲美政权，中东地区的亲美阵营壮大，美国在中东地区的主导性得以增强，从而在国际秩序的构建中夺取先机。

从长期来看，在“布什主义”和“新干涉主义”主导下的英美政府采取单边主义路径解决伊拉克问题，侵蚀了全球治理的根基——国际信任和多边合作。全球治理模式顺应了全球化的发展趋势，它的兴起本是一次构建公正合理的新型国际关系的契机，如今却因根基的坍塌而裹足不前。如何重振联合国权威、修复国际信任、推进全球治理，是国际社会尤其是主要大国需要思考与面对的重要课题。