基层自我加压的动机与逻辑

罗哲

【关键词】“主动加码”  压力型体制  基层治理

【中图分类号】D63    【文献标识码】A

“主动加码”现象是指在方针、政策或工作任务下达后，下级部门在完成最低限度的标准的基础上，主动增加任务要求的现象。“主动加码”在地方治理及基层中屡屡出现，是压力型体制下“层层加码”现象的组成部分。在地方竞争过程中，为消解和应对上级压力，完成各项任务，“主动加码”成为地方和基层政府经常采取的行动。尽管“主动加码”能够推动政策目标的实现，但也存在形式主义的隐患。推进基层治理体系和治理能力现代化，需要对“主动加码”这一行为加以透视和引导。

“主动加码”的行为动机

首先，“主动加码”的动机来自竞争引力。改革开放激发了地方活力，行政与财政分权对地方政府产生强有力的激励作用。中央政府对地方实行“放权让利”，赋予地方发展空间，同时建立起一套“层层分包”的责任体系，实行属地管理。在分权的行政体制下，地方官员被视为上级政府的代理人，接受上级政府的考察，与中央政府形成“委托—代理”关系。在赶超型发展的目标驱动下，以经济建设为中心的发展方针在全国层层推进，经济绩效成为地方官员考核的重点，地方GDP的竞争锦标赛愈演愈烈，行政区经济迅速发展。在晋升锦标赛过程中，经济发展指标往往成为关注重点，经济发展速度较快地区的官员将获得晋升机会。

在相互竞争与学习中，采取“主动加码”这一策略，能够缩小与竞争对手的差距，避免在竞争中处于劣势。从横向上看，经济欠发达地区面临的竞争压力较大。为争取优质资源，地方政府加大投资力度，提高经济发展要求，采取种种方式以赢得锦标赛。一方面，与地域相近、产业结构互补的经济体结成同盟，为弥补经济发展差距“主动加码”;另一方面，向经济发达地区学习先进经验，开展政策学习，为获取更多政策资源“主动加码”。从纵向上看，地方竞争的激励效应呈现出逐级扩大的特点。基层的竞争较为激烈，受到经济绩效指标的影响更大，因而基层官员的“加码”意愿也更强，往往提出更高的经济发展目标。通过完成更多的任务指标，基层将获得更多上级的资源输入，也将迎来良好的发展机遇。

其次，“主动加码”的动机来自行政压力。我国国土辽阔，国情复杂，从中央到地方有五大层级。由于各地经济社会发展状况不同，中央政策无法对此作出统一明确规定，从而为地方政策执行留下了空间。政策制定与政策执行之间的差异构成了政策张力，政策的层层推进往往演变为“层层加码”，行政层级越低的部门其政策执行力度越强。面对存在“张力”的政策，不同层级的部门会作出不同解释，并根据自身情况选择不同的执行策略。在压力型体制下，上级部门通过行政命令开展政治动员。当上级目标设置与下级所面临的情况不匹配时，基于主动调试的“加码”行为就会出现。地方政府在执行政策时，往往通过行使一定的自由裁量权对政策目标和实施手段进行调整，以满足实际需要。

由于中央目标的实现要依托于地方的政策执行，地方政府需对上级负责，因此压力型体制对基层政策执行提出了更高的要求。以行政责任分解为特点的压力型体制通过层层分包将压力传达到基层，基层目标的实现则会影响中央政策的实施。为确保上级政府承诺的目标能够兑现，下级部门必须承担更加严格的责任，以“加码”方式提高任务指标。因此，完成政治任务成为地方政府的重要工作内容之一。特别是一些重要的工作指标，将会在基层分解到人，落实到具体的干部身上。在目标责任制推行背景下，基层“主动加码”有助于保障上级目标的实现，赢得上级认可。同时，“主动加码”更是一种传递信号的工具，以表现下级部门较高的责任意识和对上级决策的坚决拥护。

最后，“主动加码”的动机来自晋升动力。在上级部门掌握人事任免权的情况下，地方官员需接受上级官员的考察。其考察内容既包含经济总量和发展速度等常规指标，也包括计划生育、扶贫和社会综合治理等专项指标。地方官员受固定的任期限制，必须在其任期内做出政绩才能获得晋升机会。因此地方官员专注于上级分派指标的完成，并倾向于以“主动加码”获取和提升社会资本。完成更高标准的任务被视为官员个人能力的体现，并有助于赢得竞争优势。受到晋升激励的地方官员主动提高任务要求，积极实施地方招商引资等，发展特色产业，扩大政策覆盖面。这些行为赢得了地方企业家和村民的信任，其强有力的实施姿态也为其树立了良好形象，从而构建起良好的社会声誉和社会网络。

同时，“主动加码”也能帮助地方官员在竞争中获得比较优势。与同一层级的其他官员相比，采取“主动加码”的官员提前或超额完成任务，其绩效表现更好，能够给上级留下良好印象。这种“加压驱动”的方式展现了其较强的发展欲望，增强了地方官员的竞争能力。自身绩效超越竞争对手的越多，所获得的竞争优势也越大。而在多层级竞争锦标赛下，不同层级的官员都在争取尽可能高的经济绩效。竞争人数越多，获取竞争优势的欲望就越强烈，“主动加码”现象就越普遍。不少地方官员纷纷提高指标上限，争前恐后完成更多任务，造成政绩的非理性攀比。

“主动加码”的作用逻辑

地方或基层对政策、任务“主动加码”主要包括两个维度上的逻辑转换：在集体行动维度，“主动加码”的根源在于政策执行与政策环境之间的偏差，导致政策执行过程中给需要以“加码”的形式进行应对;而在个体行动维度，对于晋升的意愿则驱动了基层官員“主动加码”以提升政绩。根据两个维度的不同逻辑，可以将“主动加码”行为分为两类。一是政策型加码，即由政策执行所带来的“加码”;二是激励型加码，即由晋升和“卸责”所带来的“加码”。前者主要涉及政策目标与实际能力的矛盾，后者主要体现了官员任免与考核规定所产生的激励效应。

政策型加码包括两种情况，一是政策预期低于执行能力，二是政策预期高于执行能力。当中央制定相对保守的政策目标时，实际上为地方“主动加码”留下了空间，地方可根据自身实际情况主动增加任务，提高执行标准。中央所提出的宏观目标具有总体性和抽象性特征，在执行过程中易被层层放大。地方官员通过“主动加码”调整目标上限，提高政策目标与客观实际的匹配性。当上级制定较高的政策目标时，能力相对不足的地方则面临巨大压力，并以“加码”应对政策张力。地方“主动加码”既表明了坚决支持和拥护上级决策的政治忠诚，体现其较强的责任意识，又向上传递了任务较重的信号，以便向上级寻求资源支持。压力型体制下，下级部门往往缺乏议价能力，上级下达的政策成为一项必须完成的政治任务。此时对目标进行“加码”，有助于满足上级政策预期。由于上级政府对“地方性知识”的汲取需要通过基层，因此基层部门获得了“加码”机会。“加码”的数量越大，对上级政策的实现越有利，同时下级部门以上级目标为下限获得的自由裁量空间就越大。

激励型加码是一种常见的加码形式，具体包括晋升激励和“卸责”两种类型。一方面，官员必须在考核排名中位居前列才能赢得晋升机会。由于晋升名额有限，向上晋升必然面临层层淘汰和筛选，只有做出更好的成绩才能获得更高的评价，为晋升提供保障。而目标责任制强调地方向上负责，官员任免决定由上级作出。因此，地方官员在完成上级规定目标的前提下，选择主动增加工作量，提出更高的目标，争取获得晋升名额。在有限的任期内，面对地方竞争，不少地方官员需要尽快完成目标规划，尽早取得优异成绩。这种晋升带来的压力迫使其追赶绩优者，加快推进各项工作，超前完成任务。另一方面，官员在“加码”时存在“卸责”可能。我国行政体制实行首长负责制，地方各级政府分别由省长、市长、县长、区长、乡（镇）长等行使最终决策权。因此下级部门作为执行机构，可将责任推给上级。当政策执行遭遇困难时，地方通过“主动加码”扩大政策覆盖面，减少利益分配冲突。“加码”后的地方在执行政策过程中凭借上级权威能够强力推行政策，减轻社会舆论的压力。若最终目标无法实现，下级部门可将其归因于上级决策失误，而上级对主动承担工作任务的下级难以苛责，从而导致地方“卸责”。同时，由于责任追究机制尚不健全，地方官员在任期间的遗留问题往往由下一任官员处理。前任官员在任期即将结束之际的“主动加码”并不會给其造成负担，容易被“加码”带来的利益所吸引。

政策型加码和激励型加码的存在表明，个体行为和集体行动之间存在着逻辑转化。一是个体行动会对政策执行带来影响，长期“主动加码”有可能造成政策制定的偏误。尽管“主动加码”有助于政策目标的实现，但频繁的“主动加码”在晋升激励下将导致地方官员的目标替换，忽略政策执行的可行性。由于政策制定的统一性与灵活性矛盾存在，地方官员被赋予执行空间。“主动加码”虽然体现了政策执行的因地制宜，但不顾实际情况的“加码”导致政策偏离原本意图，各地的相互攀比也演化为非理性竞争。科学决策需要真实准确的信息，但个体自发的“加码”可能背离实际情况，导致中央制定过高的目标，造成重复建设和资源浪费。

二是政策偏差造成的张力对基层造成负向激励，易加重地方负担。上级部门所获取的地方性知识不足，造成政策制定与执行之间的张力。为确保地方政策顺利执行，政策设计需在统一性与灵活性中进行平衡。政策设计的灵活性为地方留下了缓冲空间，导致目标和手段选择的多样性。其中，坚持高质量、高标准完成工作任务是对下级部门的预期，提前和超额完成任务也是值得赞许和肯定的行为。为使政策与现实相互匹配，地方官员以“主动加码”作为应对策略，在自由裁量过程中“层层加码”，不断提高指标要求，导致容错空间越来越小。一旦执行受阻，任务完成的压力将导致基层形式主义的出现，最终导致政策失败。

正确对待“主动加码”，促进治理效能提升

“主动加码”是一柄双刃剑，适当的“主动加码”是地方积极性的体现，而脱离实际的数字“加码”则是形式主义的一种表现。上级部门应当重视“主动加码”所传递的信号，了解下级部门在政策执行中遇到的困难，根据其执行能力确定合理的政策预期。为促进治理现代化和治理效能的提升，必须正确看待“主动加码”的作用逻辑，对“主动加码”行为进行引导和规范。通过优化政策设计和干部管理等方式，改革其中的不合理因素，明确下级部门的权利和责任清单，使政策目标、激励强度与执行能力相互协调，从而避免盲目“加码”带来的负面效应。

首先，在公共政策层面，应当坚持因地制宜、精准施策。公共政策的运行是一个全过程，包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等环节。破解“主动加码”困境要从合理的政策目标制定出发，选择符合地方实情的政策方案，做好民主决策。压力型体制下的目标分解是自上而下的，其目标设置主体单一，缺乏对下级情况的了解。为此，政策制定部门应扎实做好专题调研、专家论证和社会听证等，广泛听取下级部门和社会民众意见，深入了解实际情况，选择适当的政策目标。政策制定要兼顾统一性与灵活性，在鼓励地方积极性的同时重视实事求是，合理设置指标上下限，做到量力而行。在大数据时代，政策制定者应当充分利用信息技术，通过数据收集、分析和研判掌握经济与社会发展动态，充分认识和了解地方经济发展规律与社会环境容量，为科学决策提供依据。

地方政策制定要与执行能力和现实需要挂钩，使政策预期与执行能力相互匹配，防止因盲目追赶造成“一刀切”现象。地方官员应结合统计数据和调研报告等资料，合理利用公民反馈的意见及建议，避免提出过高要求，增加地方负担。在政策执行前，明确决策目标与政策设计原则，做好政策方案的论证与评估，充分征求下级部门意见，重点关注其可行性。在政策执行过程中，要加强执行部门与决策部门的沟通，定期反馈政策落实的具体情况，对不合理的政策要求进行适当调整。在政策执行后，上级部门应当对政策执行中反映的问题进行总结，分析目标完成情况及影响因素。同时，收集群众和下级官员对政策的评价，再次进行政策合理性检验，降低政策“加码”的负面影响。

其次，在干部管理层面，应当坚持合理激励、积极引导。压力型体制是诱发官员“加码”行为的主要原因，“對上不对下”的责任承诺直接影响着地方官员的目标设定，使地方官员优先考虑上级关注的指标。上级将任务分包给下级部门，却无法掌握基层的实际情况，导致上下级之间信息不对称的产生。为此，需要建立科学合理的政绩评价机制和利益导向机制，将基本公共服务、民生工程和生态环境保护等指标纳入考察范围，综合考察地方干部的绩效表现，重点关注其对社会利益和长期发展作出的贡献。在考核过程中，应当简化和规范各类考核程序，严格审核考察材料。同时，开展社会满意度评估，听取公民对地方干部的施政意见，突出实绩考察，避免对GDP数字的过度迷信。其中，对绩效考核中虚报数据、夸大政绩等行为应进行严肃处理，建立健全责任追究机制与监督机制，坚决抵制“形象工程”和“面子工程”等不切实际的做法。

在思想教育上，对干部开展价值观培训，引导其树立科学的政绩观。价值引领是改变“加码”行为动机、遏制“攀比风”的基础和重要条件，必须以社会主义核心价值观为准则，以“三严三实”为基本要求，通过培训塑造干部的求真意识和务实态度，帮助其正确看待地方竞争。对干部的思想教育，既要强调政治忠诚，也要重视实干精神和服务意识。一方面，干部应当对党忠诚，坚决服从党中央的指示，并按照相关规定完成上级下达的任务，具备较强的政治意识和大局意识。另一方面，干部更应秉持为人民服务的宗旨，在政策执行过程中充分考虑社会承受能力，提高政策的惠民力度，为人民谋福祉。此外，要注重培养干部的团队精神与合作意识，使其正确对待与他人的表现差距，处理好竞争与合作的关系。

在人员任用上，加强干部队伍建设，科学化干部配置。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。干部队伍建设首先要重视政治素养建设，引导广大干部不忘初心、牢记使命，明确个人努力的方向，避免因盲目攀比迷失方向。新时代干部应当深入掌握习近平新时代中国特色社会主义思想，树立远大理想，坚定政治立场，以辩证思维看待政治任务与历史使命。其次要重视实践能力建设，帮助广大干部深入基层和群众，运用所学解决实际问题，正确理解政策要求，避免“眼高手低”现象。最后还需重视人才梯队建设，将具有真才实干的优秀人才提拔到合适的岗位上，锻炼其个人才干。既要鼓励老干部发挥经验优势，也要发现和培养年轻干部，并通过新老干部结对方式加强干部交流，实现知识共享与经验传授。

（作者为四川大学公共管理学院教授、博导）

【参考文献】

①凌争：《主动“加码”：基层政策执行新视角——基于H省J县的村干部选举案例研究》，《中国行政管理》，2020年第2期。

②周黎安、刘冲、厉行、翁翕：《“层层加码”与官员激励》，《世界经济文汇》，2015年第1期。

③杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。

④周少来：《“层层加码”的隐形机制及其政治成本》，《人民论坛》，2016年第21期。

⑤周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

责编/于洪清    美编/杨玲玲