关于新疆白杨河流域河长制工作实践探讨

张桂林，张爱民，陈全新，马 亮

(1.新疆农业大学 水利与土木工程学院，新疆 乌鲁木齐 830052；2.新疆白杨河流域管理局，新疆 乌鲁木齐 830000)

在2007年时，太湖出现富营养化，蓝藻大量繁殖，环境遭到严重破坏，因此无锡市在下半年提出了河长制，制定了严厉的地方法规、严格的地方标准、健全的组织机构、明细的督察制度[1]，太湖的生态得到改善。苏州市、天津市、贵州省、江西省等各地先后开始对流域的治理实行河长制制度。然而当下河长制制度尚未成熟，例如朱玫[2]认为河长制本质是一种人治，即职责非法定，是否能够长远。王书明等[3]认为河长制的考核机制不健全，行政问责很难落实。李美存等[4]提出治理主体自主性与规则意识间存在矛盾、绩效考核的公正性缺乏保障。但从已经试行河长制的地区来看，各流域的生态环境得到改善，因此这项制度得到国家的高度重视。

河长制坚持生态优先绿色发展、党政领导部门联动、问题导向因地制宜、强化监督严格考核的原则，建立省、市、县、乡四级河长。解决了部门联动失灵、水资源配置不均、水污染严重等问题。各地区流域治理重点问题各不相同，因此没有一个通用的流域管理模式[5]。新疆白杨河流域刚刚建立河长制制度，处于萌芽期。

1 白杨河流域存在的问题

1.1 流域概况

新疆白杨河流域发源于东天山支脉博格达峰南麓，属于温带大陆性干旱和半干旱气候，降雨量十分稀少，来水量主要依靠天山融雪，由上游乌鲁木齐市达坂城区的黑沟、阿克苏河、高崖子河等支流在峡口处汇集而成，由北流向南，穿越天山峡谷进入吐鲁番市托克逊县境内，随后流向转为由西向东，其间又有柯尔碱沟在巴依托海峡谷汇入河道，最终注入距托克逊县城东南约50 km的艾丁湖。全程共流经10个渠首，包括黑沟渠首、高崖子渠首、阿克苏渠首、兰州湾渠首、泉沟渠首、小草湖渠首、柯尔碱渠首、胜利渠首、托台渠首和宁夏宫渠首，流域总面积为5173.4 km2。白杨河流域流经不同的行政区，包括乌鲁木齐达坂城区、吐鲁番托克逊地区及高昌区，因此在“上下游”“左右岸”“主干流”之间产生了水污染防治和水资源开发利用的矛盾和冲突[6]。为协调各行政区用水矛盾，对水资源进行调配，2015年成立白杨河流域管理局。

1.2 水资源短缺、地区引水矛盾

新疆白杨河流域地表水年均2.59亿m3，地下水可开采量年均0.51亿m3，流域水资源总量年均3.10亿m3，2018年总用水量达到3.79亿m3，供水量与需水量相差0.69亿m3。据2018年调查，整个白杨河流域农业用水量占河道总来水量的92%，灌溉水利用系数仅为0.51，其余来水量用于工业，基本无生态用水，流域范围内生态植被十分脆弱。由表1可得上游达坂城区年均需水量0.99亿m3，2016—2019年引水量均大于需水量，下游托克逊县年均需水量2.29亿m3，引水量均小于需水量。因此下游农业灌溉引水量严重不足，导致下游地下水超采0.47亿m3/a。托克逊县和达坂城区引水量和年平均需水量见表1。

表1 引水量和需水量

1.3 水污染现象

新疆白杨河流域当下主要面临生活和农业污染，同时存在少量的工业污染。生活污水方面，对生活污水无处理措施、监管不到位，达坂城区和托克逊县居民集中地区所临近的河段处出现生活污水直接排入河道现象，同时生活垃圾丢弃在河道附近，成为河道漂浮性污染物的主要来源。农业污染方面，农业的粗放施肥、过量施药，造成地表水及地下水污染。工业污染方面，达坂城区的兰州湾煤矿已关停多年，但是在达坂城区东湖村下游河道内堆放的煤矸石未进行处理，长度约1.0 km，占压填埋河道，污染河道水质。

1.4 生态脆弱

白杨河整个流域分布着湿地、野生骆驼刺自然生长区以及下游艾丁湖生态区。由于政府和流域居民的生态保护意识不够，在地区经济发展中消耗了大量的水资源，使得生态用水有限，造成整个流域植被退化、生态环境十分脆弱。

白杨河流域上游源流区和干流区均有湿地分布。主要集中于黑沟、阿克苏河、高崖子河汇合处的大草湖区以及后沟末端处的小草湖区，在各源流出山口以下的灌区周边也有少量分布，近年来流域湿地面积呈萎缩状态。干流尾闾分布面积约27 333.3 hm2的骆驼刺盐生草甸，为野生骆驼刺自然生长区，生长水源主要依靠地下水，由于白杨河上、中游人类开发利用强度大，地下水开采量不断增大，导致白杨河下游区域地下水水位呈下降趋势，尾闾骆驼刺生长需水环境日益恶化。白杨河水系末端的艾丁湖面积由1970年的60.0 km2逐渐萎缩到现在的季节性湖泊。湖区裸露盐化面积高达90.0 km2，河床已经演变成盐沼地和盐壳地。

2 白杨河流域河长制治理成效

2.1 试行巡查检查制度

已经建立市、县、乡(镇)和村四级河湖水域岸线巡查检查网络。各级河长、村级巡查员按“5个1”巡查机制具体负责流域岸线巡查检查工作，对污染水源、破坏环境、危害水安全、乱采乱挖、乱占乱建、乱倒乱排等违法行为，做到及时发现、报告，并进行严格处理。至此白杨河流域的水质得到逐步恢复，并且经过河长制的管理，拆除了大量的河道建筑物。例如G30小乌项目第一、第二、第三、第四标段的涉河便道在2020年7月30日拆除，达坂城区东湖村下游河道中的非法采砂场也停止采砂。白杨河的河道环境得到很大的改变。

2.2 试行考核办法

已建立客观公正、科学合理、系统综合为原则的考核制度，实行定量考核与定性评估相结合、交叉考核与相互监督相结合、目标考核与公众评议相结合、平时考核与定期考核相结合。主要对政策措施保障落实、环境基础设施建设、水资源管理、河道管理、水污染治理、水环境质量、信息化管理和群众满意度测评等相应的措施落实情况进行考核。实行以百分制设置附加分对流域进行年终考核，考核结果分为优秀(90分以上)、良好(80～90分)、合格(70～79分)、不合格(69分及以下)四个等级。对未完成任务、受到上级通报批评、发生重大问题的负面影响较大的予以减分。至此调动了整个流域对河道的积极治理，同时为流域治理出现问题的河段负责人提供处罚依据。

2.3 试行投诉举报受理制度

2018年至今白杨河流域已经在整个流域新建了40块宣传牌。把各级河长电话以及监督电话在宣传牌上进行公示，一旦河段被举报投诉，负责该河段的河长必须及时到达现场，听取举报人和周围群众的意见，对问题进行解决处置。并把事件处理的结果及时反馈给举报人，并向社会进行公开。群众也加入了流域河道环境的治理，加大了河道的监督管理。

3 完善白杨河流域综合治理措施

3.1 加强组织领导

各级党委、政府要把实施河长制，保护河湖健康，作为当前推动生态文明建设的重要工作，加强领导，明确责任，狠抓落实，抓紧制定白杨河流域河长制实施方案。建立联席会议制度，由河长负责牵头召集河长制办公室和责任单位，协调解决白杨河流域和艾丁湖保护治理的重点难点问题，对河湖保护治理重要事项进行督办。建立信息通报制度，加强日常工作沟通和协调，定期发布河长制工作消息，通报典型事例。

3.2 减少农业用水

困扰整个新疆白杨河流域发展的主要问题是水资源的短缺，水资源短缺引起生态用水被挤占、上下游引水矛盾、下游地下水超采等一系列问题。其中在流域总用水中，农业用水占比达到92%，灌溉用水效率严重低于国家要求，因此解决水资源短缺的问题，须从减少农业灌溉用水开始。

(1)削减农业灌溉面积。根据《乌鲁木齐用水总量控制方案》和《吐鲁番市用水总量控制方案》，白杨河流域现状灌溉面积24 873.3 hm2，在2030年前白杨河流域需退减灌溉面积8333.3 hm2，其中达坂城区和托克逊县需退减2666.7 hm2和5666.7 hm2。

(2)增加节水灌溉面积。2018年新疆白杨河流域高效节水灌溉面积为2060.0 hm2，占总灌溉面积的7%。根据用水总量控制方案分解指标，2030年新疆白杨河流域高效节水面积将达到13 133.3 hm2，节灌率达到62%。其中达坂城区和托克逊县高效节水面积分别为3000.0 hm2和10 133.3 hm2。

(3)加强输水、蓄水工程的修复和建立。由于多年运行，渠道破坏严重。建议对干、支、斗采用混凝土板或浆砌石防渗，对不规则断面整修。并且建立一个大型蓄水建筑物，对整个流域起到调蓄作用。

(4)调整产业结构。由于上下游地理条件、历史文化不一样，结合自身发展特点，对上下游分别提出不同的发展方向。上游达坂城区提出休闲农业和乡村旅游相结合的发展思路。下游托克逊县，通过优化田间管理、增加产品质量，达到“现代特色农业发展的精品版”的目标。全流域总需水量由2018年3.79亿m3降低到2030年的2.84亿m3。

3.3 完善水资源制度

国家对改善某方面的现状，往往以立法为先导。完善法律和严格执法是流域治理的根本保障[6]，如：建立合理的水权制度、划定生态用水红线、调解水势纠纷。

3.4 加大宣传力度

河长制的治理必须建立政府—企业—社会相协调的完整机制，让所有的受益者都参与到流域生态治理之中。群众是流域治理中的重要组成成分，对政府治河结果、河道环境现状、企业排水情况进行监督，与政府一起治理流域环境。(1)通过建立QQ群、微信群、微博、信箱等措施。(2)通过调整宣传牌安放位置、增加媒体和网络的宣传方式，提高群众在流域治理中的参与度。

4 结 论

通过加强组织领导、减少农业用水、完善水资源制度、构建考核细则评价和加大宣传力度的措施，进一步完善新疆白杨河流域河长制制度。解决水资源短缺和生态破坏问题，以及未来可能出现水污染加剧现象。河长制将发展地方经济与流域生态改善相结合，为促进流域内各行政区经济的可持续发展提供制度保证。