宋朝：行政成本再高也不降薪

王晓龙

宋代是中国古代经济和文化发展的黄金时期，“崇文抑武”“皇帝与士大夫共治天下”等理念已经深入人心。由于宋太宗大力提倡科举取士，扩大录取名额，从而使得各级官僚机构人员数量急剧膨胀。统治者又给予各级官员较为优厚的俸禄待遇，从而导致了整个国家行政成本支出浩大。

在此局面下，从仁宗朝范仲淹“庆历新政”，到神宗朝“王安石变法”，一些改革家希望打破传统体制的痼疾，压缩行政成本，但由于反对势力强大，效果不尽如人意，贪腐问题日益严重。

膨胀的行政成本

随着宋朝国家疆域的日益扩大，各种事务日益增多，行政官员数量日益膨胀。宋神宗元丰三年（1080年），曾巩在上奏神宗讨论经费问题中曾提到：“真宗景德年间有官员一万余员，仁宗皇祐二万余员，英宗治平二万四千员”，这个数字并未随着王安石变法而缩减，到了北宋末徽宗宣和元年（1119年），官员总数合计47752员，超过以往任何朝代。

南宋时期，疆域比北宋缩减了约五分之二，但官员数量却并未大规模压缩，南宋后期理宗朝就有官员提出，国家疆土日促，官吏却日益增多，在仁宗朝，用320州的财赋来供养一万多官员，现在以一百多州郡赋税，却供养了二万四千多官员，这不是太过冗滥了吗？

随着官员数量增多，俸禄支出总的规模也日益扩大。宋代官员俸禄的构成比较复杂，主要包括请受和添给两大类，请受包括料钱、衣赐、禄粟，料钱高的每月400贯，少的四五贯。禄粟高的每月100石，少的1石，相差百倍。

添给包括随身衣粮、薪炭、盐、马料、纸、茶酒、厨料等，种类非常丰富，体现了统治者对士大夫的优待。外任官员还享有职田，通过收租补充收入。此外，宋代官员还有一些变相俸禄，包括给券补充旅途中食宿所需。地方州郡长官还给予公使钱，作为日常办公和招待经费，一年高的可达1万贯，低的也有数百贯。

再者，为官还可获得额外钱物赏赐。高宗朝，王纶为皇帝书写嫔妃进位制书颇得欢心，一次就获得赏赐万贯。还有对于为官之家赋税、徭役的减免，这也成为为官的变相俸禄收入。

两宋时期，各级行政官员的俸禄随着物价上涨而多次增加，到了南宋中后期，俸禄数额已是北宋的七八倍之多，宋朝国家一年的财政支出，官员俸禄大约占十之二，总额达到数百万贯，如果加上官员的变相收入，总额亦可达到上千万贯，这成为宋朝政府庞大的财政负担。

只精简不降薪

由于宋朝始终面临辽、西夏、金等政權的威胁，军费支出巨大，占据国家财政支出60%以上，为了保证财政收支平衡，宋朝政府也采取多种举措精简和压缩官府行政成本。

精简州县和行政机构数量是一种做法。太祖、太宗时期，在攻下岭南、四川地区后，宋廷曾经大量合并地方州县，将诸州司仓、司户参军、县丞、捕贼等官予以取消。后来还下诏天下州县官依西川例减省员数。宋神宗在变法时期，也大量合并州县，将相关机构和官员裁撤。南宋初年，高宗还对中央三省六部九寺五监等予以合并或裁撤。

北宋乃至南宋，还对包括宫观官、监当官、添差官等冗官予以裁减，要么清除出官僚队伍，要么减少相关费用。如宋神宗时候就提出，宫观官“无纤介职事，岁费廪食不下数万缗”，经过衡量，其数量由100余员减少到45员。

压缩额外支出也是成本管控的重要举措。中央通过压缩地方公使钱和公务宴会、迎送、馈赠等规模，压缩行政成本支出。神宗朝曾限制州府公使钱，实行定额制，随州郡大小立等，岁自200贯至5000贯止。严查额外经营牟利，奢侈宴会之风有所收敛。宋徽宗朝，朝廷限定监司、发运宴会不超过300贯，其它诸司不超过200贯。南宋绍兴三十一年（1161年）下诏诸路监司节浮费以待用。孝宗淳熙十三年（1186年）诏裁省百官冗食。朝廷还通过不断颁布《禁奢令》来限制包括官员在内的各色人等奢侈消费。

直接缩减官员俸禄的情况并不常见，但是在战争期间和南宋初期，由于朝廷财政经费紧张，曾经出现借用或者减半支出官员俸禄的情况。此外，宋代官员俸禄在支出时候就存在折支（包括按照一定比率支给，如十分俸，只支给八分。或者月俸一部分给现钱，一部分用实物替代），这对于官员们实际收入还是有影响的，特别是市场物价变动比较大的时期。在地方上一些贫困的州县，也存在扣发属官俸禄的情况。

由于将吏治腐败完全归结于俸禄偏低，所以考虑到缩减俸禄可能造成的后果，宋代决策者较少采用直接缩减官员俸禄的方式。

待遇的落差与花式贪腐

宋朝政府采取的多种成本管控举措，对各级官员的实际收入还是造成了一定的影响，特别是基层州县官员，而这些官员约占了官员队伍数量的五分之三以上。

真宗时期，有县尉一个月俸禄才5贯，感叹俸贫不足用，说“五贯九百五十俸，省钱当做足钱用，妻儿尚未厌糟糠，童仆岂免遭饥冻”。神宗时期，王安石也提到，基层官员，一个月所得多者八九贯钱，少的四五贯，这还是包括守选、待除、守阙等多个环节在内，整个计算起来，六七年才得三年之禄，实在是贫困得很。宋神宗因此下诏增加选人俸禄，普遍增加俸禄40%～50%。但随着物价的上涨，仍然难以满足其生活需求。

宋代各级官员多存在贪腐行为，利用岗位便利为自己和家人牟利，以致士大夫感叹“廉吏十一，贪吏十九”，“天下之患，莫大于士大夫无耻”。其中高级官员首当其冲，低级官员只能利用职务之便，小偷小贪。

哲宗朝阳翟县令赵仁恕自盗官钱、用于雇人搬家，花费5贯855文，并有自盗赃罚钱、官酒钱等事。徽宗朝宰相蔡京，修改贴职钱规定，一人领双份俸禄，还动以笔帖，从榷货务支领钱物，所侵吞千万计。南宋宁宗朝赵师睪在多地都极力聚敛，搜刮民财。担任淮东转运使时贪没缗钱多达40万;担任扬州知州时，搜刮库府钱物殆尽，州人嘲之以词，有“一阵扬州刮地风”之语，各种贪赃手段花样百出。

宋代行政官员贪腐的另一个突出表现就是追求奢侈享乐生活，在公务接待方面奢侈消费，耗费大量钱财。神宗朝时，河中府知府鞠真卿，在郡不理政务，一年当中举行宴会90余场。

当时的杭州，因为监司官员多在州置司，经常聚会宴饮，杭州通判二员，把行政工作都委派给下属，每天主要任务就是陪同知州、监司饮酒享乐，以至于“朝夕聚首，疲于應接”，此州也被官场号为“酒食地狱”。

南宋时期一顿公务宴会花费3000至6000贯，已经相当于当时一个小县一年岁计之数，公款吃喝浪费之风严重，无以复加。

在公务迎送方面，花费同样惊人。四川郡守凡赴新任，舟舆器用，无不具备，又需黄金以为人船雇用之费，多至五六千缗。由于一些州郡迎送官员频繁，一年当中迎送往来费用甚至达到四五万贯乃至一二十万贯，给州县造成巨大的财政困难。

礼品馈赠在宋代尤其是南宋风气日益严重，奢侈享乐中夹杂侵吞公共财物的罪行。南宋李心传就说：公使苞苴，在东南而为尤甚。扬州每年馈送礼品在账册上的就有12万贯，江南诸州，每年用酒来赠送给临安的官员，一年要去五六次，总数达到数千瓶。一些以总领官兼任州郡长官的，到任不到半年，接受的礼品钱物馈赠，就达到四五万贯。

优待士大夫：惩贪不严的代价

那么，宋朝政府的成本管控举措与各级官员的贪腐问题究竟有没有关系呢？从实际情况看，有一定关系，但不是主要原因。

宋朝政府在特殊时期的借请、借减官员俸禄，确实导致一定时期内官员生活出现困难。再如宋朝普遍执行的俸禄折支问题，导致官员群体特别是低级文官俸禄收入偏低。还有中低级官员的任期制设计，使得他们上任、卸任前后需要待阙二三年甚至更长。这中间的空档期俸禄收入大大缩减甚至没有俸禄，在此情况下，为了卸任后的生计，不排除一些官员铤而走险，在任捞取更多财物，满足卸任生活所需的现象。

但是另一方面，宋代贪赃腐败官员的主体，是那些中高级官员，像蔡京、秦桧、贾似道等权相，他们才是大贪、巨贪，官场贪腐之风也是由他们掀起的。这些高官俸禄收入很高，又有各种赏赐，却仍然贪赃枉法，卖官鬻爵，这其中一个重要的原因就是宋代优待士大夫，惩治贪赃执法不严。

由于优待士大夫的传统，宋代虽然也出台了治理贪赃的法律制度和监察制度，但是从实际效果看，多是雷声大雨点小，惩贪不严。

皇帝虽然下诏各级监察官要严格检查，纠举贪赃，但往往自己却先坏了规矩。范旻被任命为淮南转运使时，上任前宋太祖特意嘱咐他：“听说爱卿家贫，苟有所需，但挪官钱用之。”有了皇帝的口谕，贪污官钱岂不正大光明了？

宋真宗大中祥符年间，河东路提点刑狱奏劾驸马柴宗庆私使人买马不输税钱，请劾其罪。真宗却诏命“释不问”。元丰元年（1078年），河北东路提刑汪辅之弹劾大名知府文彦博，称他违法馈送当路监司，并拿到馈送例册凭证，神宗却诏汪辅之速以例册还大名府。宋哲宗朝还推行过命官犯罪“不死、不黥、不杖”的三免法，扩大等级特权。

法律长期得不到有效执行，因贪赃犯罪的官员处罚很轻，过几年又叙复官职，真正因贪赃而被处死、籍没家产的官员少之又少，“夫赃者千而败者一，幸而败矣，又曰不忍杀也”，无法起到严惩贪官、杀一儆百的作用。宋代官员的贪赃问题只能是愈演愈烈，难以得到根治。而宋太宗手书的刻于州县厅堂的《戒石铭》，其中的告诫：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺”，似乎也失去警示作用，只是束之高阁的摆设。

唯有严格执法，惩贪肃纪，才能保持政风清廉，而行政成本管控、增俸养廉等举措，也都只是配套补充手段。（作者系河北大学宋史研究中心教授）

宋代官员的俸禄是历代王朝里相对较高的。

宋朝政府采取的多种成本管控举措，对各级官员的实际收入还是造成了一定的影响，特别是基层州县官员，而这些官员约占了官员队伍数量的五分之三以上。