巴西：喜忧参半的国企反腐改革

李莉

国有企业是一国重要的经济命脉，因此世界范围内针对国有企业进行有效的监管与规制成为共识。2014年，巴西“洗车行动”（Lava Jato）曝出腐败丑闻。随着对这宗腐败案件的调查不断深入，围绕国有企业腐败引发的改革在巴西持续展开。

“洗车行动”牵扯出的大案

2014年，巴西司法部门开启了主要针对巴西石油公司的一系列反腐调查。在此次调查之初，一家位于巴西首都巴西利亚的洗车加油站，被发现参与洗钱，因此该调查被称为“洗车行动”。

随着调查不断深入，司法人员发现该腐败案涉及对象包括巴西议员、政府现任部长与前任部长等一百余名官员，巴西前总统亦卷入其中。2016年，时任巴西总统罗塞夫因此遭到弹劾;2017年，时任总统特梅尔两次遭到起诉，但都惊险过关;而前总统卢拉则因贪腐和洗钱罪，被判入狱。

此案还涉及多个国家。奥德布雷希特建筑公司是巴西最大的建筑公司，1944年成立于巴西北部巴伊亚州，业务遍及包括巴西在内的20多个国家，涵盖工程、石化和能源等多个领域。调查发现，这家巨头公司为取得合约而向哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉、巴西等14个国家政府官员行贿，成为拉美史上规模最大的腐败案。

“洗车行动”调查暴露出巴西国有企业治理存在许多系统性问题。例如国有企业所有权复杂，国有企业报告和监督涉及大量相关企业，从而导致信息不对称和问责关系散乱。此外，国家和地方政府依赖腐败政党融资体系，意味着传统问责机制没有对腐败产生有效约束。

与此同时，一系列围绕企业经营管理的漏洞也被曝光出来。虽然巴西最大的国有企业实施了充分的公司治理标准，但在深入的调查中却发现这些制度大多形同虚设。基于这些腐败问题，巴西政府开始着手制定加强国有企业治理的反腐败改革。

改革思路：加强问责与提升透明度

这项改革的核心在于强化问责制和提高透明度。

2015年，透明监督与控制部（MTMC）编制了一份国有企业廉洁项目指南。该指南提供了加强国有企业廉洁建设的思路和建议措施，包括采购措施、采购人员流转等，同时建议公司制定自己的廉洁风险评估系统。2016年，政府通过了《联邦国营公司责任法》，提高缔约和采购透明度，并通过引入财政委员会和内部审计委员会来改善国有企业内部管理环境。

改革的另一思路致力于提升信息公开和透明。按照《知情法》和7724号法令，公共机构（包括国有企业）需要公开信息。例如国有企业内部层级和结构，以及公共采购流程等信息都需要公开。此项立法还要求国有企业和其他公共机构建立相关渠道，接收公众信息请求，并在《知情法》规定的时间框架内予以处理和答复。

根据上述两项改革思路，巴西国有企业反腐败改革还进行了一系列实施措施的强化。

围绕问责与信息透明的各项政策、法律通过后，巴西政府要求所有国有企业必须制定自己的内部行为规范或道德规范，详细规定员工和高层管理人的预期行为，包括列明哪些行为是可接受的，哪些行为可能构成利益冲突或违法活动。在2018年底，所有联邦国有企业已制定并发布了各自的行为规范。

长期以来，巴西一直使用“财务委员会”（conselho fiscal）体系充当审计委员会，但事实证明作用不大。新法律要求所有公司成立“法定审计委员会”，负责雇佣和监督内部和外部审计师。此外，委员会还负责接收有关违反公司商业规范和道德规范的任何实践活动的匿名报告。截至2018年初，超过70%的联邦国有企业成立了审计委员会，约90%实施了检举机制。

新法律还修改董事会成员和高层管理人任命流程，在任命国有企业高层管理人或董事会成员所需的技术资格和专业经验方面提出了更加明确的要求。此外，法律禁止公务员担任此类职位。

改革成效可见

强化问责制和提高透明度两个改革思路，对于解决腐败中的信息不对称和权力制约具有重要的意义。围绕这两个思路所展开的一系列改革措施，一定程度上凸显了法律的规范性作用和权力监管的重要作用。

巴西立法机制为内部成员和其他联邦选举官员提供了特别地位，只能由联邦最高法院来审讯他们。實际上，该审判体系内的政客案件进展缓慢，政客们享有“实际起诉豁免”权。

在几年内，刑事司法和刑事诉讼法规改革以及加强司法机构推动了揭露丑闻调查。尤其是罗塞夫总统领导的政府，在2013年提出了两项关键法律，规定如参与犯罪活动的个人和公司揭发其他犯罪分子并提供指控证据，则可减轻审判。再加上多年来的司法和警察部门能力建设和培训（尤其是追查洗钱），帮助司法和警察体系捣毁腐败网络，这在过去是不可能做到的。

在这项改革中，司法部门的执行能力通过一系列举措得到提升。例如，成立警察和联邦检察官工作小组，集中精力和资源开展调查，检举严重行贿受贿和洗钱犯罪;使用辩诉协议瓦解罪犯之间的串通和秘密，促进调查执行;迅速进入司法程序和审判，防止有权力的被告试图阻碍司法执行……这些都凸显了法律的规范性以及司法执法的效力发挥重要作用。

同时，重视与国际接轨，提升国际合作能力。巴西政府反腐败改革之初，就是以国际公认的现代公司治理的标准进行对接。例如巴西政府和立法机构通过对国有企业采购采用综合法律框架，填补重大漏洞，以及对国有企业物资采购方式进行改革，对空前危机提供了稳健技术响应。

巴西是国际经合组织（OECD）反贿赂公约签署国，对于个人和公司行贿其他国家公职人员以便在国际交易中获得优势的行为，巴西制定了惩罚机制。作为巴西工作小组承诺的一部分，国家对其整体反腐败法律制度框架进行定期评估。

反腐败工作或将逆转？

虽然上述举措很大程度上加强了司法部门的执行力度，然而这项反腐败改革的成效却不尽如人意。在改革过程中，法律实施遭遇诸多挑战，这一改革发展至今依然充满了复杂性。

巴西政府发现，针对国有企业腐败所进行的改革是必要的，尤其在法律建制方面是必需的。然而，新出台的法律执行过程中遭遇很多问题。

这些问题表面上看起来是法律层面的问题，实际却是反腐败改革过程中的深层次问题。例如巴西参议院批准了《滥用职权法案》，新法律原本是为了响应司法职权滥用担忧而制定的。但在实施过程中，却发现该法律对法官和检察官滥用职权罪的定义过于广泛。

一些评论家认为，此项新法律可能会被个人腐败犯罪者利用，对执行本职工作的司法检察官和法官进行不正当攻击，从而对巴西内外的反腐败起诉和调查产生重大寒蝉效应。

2019年11月，巴西最高法院宣布终止对进行案件上诉的被判有罪者的强制监禁。同时，还做出停止由行政部门（包括金融情报小组、税务机构等）进行的调查和司法程序的决定。这些决定引发了一些担忧，因为这有可能制约上述行政部门调查腐败相关犯罪的能力。

这些问题都是在政策实施和法律执行的过程中出现的，它们引发了对于巴西国有企业改革成效的思考。国际经合组织反腐败工作小组曾表示，较为担心巴西的反腐败工作速度放慢或逆转。

显然，巴西针对国有企业反腐败所进行的改革思路是明确而清晰的，这也是世界范围内各国廉洁治理的公认原则。然而，当这些治理原则在具体的国家或地区付诸实践时，一系列落地问题却接连出现。其背后的深层次原因究竟是什么？制度的生命力在于执行，巴西国有企业改革案例再次表明，反腐败改革的成效实际上取决于改革措施的有效实施，这个过程充满挑战，需要各方力量的配套协助和智慧支持。（作者系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授）