惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用

刘鹏 肖玉林 闵晶晶

摘 要：民法典确立了惩罚性赔偿制度，不仅符合生态环境修复的发展态势，同时也为检察机关在环境民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求提供了法律依据。我国立法应进一步明确环境侵权中惩罚性赔偿金的确定标准、资金管理和监督等内容，更好发挥惩罚性赔偿制度的功能和作用。

关键词：民法典 侵权责任 惩罚性赔偿 环境民事公益诉讼

民法典第1232条规定，侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。该条款是民法典关于环境污染、生态破坏侵权的新规则，也是首次将惩罚性赔偿制度引入环境污染、生态破坏侵权责任规定当中。

一、设立惩罚性赔偿对环境民事公益诉讼的重要意义

（一）弥补补偿性赔偿的局限

在环境侵权民事案件中，补偿性赔偿只是对环境和受侵害人所遭受的损害进行填补，而不考虑环境所遭受的潜在损害及影响，难以达到完全补偿和救济的目的。如2005年松花江特大污染环境案造成数十人伤亡，百吨苯类污染物质流入松花江，造成河流严重污染，污染者仅承担100万罚款就完成责任承担，但国家陆续投资数百亿对污染区域进行修复。具有惩罚性质的高额赔偿金能够对受损环境及受侵害人当时未及时发现的损害进行补偿和救济，同时也能够产生极大的威慑力，从而遏制侵权人及其他人再次作出类似侵权行为。

（二）平衡生态环境保护与市场经济发展的关系

惩罚性赔偿制度的实施，有助于防止产业转移导致的“污染转移”问题，避免再走“先污染、后治理”的老路，引发生态危机。[1]在环境污染、生态破坏侵权领域制定惩罚性赔偿制度契合我国生态文明建设要求，是习近平生态文明思想的重要体现，具有必要性和可操作性。

（三）为环境民事公益诉讼提出相应诉求提供法律依据

近些年，在国家日益重视环境保护、鼓励通过司法手段修复受损环境的背景下，环境民事公益诉讼案件增势较快，但惩罚性赔偿诉讼请求往往因“于法无据”难以得到法院的支持。如中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案，环保组织提出带有惩罚性质的环境修复赔偿费用的诉讼请求，法院以“环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿”为由不予支持。民法典第1232条的规定为环境民事公益诉讼提出惩罚性赔偿诉讼请求提供了重要法律依据。

二、惩罚性赔偿可以适用于环境民事公益诉讼

民法典第2条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。民法典第7编第7章规定了“环境污染和生态破坏责任”，其中第1232条规定被侵权人有权请求惩罚性赔偿，从字面意思可知，被侵权人即权利受到侵害的人，提起惩罚性赔偿诉求的当事人与受损结果具有利害关系。有学者提出质疑，民法典关于环境侵权惩罚性赔偿条款不适用于环境公益诉讼，理由主要有三点：一是民法典第1232条使用了“被侵权人”这一表述，表明受害人是特定的主体，而在公益诉讼中，并没有特定的被侵权人;二是按照体系解释来看，该条款设置在公益诉讼条款之前，主要是针对私益损害的情形而言的;三是如果采取公益诉讼的方式，由国家规定的机关或者法律规定的组织取得该部分赔偿金，也缺乏正当性。[2]但笔者认为，检察机关提起环境民事公益诉讼可以提出惩罚性赔偿请求，理由如下：

第一，检察机关是公共利益的代表，提出惩罚性赔偿具有正当合理性。故意污染环境、破坏生态的违法行为，对公共利益造成严重损害，侵害的是社会公众的共同利益。检察机关虽然与受损结果并不一定具有直接利害关系，但其代表的是社会公众的利益。环境民事公益诉讼制度的初衷就是个体利益受到侵害但无法独立进行救济，通过公益诉讼保障其利益。当受损害利益巨大，不仅限于被侵权人的个人利益，生态环境利益也受损严重时，传统民法上针对污染者损害的诉讼请求，无法遏制环境污染的态势，急需确立惩罚性赔偿制度以保护生态环境。

第二，从立法体系和立法目的来看，检察机关在环境民事公益诉讼中可以提出惩罚性赔偿。首先，民事诉讼法第55条规定检察机关有权提起环境民事公益诉讼，因此，检察机关在提起环境民事公益诉讼时理应遵守民事实体法、程序法等民事法律制度。民法典既然规定了环境侵权惩罚性赔偿制度，检察机关在提起环境民事公益诉讼时当然有权适用民法典的相关条款提出惩罚性赔偿诉讼请求。其次，民法典第1232条规定环境侵权惩罚性赔偿，目的是为了加大侵权人故意破坏生态、污染环境的违法成本，使其以及其他潜在的违法者不敢再实施类似行为，从而达到法律特殊预防与一般预防的功能。该条款的侧重点是让违反法律规定故意污染环境、破坏生态且造成严重后果的侵权人承担更重的法律责任，而不在于如何对被侵权人进行补偿。如果侵权人严重破坏生态、污染环境后，在找不到具体受害人或者法律规定的机关和组织不提起公益诉讼时，检察机关不可以公益代表人的身份向侵权人主张惩罚性赔偿的诉求，使侵权人承担更重的法律责任，这对侵权人而言，环境民事公益诉讼反倒可减轻其法律责任，这显然不符合立法目的。

第三，惩罚性赔偿是规制“机会主义”的主要措施。侵权制度可以處理社会生活中绝大多数侵权问题，但也可能被利用谋求巨额利益，导致“机会主义”的产生。在环境侵权领域，“机会主义”更容易出现。主要体现在：第一，环境侵权问题的潜伏性。当环境受到污染及生态被破坏后，损害结果在短期内难以直接体现，会潜伏在环境中不断积累，甚至不会造成显而易见的损害结果。许多侵权人明知其行为会损害环境，但并不会去治理污染或者中止侵害行为，而是继续污染环境获得收益。第二，重发展轻保护的思想。地方GDP发展是重要的考核标准，不仅涉及地方官员个人发展，同时对地方政府财政以及补贴影响巨大。地方政府对本地重要企业“开绿灯”，对污染企业惩罚尺度宽松，助长了污染企业的“机会主义”思维。第三，传统侵权责任惩罚力度偏低。环境污染、生态破坏行为造成的损害包括直接损害和间接损害。当前的环境侵权责任主要针对直接损害，间接损害因难以量化以及立法缺失难以获得法院支持。因此，即使环境污染案件进入诉讼程序，原告也难以获得胜诉，即使胜诉也只是对直接损害的弥补，由此导致“机会主义”出现。惩罚性赔偿制度的实施，即使侵权人造成的直接损害很低，但也会面临高昂的赔偿，从成本—效益角度分析，会降低侵权人破坏生态、污染环境的内在动力，抑制潜在的侵权行为，更加有效改善生态环境。

三、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿存在的难题

（一）惩罚性赔偿金如何确定尚未统一

一般来说，立法应为惩罚性赔偿金设定一个基数，再根据这个基数设定一定的倍数。而民法典第1232条仅作出原则性的规定，没有具体的操作规定。如果惩罚性赔偿金过高会影响适用惩罚性赔偿制度的积极性，过低则难以达到预期的救济目的及威慑作用，也会对惩罚性赔偿制度的发展形成障碍，使其失去存在的意义。

（二）惩罚性赔偿金执行困难

适用惩罚性赔偿的环境民事公益诉讼案件，因受损范围大、后果严重、恢复期限长等因素，再加上惩罚的目的，所涉及的赔偿金往往非常巨大，这就极易造成执行难问题。支付巨额的惩罚性赔偿金势必会对被执行人的经济状况造成重大不利影响，甚至在被执行人的财产无法支付赔偿金时，导致后续执行难，因此很难取得良好的执行成效，不可避免将降低法律权威性，也难以确保受损环境得到及时、有效的修复和治理。

四、完善环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的建议

（一）亟需制定公益诉讼法

民法典第1232条对推进适用惩罚性赔偿制度具有重要意义，但其可操作性不强。惩罚性赔偿的具体适用规则仍需通过立法进一步完善。制定公益诉讼法，有助于破解该难题，确保对惩罚性赔偿的统一规范适用，使其切实发挥应有的功能作用。

（二）采用替代性惩罚措施

在环境民事公益诉讼中，如若被执行人难以承担巨额惩罚金，那么惩罚性赔偿制度的作用极有可能难以发挥，因此可采用替代性惩罚措施，如劳务替代。如上海市沈某、陈某非法狩猎损害公益案中首次提出使用公益劳动补偿受损生态资源。[3]此种方式无需考虑被告的经济状况，且该种方式同样具有极强的教育警示意义，能够促使被告通过亲身劳动实践体会到环保的重要性，并且有利于创造良好的社会舆论氛围，亦能对潜在环境污染者起到警示作用，减少环境侵权，达到环境保护的目的。

（三）明确适用惩罚性赔偿的条件

惩罚性赔偿并非一般意义上的“救济”，不能简单适用一般侵权责任的构成要件，必须突出其值得惩罚的理由。在环境民事公益诉讼案件中适用该条款，还需参照生态环境损害赔偿制度实施方案有关适用范围的相关规定，结合环境民事公益诉讼的相关规则来确定。

1.适用惩罚性赔偿的范围。污染环境及破坏生态的行为发生在生态保护红线范围内、重点生态功能区、禁止开发区等特殊地区，上述区域的生态环境一旦遭到破坏，可能会带来更为严重的后果，因此需要加大惩罚力度。

2.适用惩罚性赔偿的主观要件。根据民法典第1232条，环境侵权惩罚性赔偿条款规定了行为人故意违反法律法规的主观心理状态，从行为要素上来说，作为和不作为均可能是造成损害的因素。环境污染或者生态破坏后如果及时采取补救措施，造成的损害后果会显著降低，对受损环境的治理所需成本也会大大降低。违法行为人的主观动机直接影响受损环境的范围、损害的严重程度，理应成为衡量侵权人承担责任轻重的重要标准。

3.适用惩罚性赔偿的结果要件。行为人的违法行为造成较大以上的生态环境损害后果或者构成犯罪，尤其是造成的损害污染范围较大、危害性大、潜伏期长，生态环境受损比较严重且复杂的民事公益诉讼案件，应充分发挥惩罚性赔偿制度的作用，从而达到威慑和警示作用。

民法典规定的环境侵權惩罚性赔偿制度，深刻反映了因生态环境日益恶化而强化保护的现实需要，也必将成为推进生态文明建设的一把“利器”。由于环境民事公益诉讼司法实践中适用惩罚性赔偿制度尚处于起步阶段，围绕惩罚性赔偿适用范围、适用要件、惩罚方式、惩罚金确定、执行和监管等理论和实践问题仍然需要在司法办案和理论研究中不断探索和完善，从而保障该项制度的重要作用得以充分实现。

注释：

[1]参见张亚茹：《生态文明建设视域下环境侵权惩罚性赔偿制度的确立》，《西部学刊》2015年第1期。

[2]参见王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，《广东社会科学》2021年第1期。

[3]参见林中明：《昔日投毒捕鸟 今朝拆网护鸟》，《检察日报》2019年4月22日。