台湾当局在南太平洋地区的经营及困境

■ 杨文康 胡传明

21世纪以来，南太平洋地区因其重要区位优势受到国际社会关注和重视，台湾当局因与部分南太平洋地区国家有所谓“邦交”，也十分重视经营南太平洋地区。由于台湾岛与南太平洋地区同属“南岛语系”的关系，使得台湾当局与南太平洋地区多了一层“文化亲缘”的联系。虽然在蔡英文第一任期内，所罗门群岛与基里巴斯先后同台湾“断交”，使得台湾当局在南太平洋地区“友邦”减少，但是台湾当局依然十分重视经营南太平洋地区。

一、台湾当局重视经营南太平洋地区原因

太平洋地区正在成为具有发展动力与潜力的地区，作为太平洋地区重要部分，南太平洋地区不可避免受到世界注视与瞩目。台湾当局一直在南太平洋地区有所经营，不仅因为南太平洋地区坐拥良好的区位，而且从“友邦”数量上看是台湾当局第二大“邦交国”聚集区，同时也是台湾当局少数几个可以频刷“国际”存在感的舞台。蔡英文上台后，台湾当局对南太平洋地区的重视程度更是有增无减。

(一)区位优势明显

南太平洋地区战略位置十分重要。西北与东南亚相邻，西连澳大利亚，东望美洲，向南越过新西兰与南极大陆相望。南太平洋地区是太平洋上重要节点，是环太平洋两岸交通线重要站点。南太平洋地区扼守美洲至亚洲运输线，占据北半球通往南半球乃至南极洲的国际海运线，是战略通道交汇处。不仅如此，南太平洋地区岛国还拥有2000多平方公里海洋专属经济区，海洋资源、渔业资源与矿产资源丰富，盛产铜、镍、金、铬等金属和木材，海底蕴藏着丰富的石油和天然气。近年来，世界对这里投入更多的关注目光，南太平洋地区逐渐成为国际战略博弈新的竞技场。

南太平洋地区海域辽阔、岛屿国家众多、地理联系密切、海上交通便利，拥有重要的海洋资源、地缘战略和政治意义。相对于以欧美为中心的“大西洋时代”而言，西方学界有“太平洋时代”提法，是以太平洋为中心地区兴盛的时代。国内外政治家与学者认为，21世纪将是太平洋的世纪。新加坡前总理李光耀曾说，世界经济的重心已经明确从大西洋转向了太平洋。如今，太平洋是世界最大贸易网络所在地。在当今国际格局中，太平洋俨然成为国际社会高度关注的焦点区域之一。来自印度洋和大西洋的众多船只穿梭于此必然会导致一个跨洋商业行为的产生，各经济体的经济利益在此聚集，太平洋地区俨然成为财富的流通区。当然，太平洋地区的重要性，不仅因为它有重要的商业价值，而且因为它在海洋资源和地缘战略方面的有利地位。作为太平洋地区重要组成部分，南太平洋地区并不只是单纯的自然地理概念，而是一个从属于亚太地区的次级地缘政治概念。

(二)台湾当局两个“邦交国”聚集区之一

2019年蔡英文密集“出访”帕劳、瑙鲁、马绍尔群岛等南太平洋“友邦”。9月，所罗门群岛和基里巴斯在5天内相继同台湾当局“断交”，导致台湾当局“邦交国”数量降至15个，其中在南太平洋地区仅剩4个，在数量上是仅次于中美洲地区8个“友邦”的“邦交国”聚集区，南太平洋地区依然是蔡英文涉外关系重点和维系“邦交国”重镇。

“邦交”数量多少是衡量国际社会认可度的一个关键指标，因而为了维持台湾是“独立政治实体”假象，蔡英文自然急需维持住与南太平洋地区“邦交”的关系现状。特别是蔡英文上台以来拒不承认“九二共识”，两岸关系急剧恶化，使台湾当局陆续失去7个“邦交国”。如果剩下的南太平洋地区“邦交国”再陆续“弃台就陆”，那么蔡英文自诩台湾为“主权独立国家”的谎言也将更难以自圆其说。为避免“断交”危机进一步恶化，蔡英文政府软硬兼施，不惜抛出重金加大对南太平洋地区“邦交国”的“银弹攻势”，不断拉拢美国加大对南太平洋地区“邦交国”的施压力度。出于利益考量，南太平洋地区4个与台湾当局维持“邦交关系”的“友邦”便是蔡英文极力笼络的对象。据统计，南太平洋地区是蔡英文“出访”次数最多的地区之一，其目的便是为了维系与“邦交国”的高层互信和官方互动，以达到“固邦睦谊”效果。

台湾当局15个“友邦”列表

(三)台湾当局谋求“国际活动空间”重要平台

长期以来，利用在南太平洋地区的活动，增加台湾在国际社会的能见度，一直是台湾当局谋求“国际活动空间”重要举措。南太平洋地区岛国众多，在联合国和其他国际组织中拥有投票权，这对台湾当局求取“国际活动空间”有重要利用价值。南太平洋地区“友邦”不仅常年为“台湾入联”提案喊话相挺，也在为推动“以台湾名义”参加世界卫生大会(WHA)、世界卫生组织(WHO)、国际民航组织(ICAO)等国际组织及其相关国际会议摇旗呐喊。可以说，南太平洋地区“邦交国”一直是台湾当局谋求“国际活动空间”重要支持者和发声者，也为此做出实质性的“挺台”行动。例如，2019年9月，瑙鲁和帕劳在第74届联合国大会总辩论中为台湾当局“发声”，呼吁联合国及相关国际组织“接纳台湾”。蔡英文当局要想维持住这些“友谊”，甚至借助“邦交国”力量为谋求以“台湾”名义加入联合国气候变化框架公约(UNFCCC)或国际刑警组织(ICPO)等国际组织铺路，就必须巩固与这些“邦交国”的关系。

同时，借助南太平洋地区，台湾可以更好地与美国拉近关系，让美国为台湾扩大“国际活动空间”背书。众所周知，美台关系一直是台湾当局涉外关系重中之重，在蔡英文“联美抗中”政策下，台湾当局通过各种手段和方式拉近与美国的距离，以此获得在国际上的曝光度。鉴于南太平洋地区与美国的夏威夷州和无建制领地(如关岛)在地理位置上相互毗邻，访问南太平洋地区“邦交国”时“过境”美国便成为台湾强化对美关系一个重要借口。

二、台湾当局在南太平洋地区经营方式

蔡英文执政后大力通过“援外计划”“新南向政策”“金钱外交”等方式，试图不断巩固与南太平洋地区“友邦”的利益关联和交流互动，极力稳固与南太平洋“邦交国”日渐松动的关系，企图维系在南太平洋地区的“外交存在”，借以维持台湾为“主权独立实体”之幻象，极力弥补蔡英文执政下的涉外窘境。

(一)“援外计划”

台湾当局在南太平洋地区多有经营，具体行为之一当属所谓“援外计划”，运用和发挥台湾在医疗、农业等领域优势，争取双边或多边合作机会，基于南太平洋地区各“友邦”需求，结合台湾当局及岛内民间力量，推动开展与南太平洋地区“邦交国”在医疗技术、农业技术等领域的援助计划。透过强化台湾与南太平洋地区相关国际组织的伙伴关系，运用非政府组织(NGO)及海外台侨网络，使得台湾当局对这些国家的援助计划能顺利落实。为扩大对外援助规模，蔡英文当局通过“政府开发援助计划”(ODA)，大力援助医疗卫生、农渔业、教育、基础设施，并在海巡、财政、金融、打击犯罪等领域开展协作，扩大利益交集。

为争取南太平洋地区“友邦”支持，台湾当局派遣许多农技团、医疗团前往。例如，台湾双和医院医疗团队常驻马绍尔群岛，提供医疗资源。2018年9月，台湾当局宣布投入6000万元新台币设立“太平洋岛国论坛国家特别医疗基金”，加大对南太平洋地区医疗援助。除此，台湾在技术和投资方面也向南太平洋地区“邦交国”派驻了数量不等的援助团，在工程、教育等“援助项目”中给予南太平洋地区“邦交国”大力支持。例如，台湾当局承诺资助所罗门群岛兴建2023年太平洋运动会体育馆。笼络政府官员方面，台湾当局同样不遗余力。例如，援建图瓦卢中央政府办公楼群、帕劳总统办公室，资助图瓦卢政府部长差旅费用等。通过诸如此类的“援外”方式，换取南太平洋岛国对台湾的“外交承认”，稳定双方的“外交关系”。总之，台湾当局在南太平洋地区看似主要在开展经济援助活动，实则明显附带政治意图。

(二)“新南向政策”

2015年9月22日，蔡 英 文 以民进党主席及台湾地区领导人参选人身份，在民进党29周年党庆“外交使节”酒会上宣布，一旦执政，将推动“新南向政策”，以深化台湾与东南亚、南亚及大洋洲等国家的经贸关系。2016年民进党执政后提出了“新南向政策”，2017年编制44亿元新台币“新南向预算”，2018年、2019年编制70亿元新台币“新南向预算”。蔡英文大力推动“新南向政策”，极力摆脱台湾对祖国大陆的经济依赖，鼓励台企到东南亚、大洋洲、南亚等地区投资设厂。但相比在东南亚、南亚、澳大利亚和新西兰的经营政经利益均有考量，台湾当局在南太平洋地区的“新南向政策”显然是政治利益远大于经济利益。台湾在大洋洲虽有多个“邦交国”，但大多人口少、经济实力弱，对台湾的经贸并不重要，在大洋洲与台湾经贸关系最重要者是澳大利亚与新西兰。因此，“新南向政策”在与台湾有“外交关系”的南太平洋地区“邦交国”中的实际作用十分有限。

南太平洋地区“邦交国”对台湾经贸的重要性低，只是与台湾交流的紧密度高。虽然这些国家与台湾交流紧密度高，政府亦对台友善，但是由于市场太小，不具有经贸战略地位等条件限制，而且台湾与它们在产业及经济结构上亦无互补性，双方的贸易额并不高。台湾媒体及商学界在讨论“新南向”时，也甚少提及南太平洋岛国，可见各界并不太重视这些国家，台湾企业也不愿意到南太平洋地区投资。虽然蔡英文为落实“新南向政策”，多次呼吁台湾企业到南太平洋地区投资设厂，但应者寥寥，其中很多是在蔡英文当局的行政命令下才去的公营企业。故蔡英文对于南太平洋“邦交国”只得采取“努力维持”的策略，维持双方既有的良好关系即可。蔡英文推出“新南向政策”虽然涵盖南太平洋地区“邦交国”，但是迄今只是聊备一格，许多政策是新瓶装旧酒，岛内各“部会”也是雷声大雨点小，导致成效甚微。

(三)“金钱外交”

台湾当局巩固和南太平洋地区“邦交国”关系的另一个重要手段就是强化“金钱外交”，通过金钱捆绑“外交”稳住这些国家与台湾的“友邦”关系，降低“断交”风险。“金钱外交”即“以金钱换友谊”，南太平洋“友邦”因此获得不少经济利益。台湾当局不仅给南太平洋“邦交国”政府高额资金，甚至对部分政要进行私下贿赂。蔡英文投入大把金钱用于扶植“邦交国”亲台势力，意图阻挠某些国家与中国大陆建交或复交，粗暴干涉别国内政，自然引起所在国政府与民间反感，对台湾当局的“金钱收买”心生不满、公开抵制。2019年9月，所罗门群岛《岛屿太阳报》刊发消息，台湾“代表”干预内政，将被驱逐出境。有国会议员收到“友台”高阶官员的文件，写明以每人100万美元酬金换取继续支持台湾，但依然阻挡不了所罗门群岛与台湾“断交”。

长期以来，“金钱外交”是台湾当局“固邦”重要手段，蔡英文任内继续加大对“邦交国”的金援力度。2017年，台湾涉外部门机密预算4.6亿元新台币，2018年大幅增加到15.7亿元新台币。但随着中国大陆国际影响力日益增强，两岸实力差距持续拉大，蔡英文当局“金钱外交”处境日益艰难，这种单纯以金钱维系“邦交”关系的效果正在递减。例如，台湾当局在2019年9月所罗门群岛宣布“弃台”前几个小时追加“特殊资金”，也难以挽回。

三、台湾当局在南太平洋地区的困境

南太平洋地区是一个日益开放的发展中地区、一个交通要道，台湾所谓“邦交国”的小圈子、谋求“国际活动空间”的舞台。台湾当局接连丢失所罗门群岛和基里巴斯2个“友邦”容易引发“多米诺骨牌”效应，撼动其与南太平洋地区其他“友邦”的关系。现今，与台湾当局维持“邦交关系”的南太平洋岛国占地区领土总面积不到1%，拥有人口占地区人口总量不到2%。南太平洋地区与中国大陆日益走近，而与台湾渐行渐远，台湾当局在南太平洋地区的“外交空间”每况愈下。台湾当局的南太平洋“友邦”大概率再亮红灯，更有可能爆发新的“断交”事件。

(一)南太平洋地区与中国大陆合作加深

由于在领土面积、人口数量质量、经济实力、政治影响力等综合实力方面都缺乏优势，南太平洋地区国家自独立后在国际舞台上一直处于边缘地位，加之自身经济体系脆弱，对外依存度高。中国作为世界第二大经济体和最大发展中国家，自然成为南太平洋岛国重要合作对象，南太平洋地区国家对中国的向心力与日俱增。

南太平洋地区是“一带一路”南线重点地区，以及中国实施海洋战略重要环节。中国与南太平洋岛国合作，无疑会为中国在南太平洋带来新优势。近年来，中国与南太平洋岛国合作日益加强，在政治、经济、文化等领域都取得丰硕成果。目前，中国在经济上成为南太平洋地区继澳大利亚和美国之后第三大援助国，中国在南太平洋已有“中国—太平洋岛国论坛”“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”等合作平台，合作对象包括但不限于建交国。虽然南太平洋一些国家与中国大陆没有正式外交关系，但与中国大陆的经贸联系正变得密切。台湾地区前领导人马英九都不得不承认，这些国家和中国大陆的贸易，往往是与台湾的10倍、20倍，台湾根本不可能在这方面跟大陆竞争。正如太平洋岛国发展论坛秘书长弗朗索瓦·马特尔指出，中国所做的一切都旨在互利共赢，这是中国在这一地区深受欢迎的原因。

不论是为了克服地理与经济发展障碍，还是开发天然资源或发挥东亚与南太平洋岛国间交通枢纽地位，南太平洋地区都需要发展连结性，特别是加大基础设施投资建设。有鉴于中国在南太平洋地区的影响力日渐上升，南太平洋岛国都有借此强化与中国之间交流合作的动机。2018年，中国就为南太平洋地区最大经济体巴布亚新几内亚贷款、援助和基础设施建设上投入大量资源，并支持其成功举办亚太经济合作组织(APEC)会议。中国是所罗门群岛最大贸易伙伴，是巴布亚新几内亚和斐济第二大贸易伙伴，是萨摩亚第三大贸易伙伴。

南太平洋岛国存在地理形态破碎、人口稀少、市场狭小、财政赤字高、经济欠发达、技术落后、基础设施薄弱等情况，其中帕劳人口仅有约2万人，瑙鲁和图瓦卢则仅有约1万人。作为帕劳经济发展重要支柱产业的观光旅游业，到访帕劳观光旅游的外籍游客有一半来自中国大陆。中国大陆市场对它们具有巨大吸引力，与中国大陆的交流合作自然不断深化。

(二)台湾在南太平洋地区“外交空间”不断萎缩

马英九执政8年，在“九二共识”共同政治基础上，两岸达成多项协议，两岸关系和平发展成效显著。蔡英文上台后“挟洋自重”，一味奉行“仇中反中”政策，拒不承认“九二共识”，对外政策已走向“以疫谋独”“联美抗中”“倚美制中”的危险道路。然而，“一中原则”已获得南太平洋地区超过70%国家承认，南太平洋地区对搭中国大陆发展便车的意愿强烈，台湾对南太平洋地区的作用不断降低。所罗门群岛曾是台湾当局在南太平洋面积最大、人口最多的“邦交国”，也是台湾当局“固邦睦谊”重点对象。所罗门群岛与基里巴斯同台湾“断交”后，台湾当局在南太平洋地区的“外交空间”严重萎缩，蔡英文为求得台湾的“外交突破”而在南太平洋地区“固邦护盘”的动作也是后续乏力。

(三)台湾当局在南太平洋地区易再现“断交”

台湾当局想象的“国家”概念与其必须应对不断和世界绝大多数国家“断交”的现实之间存在矛盾，同时岛内“台独”势力又要求扩展“国际活动空间”，推动“入联公投”，推进“务实外交”，坐实台湾是所谓“主权独立国家”。蔡英文为了安抚岛内“独”派和民进党内各派系，继续在“邦交国”问题上加大力道以作回应。南太平洋地区是台湾当局涉外关系布局中的重要一环，因而蔡英文向来重视与南太平洋“邦交国”的联系。所罗门群岛和基里巴斯同台湾“断交”后，台湾当局在南太平洋地区的“邦交国”只剩下马绍尔群岛、帕劳、瑙鲁、图瓦卢。前两者是美国前托管地，有美国自由联系国的特殊关系，不容易“弃台”，但后两者皆有外交警讯。整体看，台湾当局与南太平洋“友邦”的伙伴关系已经大不如前。若蔡英文继续执迷不悟，以“台独”路线继续挑衅试探祖国大陆底线，那么台湾当局在南太平洋地区的“邦交国”不可避免“弃台就陆”。如果地区国家必须在中国大陆与台湾两者之间选边站，选择一个作为“外交承认”的对象，答案毫无悬念。正如基里巴斯总统马茂在一份声明中说，与中国恢复外交关系的决定，是对国际关系进行长期内部审查和评估后作出，符合国家和人民的最大利益。

台湾当局一直视南太平洋地区为其整体涉外关系布局中的重要角色。2016年蔡英文上台后，7个国家认清大势、顺应潮流，与台湾“断交”，其中在南太平洋地区就接连丢失了2个“友邦”，挫伤台湾当局与南太平洋地区的“外交联系”。无论台海风云如何变化，“九二共识”才是海峡两岸的定海神针，是台海和平互信的基础。只有回归“九二共识”，台湾当局才会有相应的涉外空间。遗憾的是，蔡英文一直以顽固的“台独”意识形态，拒不承认“九二共识”，一度宣称台湾为所谓“独立政治实体”，不断抹黑攻击中国大陆，迎合美国特朗普政府的“印太战略”，甘当美国“以台制华”的工具，妄图维系扩展与南太平洋“友邦”间的“外交关系”。在“一中原则”越来越得到国际社会认可和接受下，蔡英文的做法只能陷入日渐孤立的尴尬困境中。

历史已经证明，两岸关系才是台湾涉外关系的基石。没有“九二共识”作为两岸关系的稳定剂，不但没有海峡两岸的和平发展，而且导致台湾当局在南太平洋地区的“空间”岌岌可危，在此地区仅剩的“邦交国”也摇摇欲坠。只有两岸关系回归正轨，台湾当局才会有良好的涉外环境，台湾当局在南太平洋地区自然也无困境可言。否则，台湾当局所谓的 “外交竞争”只能是以卵击石，不但加重两岸紧张关系，而且使台湾涉外关系走入死胡同。正如国民党强调的，台湾能否具有“国际活动空间”牵系于两岸关系的良窳。只有化解两岸敌意，增进彼此善意，才是正本清源之道。若未来蔡英文的两岸政策仍是拒绝“九二共识”，那么台湾当局在南太平洋地区的经营只会愈加惨淡。