协商民主推进国家治理现代化的历史逻辑

熊茜 林伯海

[内容提要] 人民民主是中国国家治理现代化的逻辑起点，社会主义协商民主作为人民民主的重要组成部分，诞生于新民主主义时期中国政治发展的历史进程中，形成和发展于中国共产党领导人民进行建设和改革的实践中。从历史维度来看，抗日战争时期“三三制”民主政权建设是中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的发端;新中国成立初期的协商实践标志着中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的正式形成;改革开放后协商民主制度化、法治化建设推进了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化发展;十八大后协商民主全方位体系化建设促进了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的全面深化。

[关键词] 协商民主;国家治理;历史逻辑;治理现代化

[作者简介] 熊茜，西南交通大学马克思主义学院博士研究生;林伯海，法学博士，西南交通大学马克思主义学院教授。

現代国家治理与传统的国家治理的本质区别是民主在国家治理中的建设发展，从根本上来说现代国家治理是一种民主治理。[1]民主理论与制度的建设一方面推动了国家治理朝着现代化的方向发展，另一方面也是国家治理现代化进程的主要内容以及提升国家治理能力和治理体系的重要渠道。社会主义协商民主是中国人民民主的重要形式之一，是具有中国特色的社会主义民主治理的重要组成部分。从历史维度来看，中国共产党建设协商民主的历程，也是其推进国家治理现代化的发展过程。因此，只有打开历史大门深入研究中国社会主义协商民主的生发历程，厘清协商民主在中国现代国家构建和发展中的脉络，才能揭示和把握中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的历史逻辑。

一、 中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的开端

近代以来，中国人民在历史的长河中无数次面临这样一个关键问题——建立什么样的国家制度。鸦片战争以后，不少有识之士从无数次失败的沉痛教训中醒悟过来，开始了挽救民族危亡、复兴民族大业的不懈奋斗。辛亥革命胜利，推翻了清王朝的统治，结束了我国两千多年的封建帝制，拉开了探求寻找适合本国国情的国家治理之道的序幕。十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义。中国共产党自1921年成立之日起，就不断探索把马克思主义与中国实际相结合的道路，提出了建立人民当家作主的全新国家，实现人民民主的国家治理的理想和目标。为此，中国共产党一直领导人民赓续奋斗，积累了局部地区执政的诸多宝贵经验。“三三制”抗日民主政权建设便是其中之一，它不仅是中国社会主义协商民主制度实践的逻辑起点，还是中国共产党以协商民主推进民主政权建设的尝试和开端。

1. “三三制”抗日民主政权建设初步探索

“三三制”抗日民主政权建设，是中国共产党对协商民主制度建设的最早探索，也是中国共产党以民主协商的方式构建政权的首次尝试。1937年抗日战争全面爆发后不久，抗日民主统一战线正式建立，中国共产党在陕甘宁边区和晋察冀等敌后根据地逐渐建立起抗日民主政权。1938年1月，晋察冀边区召开军政民代表大会，不同党派、不同阶级、不同民族、不同宗教的代表都参加了此次会议，代表们经过协商选举产生了晋察冀边区行政委员会。这一实践形式，收效显著，得到了广泛认可。1939年1月，陕甘宁边区召开第一届参政会，选举产生了陕甘宁边区人民政府，确定了政府在人员组成上的“三三制”，形成了“三三制”的民主政权制度架构。即在行政机关或民意机关中，共产党员的人数占三分之一，左派进步分子的人数占三分之一，中间派的人数占三分之一。他们分别代表了无产阶级与贫农、小资产阶级以及中等资产阶级与开明绅士的三方利益。通过“三三制”的政权制度架构设计，各党、各派、各界利益和诉求得以畅所欲言，平等地参与到根据地的民主建设之中，它所蕴含的民主协商、平等包容的治理精神和原则初步得到彰显。“三三制”抗日民主政权是中国共产党在抗日救国的特殊历史时期与其他党派、社会力量协商合作的成果结晶，是团结多元政治参与主体开展联合抗战的成功尝试，是中国共产党以协商民主推进国家治理在民主政权建设中的早期探索。

2. “三三制”在中国共产党政权建设实践中的发展

1940年3月，中国共产党在总结经验的基础上，在党内正式提出了“三三制”政权建设思想。据此，各敌后抗日根据地普遍开展民主协商式政权建设的实践探索。在陕甘宁边区，为了保障“三三制”政权建设的顺利开展，中国共产党制定了《陕甘宁边区施政纲领》，要求发扬民主作风，决策之前注意与党外人士沟通协商，取得大多数人的同意后再去执行。并且，积极鼓励党外人士对根据地抗日民主政权建设工作提意见建议，保障党外人士享有同共产党员平等的民主权利和政治地位，严格按照“三三制”原则确定中国共产党与党外人士参与根据地政权建设的人数。从结果看来，在根据地行政机关或民意机关中，尽管中国共产党员人数有所减少，但中国共产党在敌后抗日根据地的领导工作没有因此而受影响，反而紧紧团结了更多的党外人士和人民群众一道参与政权建设和抗战。作为一种独特的政权组织形式，它无论是在制度架构上还是实际运行上都体现了协商民主的特征和价值，在民主协商与团结党内外人民群众上展现了独特的优势。例如，“三三制”政权建设的实践以及体现出的民主协商精神，促使了中国共产党积极主动与民主党派等党外人士合作，并由此还建立了定期召开的党外人士座谈会制度，破除了党包揽一切的旧习。与此同时，相应的基层政权中也创造了“一揽子会”模式。参议会开会时，参议员、政府委员、村主任、村长、党支部干事都参加，“大家议、大家决、大家分工、大家参加”[2]。

可见，“三三制”原则以及政权建设实践是革命时期中国共产党在局部地区执政的智慧和经验总结。它激发了中国共产党对未来国家建设的思考以及政权民主建设的探索，不仅带着推动全国建立统一战线政权的性质，而且影响深远“大有助于全国民主化的推动”[3]。在中国共产党人看来，“三三制政权的实质是民主”，它“不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式”[4]。“三三制”的实践在事实上形成和确立了中国共产党在抗日敌后根据地政权建设的领导地位，使得中国共产党合理合法地成为统筹多方抗日民主力量的核心，成为维系根据地抗日政权制度顺畅有序运转的保障。“三三制”抗日民主政权建设，作为中国共产党领导组织的协商民主早期实践，不仅团结了中国各革命阶级联合抗日且成效显著;而且为以后领导组织各民主党派、无党派人士协商建国积累了宝贵的经验，为中国共产党在全国执政后领导人民以协商民主推进国家治理现代化奠定了政治基础。

二、 中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的正式形成

政治协商是国家宏观政治层面的协商民主，涉及到了国家的基本政治制度选择、政党制度设计、党政军之间的关系、国家与民众之间的宪法规定等国家基本政治结构。从发展源起而言，中国的政治协商与现代中国国家建构相伴而生，體现出中国民主政治发展的独特历史逻辑。中国共产党以政治协商推动新中国成立、建立多党合作和政治协商制度，把政党协商与政协协商实践逐渐上升并确立为国家制度，表明社会主义协商民主在中国历史上翻开了新的一页，标志着协商民主推进国家治理现代化的正式起步。

1. 中国共产党的协商建国

以政治协商方式确定建立新中国，是中国共产党根据以往经验在处理国家建设和政权制度构建时的战略决策。1948年，在人民解放战争即将取得全面胜利之际，中国共产党发布了“五一口号”，该口号是创立人民政协、建立新中国的动员令，是筹备召开新政治协商会议的重要起点，迅速得到各民主党派和广大无党派民主人士的热烈响应和积极参与，为政治协商制度的建立奠定了重要基础。在1949年6月15日到9月21日的三个月的时间里，中国共产党与各民主党派和无党派人士在北平开展了多次协商，从政协筹备会举行第一次全体会议到中国人民政治协商会议的开幕，中国共产党与各民主党派、无党派人士为共同协商准备建国事宜，开展了卓有成效的工作。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，中国共产党与各民主党派就建立新中国的指导原则和成立民主联合政府等重大政治问题进行了充分讨论和协商，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领和》（以下简称《共同纲领》）、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》[5]等，确立了新中国的多项民主政治制度，为新中国成立做出了重大贡献。这些关乎全局的顶层设计，奠定了新中国国家制度的基础，是国家治理体系的支柱。

中国人民政治协商会议的召开和中华人民共和国中央人民政府的组建，标志着政治协商的理念在中国成功转化为一种政治制度，展现了协商民主在国家建构与制度设计中的重要政治功能。《共同纲领》是中国共产党和各民主党派在长期革命、建设、改革的实践中形成的宝贵政治资源，是政党民主协商建国的产物，是政党协商合作的政治基础，开启了新中国的政党协商实践。政党协商作为社会主义协商民主体系中最高层面的协商，担负着执掌和参与国家政权、协调平衡利益关系的职能，对国家治理现代化有着重要意义。中国共产党通过领导和组织开展政党协商合作，把人民民主政权由理想变为现实，建立了人民当家作主的全新的社会主义国家制度，翻开了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的崭新一页。

2. 人民政协协商的出现

中华人民共和国成立后，协商民主进入到了以中国人民政治协商会议及其相关制度建设为主的新发展阶段。人民政协为中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的深入发展提供了重要的制度载体。在新中国成立初期，在人民政协这一协商平台上，中国共产党与民主党派通力合作，就国家大事进行了充分的协商。例如，1950年6月，在第一届中国人民政治协商会议全国委员会上，刘少奇代表中国共产党汇报了《关于土地改革问题》，并提交了中共七届三中全会通过的《中华人民共和国土地改革法》。中共的报告和《土地改革法》草案得到了大部分民主党派成员赞同。但与此同时，也出现了一些反对的声音。为了在土改问题上达成共识，中共中央分别邀请民主党派、无党派人士和一些从地主阶级中分化出来的爱国民主分子的代表人物[6]，召开协商座谈会交换意见建议。通过在政协平台上的充分协商，驳斥和解释各种怀疑和反对土地改革的错误言论，最后达成了基本的共识。

1954年以前，中国人民政协协商会议一直代行全国人大职权，同时也担负着政治协商的双重职能。随着第一届全国人民代表大会召开，《中华人民共和国宪法》的制定、颁布与实施，人民政协代行国家权力机关的使命结束，顺利完成了其协商建国的历史使命，开始转变为以各民主党派、各人民团体为基础的人民民主统一战线组织，即多党合作主要组织机构。根据新的历史定位，中国共产党以多党合作和政治协商制度为载体，创造出了许多协商民主形式，除了最初常见的政协协商会议、常委委员会议等，还诞生了如专题座谈会议、专门委员会会议、双周协商座谈会等，使人民政协成为了中国共产党同各民主党派、各社会力量民主协商的重要平台，展现出了其作为民主参与、协商治理专门渠道的独特优势。新中国成立初期政党与政协的协商实践，标志着中国社会主义协商民主的基本形式的形成，正式拉开了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的序幕。之后，由于反右派斗争的扩大化和“文化大革命”，这一进程一度受到干扰甚至被阻断。

三、 中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的发展

改革开放创造了中国现代化史上空前的辉煌成就，翻开了中国历史的新篇章，也开启了中国特色社会主义制度完善和改革发展的历史新起点。中国共产党积极推进社会主义协商民主治理体系的发展，尤其是中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度化和法治化，保障并拓展民主参与渠道，改革完善具有中国特色的社会主义民主政治制度，以民主的制度化法治化推进国家治理向现代化发展。

1. 协商民主程序化、制度化

1978年12月，党的十一届三中全会召开，标志着党和国家工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。为了适应改革开放和现代化建设的需要，我国的协商民主随之逐渐走向了以协商民主制度化、法治化推动国家治理的新轨道。这一时期，蕴涵着政党协商、政协协商的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展最为显著。

1989年，中共中央发布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》），这是在改革开放和社会主义现代化建设新时期，中共中央正式颁布的关于多党合作和政治协商制度建设的第一个纲领性文件，《意见》中明确中国共产党的地位和与民主党派之间的关系，即中国共产党是执政党，是中国社会主义事业的核心;民主党派是参政党，是“接受中国共产党领导的，同中共通力合作共同致力于社会主义事业的亲密友党”[7]。这一新提法明确了执政党和参政党都是社会主义协商民主的主体，是政党协商、政协协商的主要参与者，是国家治理的重要角色。2005年《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》出台，提出要积极开展程序性的制度探索，进一步明确和规范了政党协商、政协协商的具体内容和程序。与此同时，随着21世纪以来西方协商民主理论进入我国，这种基于对自由民主危机的认识、对选举民主缺陷的反思以及作为传统代议制民主补充的民主理论与实践，引起了学术界的广泛热议与研究，并对我国的协商民主制度化建设产生了不小的影响，引起了对协商操作规范化、程序化、法治化的关注。如何更好地激发协商民主对于国家民主治理独特功能的有效发挥，成为中西方不同历史背景、多元社会条件下共同实现国家有效治理的重要命题。

进入新时代，广泛多层制度化的协商民主体系建设逐渐形成，日渐渗透到了国家治理的方方面面。从纵向上来看，包含了上层的人大、政协、政党协商，中层的政府协商和下层的基层协商，形成了一个贯穿中央、地方政府和基层的上、中、下有机链接的结构体系。在国家根本政治制度层面，可以开展人大协商;在国家基本政治制度层面，能够进行政党协商和政协协商;在政府治理与公共政策层面，形成政府协商;在基层群众民主参与和自治层面，积极建设基层协商;在社会治理层面，探索发展社会组织协商和做好人民团体协商。从横向上来看，协商民主的制度设计涵盖了国家政权机关的立法、行政和司法机构，更有民主党派、人民团体和社会组织，同时还延伸到社会生活领域，甚至涉及到人民群众个体。[11]可以说，新时代的社会主义协商民主在协商层级上，从中央拓展到地方和基层;在协商领域上，从国家治理拓展到社会生活管理方方面面。中国共产党通过广泛、多层次的协商民主体系全方位推进了中国特色社会主义民主治理制度体系建设，助力了国家治理现代化的全面深化和治理能力现代化的效能提升。

五、 结语

人民民主是中国国家治理现代化的逻辑起点。作为人民民主的重要形式之一，协商民主诞生于近代以后中国政治发展的现实进程之中，它源自抗日战争时期“三三制”民主政权建设，正式形成于协商建国及新中国成立初期的协商实践，发展于改革开放后协商民主法治化、制度化建设，全面深化于十八大以来协商民主体系化建设。从历史发展逻辑来看，协商民主深深嵌入了中国共产党国家治理的体系中，是中国共产党基于本国具体国情和国家治理客观实际，不断进行民主治理的探索与创新的结果。认识和把握中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的历史逻辑，有助于充分发扬我国社会主义民主制度的优越性，把我国协商民主制度优势更好地转化为国家治理效能，构建新发展格局，推进中国国家治理体系发展更为科学严密、更有效率活力、更加成熟定型;有助于我们站在“两个一百年”的历史交汇点，推进中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化建设往深往实发展，为全球国家治理展现“中国之治”的真谛，向人类民主发展贡献中国智慧和中国方案。

参考文献

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[6] 宋菊芳.中国特色社会主义协商民主[M].北京：经济科学出版社，2019：72.

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[9] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：82.

[10] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.

[11] 熊茜.新时代习近平对协商民主理论的发展与创新[J].哈尔滨市委党校学报，2018（2）：8-13.

（编辑：李戈）