美国国防部DoDI 5000.02重大改革分析及启示

王 姗 张 桦 高铁路 宋豪文 /文

在美国国防部采办文件中，国防部指令DoDD 5000.01和国防部指示DoDI 5000.02 等5000 系列采办文件是指导和规范采办行为的纲领性法规，对于指导美国国防部采办工作具有重要意义。DoDI 5000.02《自适应采办框架的运行》则主要明确了各采办管理部门的职责与权利，充分说明了各采办路径的使用方法，是对DoDD 5000.01的细化和补充。

2020 年发布的新版DoDI 5000.02 主要对采办系统的流程进行优化，以网络安全为基础，提供了6 条采办路径（见图），项目主任可根据不同项目选择不同的模型，通过国防采办指令加以指导，选择出合适的路径。本次改革旨在为作战单元交付具有“技术优势且负担得起”的装备和与其配套的保障方案，同时使方案能以有意义的速度执行，由此体现了美国国防采办管理的最新趋势与特点。

美国国防部DoDI 5000.02 改革背景

纵观美国国防部DoDI 5000.02的历次改革，每次修订都是为了适应国际形势变化及军事战略调整需要，推进国防采办进行自我革新，促进国防采办高质量发展，及时把最新的技术应用于军事装备领域，这使国防部必须实时对采办体系做出调整，以保证强大战斗力的输出和绝对能力优势的体现。

适应外部环境的现实需要 国际形势的变化，要求国防部及时调整军事战略目标，而军事战略的调整则需要国防采办为战略目标提供支撑。虽然美军尚未公开2020 年度《国家军事战略》内容，但根据知远战略与防务研究所的顾伟、李健在《聚焦全球一体化作战：美国〈2018 国家军事战略〉构架与内涵》中对2020 年《战略》内容推测可知，美国国家军事战略（NMS）的中心思想是拳击手的姿态，即因为无法确定下一场战斗将在何时、何地或在何种条件下进行，联合部队必须保持拳击手的状态——具备理论、敏捷性、耐力、适应力、灵活性和认知能力，以对抗任何潜在的对手并取得胜利。为了支撑这一《战略》目标，国防部将启用自适应采办框架，保持美军国防采办系统时刻以战时状态运行。

适应市场竞争的客观需要 为保持国防采办的活力和竞争优势，美国国防部需持续不断地推进国防采办改革，以适应市场环境的发展变化。在国际市场中，美国国防工业继续快速发展，在国防军费支出、国防生产规模和国防研发投资上仍居世界第一，但中美差距在逐渐缩小，对美国国防采办的优势造成了威胁。在国内市场中，客户对产品完成时限的要求越来越高，除此之外，还希望在各种复杂情况下可以无缝切换运行。为了适应新的市场需求，需要国防采办通过不断创新科学技术、提升服务水平、改进管理制度等来提高产品竞争力，使其继续拥有领跑军队的能力。

适应国防采办的发展要求 随着客户对产品能力的要求越来越高，交付时间越来越短，国防采办自身存在的周期长、拖进度、超概算等问题逐渐凸显，特别是21 世纪以来，“未来战斗系统”“十字军骑士”等项目耗费巨资后下马，以及造价昂贵的濒海战斗舰等先进武器系统在实际应用中作战效能有限等一系列高风险案例，这种弊端的频繁出现，让美国国防部认识到：传统的采办模式不仅难以适应当今威胁变化的速度，并且妨碍了快速交付能力的生成。此次改革，从国防采办自身缺陷出发，摒弃了以往“千篇一律”的传统采办做法，将关注点从完美采办流程转移到为战士交付正确的作战能力上来，以此为基点提出了“自适应采办框架”来解决上述遇到的问题。

美国国防部DoDI 5000.02 改革内容

本次DoDI 5000.02 发生了较大变动，修订内容涉及国防采办的诸多方面，重点放在采办路径、采办指示内容、紧急能力采办地位、网络风险安全、项目成本控制上，对缩短研发周期、控制研制成本起到了明显的作用。

灵活使用多种采办路径 在新版DoDI 5000.02 中第四章第一节a 中规定：项目主任经里程碑决策者批准，可利用多种采办方式组合获取单一途径无法提供的价值。传统的采办模式千篇一律，各种类型的采办项目都要遵循一个复杂、僵化的流程，严重阻碍了国防采办快速反应、集约高效目标的实现。相比较传统采办模式而言，自适应采办框架更具有灵活性。在项目早期规划期间，项目主任优先考虑产品的有效性和可支付性，而后“量身定做”用于描述项目管理的信息需求，经过里程碑决策者的批准，根据不同军事能力需要选择合适的采办路径，并且可以将多种采办路径组合使用，生成最优解。在项目执行期间，还建立了风险管理项目保证项目的成本、进度和目标的有效实现，及时向终端用户提供有效、合适、可生存、可持续和负担得起的最优方案。

及时更新采办指示内容 美国国防部自21 世纪以来对DoDI5000.02进行了6 次修改（表1），从顶层战略层和战术操作层等多个角度，精简并改善国防采办的整体结构和运行方式。美国国防部2020 年在新版的DoDI 5000.02中以适应“拳击手姿态”战略思想，提出了具有6 种采办模型的“自适应采办框架”，供项目主任灵活选择使用，从而提升采办运行效率。美国国防部通过持续调整并不断更新其相关内容，有效适应了高新技术快速更新换代对国防采办的要求，保证了DoDI 5000.02的针对性与有效性。

6 条采办路径

表1. 21 世纪美国国防部DoDI 5000.02 历次修订

迅速提高紧急能力采办地位新版DoDI 5000.02 紧急能力采办 从2017年版5000.02的附件13中独立出来，并进行补充，成为6 条采办路径中的一条，获得了与其他的采办能力同等地位。紧急能力采办路径的目标是在不到2 年的时间里，向作战人员交付满足现有或正在出现的紧急作战需求的快速反应能力，以帮助作战人员克服不可预见的威胁，成功完成任务，减少伤亡风险。美国国防部认为，短时间内“85%的解决方案”交付能力要比若干年后“100%的解决方案”交付能力更具优势，谁能优先使用交付的先进作战能力，谁就能在短期内占据战争优势。这表明美军将在多种采办路径中，把紧急能力采办路径作为优先选择对象。

持续关注网络安全风险 新版DoDI 5000.02 提出：网络安全是项目采购计划的重要部分，这是源于网络空间战的推动。根据美国国防部的定义，网络空间作战（Cyberspace Operation）由在网络空间或通过网络空间实施的军事活动、情报活动及日常业务运营活动组成。美国国防部也根据自身网络战略，列出了五个努力方向，其中一条就是要改革国防部。基于此，项目主任增强了对项目信息的安全防护以抵御网络攻击，所有的国防采办项目需在项目生命周期开始前尽早地考虑网络安全，评估网络安全风险，在风险可控范围内启动项目计划。除此之外，还要在项目生命周期内时刻关注网络安全动态，确保遇到威胁能够及时甄别、快速反应，为项目的成功实施提供安全保证。

重点加强项目成本控制 从提高项目金额限制和增加资金保障规定两方面来看，美国国防部已经开始充分重视与支持项目的经济可承受性。原DoDI 5000.02附件13 规定的采办策略成本应低于Ⅰ类和ⅠA 类项目总经费限制门槛是4.8 亿美元，现在提高到了5.25 亿美元，并规定了采办费用不超过30.65 亿美元。在职责划分中，还特别强调负责国防采办与保障的国防部副部长“对于超过主要国防采办项目美元门槛的计划，在使用中层采办政策路径之前，需要负责采购保障的国防部副部长的书面批准”，国防部部门首长“负责对符合三项原则的采办项目管理者提供可支付的设计、发展、生产和有效的有能力的保障服务”等保障项目资金的内容，都体现了国防部对项目成本控制的重视。

启 示

2021 年1 月1 日新修订的《军队装备条例》颁布实施，新条例着眼于提高装备建设现代化管理能力，优化装备全系统全寿命各环节各要素的管理流程，对装备采购管理提出了新要求。美国防部改革DoDI 5000.02 的背景和特点反映出了国防采办系统的新理念,通过分析这种改革后的新理念，对我军开展装备采购管理，构建灵活高效、规范有序、安全保险、节本提效的工作体系具有重要意义。

创建装备采购敏捷框架 采购敏捷框架为装备采购体系提供统一采购原则、操作指引和采购方法集合，是一种支持指挥、管理和能力域的决策流程。在整个框架内，根据装备战斗能力需求建立多个采购模型，比如应急采购模型、服务采购模型、软件采购模型等，将采购成果固化下来，便于在后续应用阶段灵活选择。在使用敏捷项目框架时，首先根据战斗能力需求，以及路径标准匹配合适的采购模型，若单一采购模型无法满足采购需求，可以多种模型组合使用。而后，根据模型要求进行下一步工作。以应急采购模型为例，先以最短的时间、最经济的方式完成一个具备主要功能的“不完美的成果”，然后再通过客户的反馈，将这个“不完美的成果”逐渐完善，经过不断的需求分析、设计、实现、测试过程循环，最终生产出成品交付部队。

探索完善采购法律体系 为适应新时代装备采购需求，我军应以《军队装备条例》为基础，补充完善其他配套文件，实现装备采购法律体系的完整性和合理性。一是规范采购模型操作原则、制度和程序，使采购活动有法可依；二是明确采购人员职责、权力和资格要求，使得采购人员责权清晰，防止推诿扯皮的现象发生；三是约束承制单位行为，使其在法律规定范围内活动，保障军地双方利益；四是建立采购活动监督机制，有效抑制采购过程中的不合规现象；五是明确奖惩条件，对于采购中表现优秀的个人要进行奖励，对不按规定行事的人员及时纠正错误并追究责任，以此充分调动装备采购人员工作积极性。除此之外，我军还应适应装备发展新需要，不定期对配套文件进行修订，要注意收集终端用户反馈意见，将其作为修订的重要依据。

构建严密采购网络体系 我军应及时构建装备采购网络安全防护体系，防止非法用户对装备采购系统进行非授权或意外的访问、篡改、破坏。由于多种原因，我国军事装备领域某些核心器件、关键技术大多依赖进口，存在被黑客攻击、病毒侵入、情报数据泄露等安全隐患，时刻威胁着我军装备系统的安全。面对这种严峻形势，我军应在《中华人民共和国网络安全法》的基础之上，建立基于PDRR 模型的装备采购网络安全防护体系，即防护（Protection）、检测（Detection）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个环节形成闭合回路，增强网络自动故障的修复能力，降低网络安全风险。一要建立装备采购网络防火墙，拦截不符合安全策略的数据包，对外部网络屏蔽内部网络的信息和运行情况；二要安装入侵检测系统，寻找不安全的网络行为或疑似网络攻击迹象，并立即发出警报；三要建立应急响应机制，遇有情况应及时中断网络，对重要数据进行备份；四要在数据传输过程中运用非对称加密技术对数据加密，确保数据传输的安全性。

严格控制装备采购成本 控制装备采购成本主要从研发费用和全寿命费用两方面入手，在装备研发阶段，需要在加强各研发部门间的沟通交流和政策间的协调兼容时，建立装备科研过程中的衔接点，对关键阶段的成本、质量和目标进行风险评估，评估不合格的项目应立即下马，以达到及时止损的目的。在装备使用阶段，不能将装备全寿命费用只停留在原则性要求，要在重要的决策环节进行反复审查，将成本风险充分降到可承受范围内，花好每一分钱，把有效军费用在刀刃上。成本控制需要各部门相互配合，在装备采购领域内要树立全局观念，搞好费用评估，完善装备采购费用预测方法，控制装备采购成本。