体制性约束下的政府投融资问题研究

摘要：为了有效应对金融危机，我国逐渐开始实施财政政策，大规模将政府投资增加，同时，采取结构性减税措施，要求各地方政府必须要参与中央相关投资项目，并配置资金，还需要根据地方财政收入适当对于本级政府的投资规模加以扩大。在此过程，为了补足收支方面的缺口，达到资金运作方面的要求，地方政府要开设诸多融资平台，举债融资的力度更强。在此背景之下，政府融资也产生了更多新的问题。无论是政府投融资处于“保增长”阶段、还是处于“结构调整”和“促进民生”发展阶段，在现有财政、经济等体制运行之下，政府投资不可或缺。同时，为了缓解金融危机，采取发行债券方式融资，但是融资平台没有及时得到优化和更新，债务的增长对于政府财政的承受力提出更高挑战。所以需要探索体制性约束下产生的政府融投资问题，应对政府投资产生的财政风险。

关键词：体制性约束;政府;投融资

引言：当前，市场经济发展迅速，政府兼具双重身份，即公共主体、经济主体。以公共主体角度分析，政府需要提供服务或者投资，扶持对于社会发展有益的产业，借助财政政策干预，维持经济稳定增长。从经济主体角度分析，政府和企業、个人这类经济主体处于平等地位，无论是权利还是义务都应该平等，所以，投资活动的开展也必然要承受预算约束。因此，分析体制性约束之下政府的融投资存在问题，并且寻找经济稳定增长之路是维持政府投融资稳定运行，寻找最佳的融投资方法的必经之路。

1政府投融资的运行原理

1.1作为公共主体

市场经济环境之下，为了预防市场失灵，政府方面可以利用收支活动的开展关于经济活动。同时，为了维持市场经济的持续发展，还需要政府借助财政手段，对于宏观的经济波动进行控制，所有的实践表明，利用政府投资是带动社会投资发展和经济发展的重要途径。市场机制之下，如果消费倾向不高，使得储蓄增长过快。同时，预期需求方面不足，影响投资者的投资意愿。以上情形都会导致市场稳定性不足，经济增长速度失衡，最终导致市场萎缩。政府具有公共职能，因此，政府投资行为能够对社会投资产生引导。政府投资在最初阶段能够带动经济发展，同时，政府投资还具备溢出效应，对于民间投资既有带动作用，也有挤出作用，主要在于对投资范围、力度方面的掌控。如果经济体制相对完美，政府需要创造条件，积极参与环境建设、非盈利、公共利益等领域的投资，通过适时、适量带动民间投资，如果政府将投资重点全部放在盈利内容，就会抢夺民间资本获利机会，对其投资产生挤出效应[1]。

1.2作为经济主体

从政府的经济主体这一身份进行分析，在参与投融资活动过程，是通过经济措施的应用来应对风险。政府部门需要遵循风险防控原则，保证投融资不可超过自身财政承受能力范围，履行自身的财政职能同时，担负公共风险。

2体制性约束之下政府投融资存在的问题

在财政投资实践过程呈现出的消费需求、投资不合理、结构固化方面的问题，还有依托“促民生”、“保增长”以及“调结构”等背景之下政策融资存在的财政风险和投资结构方面的问题，究其本质就是国家处于经济转轨时期对于政府的融投资行为采取的约束导致。实际上，在经济转轨时期，政府融投资还受到更多体制方面的约束，导致政府投资既要和社会对于公共产品的需求相符，又要承受政府本身财政体制、财政实力方面的约束，导致从投资阶段陷入困境。

2.1投资方面问题

以投资视角进行分析，应对经济危机过程当中，政府投资可能会成为带动经济脱离困境的关键措施。然而，单纯依赖政府投资行为，还会导致现有的投资结构出现固化问题，投资比例失衡，导致地方政府的投资热情高涨，不利于经济在稳定增长时期安全性的保证。随着政策方面的引导，政府投资力度加大，政府部门以投资的方式达到恢复经济增长这一目标面临的考验更大。

2.2财政风险问题

以财政风险视角分析，体制性约束之下，政府的融投资面临的风险是将原有中央政府风险主体向地方政府方面转移。财政风险表现形式也从原有直接的债务风险，变为隐性的债务风险。如果根据经济因素判断政府的投资力度、时机和方向，那么政府融资更多会依赖于体制因素方面制约，使得财政政策在实施阶段财政风险、投资责任出现不匹配问题，地方政府承担的责任更多。主要原因是，在转轨过程，本质就是政府内部的事权和财权关系的重构。以往财政体制的改革，让传统“倒金字塔”形式的财权关系和“正金字塔”形式的事权关系出现转变，不对称现象极为明显。从而产生的结果就是面临政府的投资责任时，地方政府的财力略显不足，但是地方政府融投资过程债务增加。与此同时，在转轨环境之下，市场经济框架已然建立，政府的投融资体制、管理经济的职能也未完善，此时投资启动以后呈现的并非是直接债务，而是呈现为隐性的债务[2]。

3体制性约束之下政府投融资问题解决之策

3.1合理利用政策性投资方式

如果单纯利用政府投资带动经济发展，投资政策单一化可能导致以存在的投资结构出现失衡问题。虽然政策性投资能够在短期之内带动经济发展，但是，在政府引导之下，投资增长过快，可能使得非市场方面的约束相对过大，从而产生重复建设、过度投资诸多问题，造成投融资困境。但是，这种投资困境和市场经济环境之下产生的投融资危机存在差别。具体而言，由政府所以直接参与，这类投资的规模相对较大，可能产生事权不清晰问题，对投资效率造成影响，还可能影响民间投资基础市场，在某种程度上也能促进地方政府产生投资冲动，加速经济结构整体失衡。和计划经济投资体制不同，转轨时期政府产生的投资冲动在市场经济制度之下就已经确立框架：此时无论是政府的经济管理职能，还是政府的投融资体制都尚未完善，一旦投资冲动被启动，体现形式和政府、预算内投资的增长方式不同，主要体现为银行信贷、外资企业以及民营企业形式的扩张。以上投资行为、投资项目和政府的发展意图、目标有紧密关联。部分投资并无产权方面约束，资源获得也不是通过市场化方式完成，因此本身就不在市场价格当中呈现。受到体制性约束的影响，导致政府难以拉动民间投资，所以需要政府通过行政措施带动民间投资的增长[3]。09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

通过财政政策对于市场传导工具性的体现不够明显，但是对于经济增速产生的效果较为明显。处于体制环境之下，政府投资会直接影响经济的运行。对比而言，当前政府采取的财政政策在环境方面发生了改变，虽然在以往投资方面获得了经济激增的目标，缓解了基础设施方面的制约，同时，经济发展方面的障碍更多表现在环境与资源之间的矛盾，教育、住房等成本的增加，城乡收入差距的失衡诸多困境。因此，需要合理利用政府投资，保证政策性投资方式的合理。

比如：可选择财政贴息的方式，和银行贷款相互融合，对于信贷资金的投资方向进行调整，优化投资结构，将信贷投放功能有效扩大，这样不会与商业银行企业化的发展出现违背情形。如果财政投资的总额不能大幅提升，可以将部分投资资金用来贴息，从而引导市场资金逐渐流入政府意图的投资方向。当前，社会资金总量充裕，但是投资主体的投资意愿较低，政府启动扩大投资项目能够带动经济增长，扩大财政贴息作用范围。政府还可选择基建项目或者基建改造项目，根据银行和贷款规模给予利率方面补贴，激发投资主体、银行的参与积极性，既能使投资需求增加，又能将投资规模扩大，还能实现产业结构优化和层次提升。所以，政府在制定地方性投融资政策的时候，需要突出财政贴息的运用，根据地方政府财力情况，设置财政贴息规模，合理利用财政资金，对于政府投融资活动进行引导。

3.2完善公共服务改善投融资环境

政府投资在短期之内虽然带动了经济发展，但是仍然面对着经济结构、消费刺激等方面的问题，因此政府直接参与投资形式对于经济增长目标加以恢复还面临着全新的考验。政府通过投资将市场的传导机制启动，期待以政策刺激消费。然而，政府长期倾向于固定资产方面投资，随着政府投资的增加，对于民生发展产生了重要影响，人们收入水平提高也受到影响，进而造成消费低迷问题出现，陷入了恶性循环。最初政府投资大多以基建行业为主，对于地区产业的投资相对较少。随着新的财政政策实施，政府投资更加关注民生问题，在住房、教育、医疗等领域的投资力度逐渐增加，使得投资制度的执行阶段受到体制影响，还有可能导致财政服务、公共服务不能满足民生改善宏观政策要求，投资实施也会受到地方的利益集团方面抵制[4]。

可从如下方面入手：第一，政府部门应该争取中央财政资金支持，把握国家的投资方向，根据国家发布政策，加强政府投融资方面的储备，关注民生类投资的基础之上，以传统产业的创新发展为重点，让产业能够向智能化和绿色化方向发展，投资倾向于制造业的集群发展，重点涉猎5G、大数据中心和工业互联网等建设，提高基础建设方面的投资力度。第二，选择政府专项的债券投资模式，将政府债券融资作为核心，关注基建短板，争取债券的发行额度，开辟全新的融资渠道，为项目建设的顺利进行奠定基础。第三，还可通过政策引导的方式，鼓励企业使用基金租赁和信托组合这类融资方式，由政府出资，设定各种类型基金，包括创新类、绿色发展类、产业投资类等，将政府对于融资引导作用和示范作用充分发挥，引导创业资本设立风险投资，开创产业和投资资金，政府在风险和创业等类型投资方面可以给予政策优惠，充分发挥股权投资、信托贷款以及融资租赁组合应用的优势，进一步拓宽企业的融资渠道。第四，通过政府引导，带领民间资本能够参与到公共产品的投资建设和运营方面，民间资本可以通过参与改制、许可经营、资产收购以及合资合作多种方式参与城市基建、公益事业等项目方面的投资，通过将市场准入制度放宽，利用政府贴息、购买服务以及以奖代补方式，将民间投资引入，将投资门槛降低，使非公有制等领域经济投资环境更加开放。第五，注重投融资中介的发展，将该领域市场全面开放，鼓励中介机构利用合伙制、股份制等方式强强联合，组建信用共同体，进一步推动农合金融、邮储银行之间建立资信评级体系，设置企业担保管理机制，让具备融投资资质的企业、民间资本共同参与担保公司的建立，不断提高投融资中介的服务水平。通过以上措施，发挥政府的引导作用，营造优良的投融资环境。

3.3提高政府财权和事权对称性

政府的财权、事权之间关系不对称导致政府投资的责任和本身承受力匹配度不足，财权与事权之间矛盾突出，使得债务融资变成政府融资关键手段。面临政府的财政关系为“倒金字塔”结构和其事权关系“正金字塔”结构，在市场经济框架之下，市场化程度日益加深，政府和市场之间的关系越来越清晰，通过财政承担公共支出方面的责任，落实基础建设和环境保护，加大义务教育方面的投入，使得市场经济环境当中，基层政府的事权范围扩大。为了解决政府投资的财政承受力和投资责任之间不匹配问题，需要提高政府的财权、事权对称性。

为了解决地方政府在投融资过程存在的债务风险，需要对中央、地方政府的财权和事权责任加以明确，保证政府以上权利的对称性。将政府、市场之间的边界划分，进一步规范地方政府的购买服务适用范围和举债方式，与政府的投融资决策展开规范化管理。在政府事物、公共服务等投融资展开方面可选择政府购买形式，针对公共服务和基建项目投融资可利用PPP模式。發展政府投融资管理平台、规范化管理政府债务，要求政府严格根据市场规则完成融资[5]。

3.4控制政府投资潜在债务风险

受到基础设施的融资改革进度滞后影响，加上地方政府的预算约束力相对不足，将融资平台作为重点渠道，可能将政府的融资过程隐性债务的风险提高。从政府的投融资平台类型方面来看，大多由地方政府来组建各类公司，比如：城建投资、资产经营以及城建开发等类型公司。地方政府在投融资平台当中主要承担公益性和基础性的职责，还可能渗透金融服务、土地开发、房产经营多方面业务，平台本身债务大多由企业承担，然而由于环境治理、基础建设等领域利益回报相关机制的健全度不足，部分投资项目需要利用财政资金进行偿还。而偿债资金大多来自土地收益，如果土地收益产生拐点，就会造成金融风险增加。这种情况下，债务风险具有隐性特点，在风险还未完全出现的时候，政府选择忽视，一旦集中爆发就有可能造成财政危机。所以，需要对政府投融资的潜在债务风险进行合理控制。具体措施如下：09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

第一，健全政府偿债机制，并对负债规模合理控制，控制融资平台的债务风险。任何事情的推进都需要具备制度或者规章的引导，从政府负债角度分析，对于负债规模适度把控，合理制定融资规模，科学制定还款计划是预防政府投融资债务风险的关键举措。政府需要将收入来源不断扩大，逐渐完善和税收有关的基建设施，从而增加税收，还可通过配套基建的完善，持续资金供给，或者发动群众力量关于公众服务。同时，还需要提前筹备偿还金，如果发生融资行为，就需要储备资金，为还款做好准备。对于不同类型的融资平台建立不同债务偿还机制，对于不同类型投资项目加以区分，保留非营利、半营利、营利等几类，制定差异化的偿还形式，分清轻重缓急，保证还款过程的有序性。

第二，落实政府融资平台管理，虽然政府的投融资平台建设是辅助政府融资工作的开展，但是，如果政府难以肩负平台管理主体的职责，就会导致平台经营存在漏洞，严重时还能出现巨额债务。因此，政府需要加大力度管理项目融资和投资过程，了解资金来源和去向，运用完善的平台管理措施，控制债务风险。对于融资平台中的负债金额需要提出明确要求，控制平台负债率，避免出现违规担保这类问题，可以针对特定项目资金建立追踪系统，便于政府部门对项目资金使用情况详细了解。同时，还可聘请专业管理人才展开融资平台的管理工作，及时培训现有管理者，提高人才管理知识和水平。此外，为了及时明确融资平台负债情况，了解其偿债能力，还需要及时披露平台信息，便于政府、银行等部门有所了解，为风险控制提供支持。

第三，建立风险防范管理机制。所有事情的开展都具备风险性，对于政府投资的风险管理，需要防患于未然，才是明智之选。具体可建设风险防范机制，完善决策机制，针对项目投资、贷款申请、债务偿还以及资金分配等流程合理化评估，针对平台的重大资金支付、决策可以制定联签制度或者集体决策等技术，控制程序风险。建立平台信用评级机制，对于政府利用投融资平台之后的债务总量和运营能力展开全方位评估，并且评价等级，给予差异化的优惠政策，激励平台管理者树立管理意识，预防平台管理不善道具债务风险[6]。

第四，推动政府的投融资向市场化互相发展，虽然有国家的宏观调控政策，但是，政府的融资活动都是利用银行贷款方式开展，形式单一，容易受到银行方面的限制，资金来源单一，融资平台本身风险抵抗能力不足，所以，需要将市场的调节作用充分发挥。例如：允许部分地方政府展开“市政债券”的发放，通过试点项目，分析运行效果;允许平台公司经营部分盈利业务，丰富资金来源、利用公司债券的方式向民间主体融资，拓宽资金来源渠道，控制贷融资比例，分散债务风险，促进政府融投资的市场化发展。

4结束语

综上分析，政府的融投资是否能够得到发展关键在于政府以哪种身份参与经济活动。当前经济环境之下，政府具备双重身份，融投资活动还受到本身财政能力方面的制约，面临双重身份带来的融投资困境，需要政府方面精准分析问题，探索融投资过程体制性约束存在的各类问题，逐一突破，制定明确的政策导向，从体制方面建立保障机制，促进政府融投资的快速发展，解决投资问题，控制财政风险。

参考文献

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[4]梅建明，戴琳，吴昕扬. 中国地方政府投融资改革70年：回顾与展望[J]. 财政科学，2018，（06）：26-37.

[5]武彰纯，李平. 地方政府投融资平台转型改革面临的债务风险及防范[J]. 西南金融，2018，（05）：77-88.

[6]马成举. 地方政府投融资国企市场化转型困境破解路径研究[J]. 现代商业，2018，（07）：110-112.

作者简介：许国栋，（1976.3-），男，江苏南通，汉族，硕士研究生，中级经济师，研究方向：投融资。09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5