为城市发展定标:城市高质量发展评价体系构建研究

袁晓玲,李思蕊,李朝鹏

(1.西安交通大学 马克思主义学院,陕西 西安 710049;2.西安交通大学 经济与金融学院,陕西 西安 710061;3.陕西省经济高质量发展软科学研究基地,陕西 西安 710061)

一、问题的提出

2021年3月7日,习近平总书记参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调,“高质量发展不只是一个经济要求,而是对经济社会发展方方面面的总要求;不是只对经济发达地区的要求,而是所有地区发展都必须贯彻的要求;不是一时一事的要求,而是必须长期坚持的要求。各地区要结合实际情况,因地制宜、扬长补短,走出适合本地区实际的高质量发展之路”。高质量发展是对经济社会方方面面的总要求,也就必然包括了城市的长效高质量发展。城市长效高质量发展不仅是社会主义现代化的必由之路,而且是解决新时期社会主要矛盾的根本抓手,更是推动社会经济高质量发展的强大引擎,对于完善中国特色社会主义制度、实现国家治理体系与治理能力现代化和“两个一百年”奋斗目标具有重大现实意义和深远历史影响。

高质量发展的城市呼吁高质量发展的标准,只有通过标准的制定才能引领质量的提升,促进城市长效高质量发展的重要前提在于“为城市高质量发展定标”。这里的标准指的是城市高质量发展评价体系,只有通过构建科学、客观、可行的城市高质量发展评价体系,才能引领和促进城市的长效高质量发展。遗憾的是,迄今为止学术界针对城市高质量发展的内涵仍未形成一致看法,甚至存在相互矛盾之处,因而极少有研究建立出城市高质量发展评价体系,只有部分学者将城市发展质量、城市化等概念与评价体系应用到城市高质量发展评价之上,但却未能反映出“高质量”和“城市发展”这两个核心概念的科学内涵,更未能将二者的科学内涵相融合,构建出真正意义上能“为城市发展定标”的评价体系。为弥补当前研究缺陷,本文创新性地提出了基于城市发展阶段性思想来对城市高质量发展核心内涵进行解读,并从城市高质量发展的条件、过程与结果相统一,动态性与长期性相统一,客观发展与主观感受相统一的“三个统一”维度构建评价体系,以期为促进中国城市的长效高质量发展做出贡献。

二、“为城市发展定标”的科学内涵

高质量发展内涵复杂、抽象且难以把握,城市发展又是一个跨学科的交叉问题,因而学界针对城市高质量发展的内涵众说纷纭,以往定义虽具有一定的科学性,但一方面存在“将城市高质量发展内涵作为‘大箩筐’,任何具有正向、积极意义的概念都往里面放”的问题,导致城市高质量发展内涵成为没有边界的集合;另一方面,城市高质量发展内涵大都是从静态层面定义,但随着时代发展观、国家宏观政策走向和城市发展问题演变,城市高质量发展内涵处于持续变化的状态,导致现有定义未能充分体现其动态性和长期性特征[1]。因此,如何科学界定城市高质量发展内涵的边界,充分体现其动态性和长期性,成为当前亟需解决的两大问题。

(一)条件、过程与结果相统一

城市发展是一个涉及多方内容的社会经济演化系统,各构成要素存在不同的演化规律且相互耦合,因而城市高质量发展定义虽会随社会经济发展变化而不断变化,但其高质量发展的本质在于各类系统、组织和关系间达成一种臻于至善的融合。城市高质量发展的成果不外乎包括人口集聚、经济增长、空间扩张、社会现代化和城际协同发展五个方面。

然而,发展成果只是城市高质量发展的重要体现之一,作为一个系统的动态过程,除强调最终成果外,还应强调高质量发展的过程和条件。作为一个复杂的巨型系统,如果将城市看作“投入—产出”型生产函数,其产出效率就是城市发展质量的体现[3],城市高质量发展的过程强调了城市发展应该是一个“低投入—高产出”而非“高投入—高产出”的系统,更不是一个“高投入—低产出”的系统。因此,效率的高低虽不能反映质量的全部,却也是其核心特征之一[4]。

此外,城市发展的初始条件是高质量发展的重要基础,初始条件的高低虽不能决定发展结果的高低,但却会影响高质量发展的起点、效率和最终结果。因此,如果说发展结果是城市高质量发展的核心体现,发展效率是其决定要素,那么初始条件就是重要基础,结果决定质量的基本大小,效率会对最终结果起到“乘数效应”,初始条件则会通过“加减运算”导致高质量发展水平上下波动,波动幅度取决于初始条件正负大小。

(二)动态性与长期性相统一

城市发展并非一蹴而就,其包括起步、增长、成熟、转型和衰败五个阶段[5]。正如随着社会经济发展,中国在社会主义初级阶段的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,城市社会经济发展在不同阶段的核心特征与主要任务也都存在差别,因而其高质量发展的侧重点与内涵也就存在差异。例如,起步阶段的核心特征在于人口向城市集聚、基础设施建设和经济增长加速等,主要任务则在于各类生产要素的集聚、工业体系建设、交通等基础设施完善和经济增长,因而该阶段城市高质量发展的核心就在于各类生产要素集聚和经济规模扩张[6],中国20世纪70—90年代的城市大多处于这一阶段;在进入增长阶段后,城市人口流动性大幅增强、现代化工业体系基本建立且城际联系显著增强,这一阶段城市发展的主要任务在于完善工业化进程和基础设施建设,进一步增强城际协同发展联系,从而促使经济发展综合实力得到显著增强,因而高质量发展的核心内涵就在于工业化、城市发展效率和经济综合实力提升,目前中国大多数中小城市都处于这一阶段;在进入成熟期后,这一阶段城市化率都已较高、经济活力旺盛、协同发展程度很高,主要任务在于优化人口、产业和空间布局,进一步强化城际协同发展,提升人民生活幸福感,实现碳中和和绿色发展,高质量发展的内涵就在于强化城市建设的同时着重提升居民生产生活幸福感[7]。当前,中国部分特大城市都处于这一阶段,未来绝大多数城市也都将进入这一阶段。总之,城市发展的五个阶段都有各自的核心特征与主要任务,具体如图1所示。

图1 城市发展不同阶段的核心特征与主要任务

综上所述,城市高质量发展是绝对与相对的统一[8]。一方面,无论城市发展所处哪个阶段,经济增长和人民美好生活都应是高质量发展的需要,没有经济增长的美好生活需要将是无根之萍,而没有美好生活需要的经济增长也就失去了其发展的目的,因而经济增长和人民美好生活需要都是城市高质量发展的绝对需要;另一方面,量变积累才能导致质变,没有量的积累也就没有质的突破。城市高质量发展的标准也是相对的,一定是建立在相应基础上来谈相应的高质量发展目标,超越其相应发展阶段所提出来的发展目标只会带来各种扭曲,难以起到引领作用。例如,在经济增长提速阶段过分强调居民福利会影响经济增长的驱动力,而在经济发展水平达到一定阶段后仍强调经济增速而非人民福利提升,即使能够实现某些局部目标也将会因为违背城市发展规律而为高质量发展全局带来毁灭性打击。一定阶段的城市生产力需要匹配与之适应的生产关系,生产力和生产关系间的匹配会随着社会经济发展的演进而不断变化,经济增长和人民美好生活需要虽都十分重要,但在不同发展阶段,其在城市发展过程中的相对重要程度也会有所不同。因此,城市高质量发展评价必须树立“具体问题具体分析”理念,根据城市发展阶段性来看待城市高质量发展,认清这一点,对中国这样一个幅员辽阔、内部发展又极不均衡的国家尤为重要。

(三)客观发展与主观感受相统一

除此之外,习近平总书记曾多次强调“城市是人民的城市,城市建设和发展要坚持以人民为中心的发展理念”“城市是人民的城市,人民城市为人民”“金杯银杯不如百姓口碑,老百姓说好才是真的好”。因此,城市是人民的,城市的核心是人,城市高质量发展也一定是人民说了算。城市高质量发展的表现不仅仅只是冰冷的统计数字,还包括一张张鲜活、生动的笑脸,能够让人民群众真切感受到、享受到的发展,才是真正的高质量发展。人民美好生活需要应该既是城市高质量发展的出发点,也是落脚点,能让人民群众享受到幸福美好生活的城市发展才是城市高质量发展的核心内涵。因此,城市高质量发展也是客观发展与主观感受的统一。

综上所述,城市高质量发展的科学内涵天然包括了“三个统一”,即条件、过程与结果相统一,动态性和长期性相统一,客观发展与主观感受相统一,这“三个统一”构成了城市高质量发展的核心内涵。图2展示了城市高质量发展“三个统一”的内在逻辑。其中,条件、过程与结果相统一是城市高质量发展的核心驱动力,贯穿于城市高质量发展动态性与长期性的整个生命周期。其中,客观发展是条件、过程与结果相统一的直接表现,主观感受是条件、过程与结果相统一的根本目的。客观发展与主观感受相统一是条件、过程与结果相统一贯穿于动态性与长期性相统一下的一体两面。因此,“为城市高质量发展定标”也就必然需要围绕城市高质量发展的“三个统一”进行。

图2 城市高质量发展“三个统一”的内在逻辑

三、城市高质量发展的评价标准

(一)发展阶段性预判

根据城市高质量发展动态性与长期性相统一的原则,在对城市高质量发展进行评价前需要先对城市发展阶段性进行预判,进而根据其所处阶段选择相适应的评价标准。

城市发展阶段性的判断和城市发展评价标准之间并非是割裂的,而是相辅相成的关系。城市高质量发展阶段性判断的依据主要在于城市发展核心特征,而城市发展核心特征既是上个阶段城市发展的主要任务,也是当下阶段评价的核心指标。城市发展进入下个阶段的必要条件在于一定数量核心特征指标满足相应的阈值条件,如城市发展由起步期进入增长期的核心特征及其阈值就包括了人口城市化率达到30%、人均GDP达到1 000美元和第二产业占GDP比重达到50%等。城市发展进入下一阶段并非是要所有核心特征指标都满足其相应阈值,而是只需2/3以上核心特征指标满足其相应阈值条件即可。

(二)评价体系构建

在对城市发展阶段性预判后,按照客观发展与主观感受相统一的原则,城市发展的每个阶段都包括了客观发展和主观感受两个一级指标。根据条件、过程与结果相统一的原则,客观发展由城市发展初始条件、效率和结果三个维度组成。其中,城市发展初始条件包括先天和后天条件,以反映城市高质量发展的天然基础和后天努力;城市发展效率包括全要素生产率等指标,以反映城市高质量发展的投入—产出效率;城市发展结果包括人口、经济、空间、社会和协同发展五个方面,以反映城市高质量建设发展成果。主观感受主要是为了反映居民对城市高质量发展的感受和享用状况,也是基于条件、过程与结果相统一的原则来对城市客观发展进行主观感受评价。由于普通居民对城市发展效率很难科学感知,因而主观感受评价就只包括了城市发展初始条件和成果两个维度,下设指标与客观发展维度一致。同时,不同于客观发展数据可通过官方统计数据、遥感数据和各类大数据资源获得,主观感受数据需要通过问卷调研和实地访谈形式来获得。

(三)评价指标分类

事物的主次矛盾和矛盾主次方面会随社会经济发展变化而发生转变。按照“动态性与长期性”相统一的原则,城市发展每个阶段的侧重点会发生转变,因而每个阶段就都有着“核心和辅助”指标之分,这对应了城市发展的一般性与特殊性规律。其中,特殊性指的是只有在某一特殊发展阶段,这类指标才会得到重点关注,而在其他阶段都只是一般性指标,这对应了核心指标的地位;一般性则指的是无论城市发展处于哪个阶段,这类指标都应得到关注,但关注度相对较低,这对应了辅助指标的地位。核心指标通常是该阶段城市发展的主要任务,权重系数相对更高,但其评价阈值范围存在上限。如增长阶段的人口城市化率一般在30%～60%之间,若城市发展在增长阶段的人口城市化率低于30%或高于60%,评价过程中都将会视其为具有负向影响的减分项,从而保证城市发展的平衡性;辅助指标也是城市高质量发展的重要反映,但由于城市高质量发展需要抓主要矛盾和矛盾主要方面,为了避免评价过程中“眉毛胡子一把抓”,因而设置了辅助指标以展示城市发展综合水平。

然而,随着城市发展阶段变化,某个指标在增长阶段可能只是辅助指标,但在成熟阶段则可能变为核心指标。同时,设置辅助指标的另一好处在于,能够根据时代发展客观需要将其变为核心指标以迎合现实需求,还可通过增添更多辅助指标以反映城市发展某方面的特征,如智能化、韧性或健康等。此外,不同于核心指标在不同发展阶段存在阈值范围,辅助类指标由于权重系数较小,因而并未设置阈值上限。

综上所述,根据“三个统一”原则,在起步、增长、成熟、转型和衰落五个阶段,本文构建了一个包括客观发展与主观感受2个一级指标,城市发展初始条件、效率和结果等5个二级指标,先天条件、后天条件和绿色发展效率等17个三级指标的城市高质量发展评价体系,基本框架如表1所示。

表1 城市高质量发展评价体系基本框架

(四)核心、辅助指标的赋权与阈值范围确定

以往城市高质量发展评价只需要对指标进行一次或两次主观或客观赋权,而在“动态性与长期性”相统一的原则下,城市高质量发展评价不但在不同阶段有着不同的核心与辅助指标,而且还要考虑指标体系层级较多这一客观问题。为了确保评价过程的科学性与客观性,并能保证每个阶段核心与辅助指标的重要性差异得到充分体现,笔者所在课题组经过多轮研讨决定采用主客观相结合的赋权方法来对城市高质量发展进行评价。其中,四级指标采用熵值法赋权,三级及以下指标采用德尔菲法赋权,通过多名专家多轮背对背打分对指标赋权,从而最大限度展示不同指标权重的差异。

针对不同阶段的核心和辅助指标赋权,主要是通过先判定核心或辅助指标,然后根据发展阶段进行专家打分赋权。其中,核心、辅助指标的判断是通过专家多轮研讨、邮件打分来判断其重要性,通过将这一过程反复多次,从而得到所有专家(或2/3以上专家)均认可的核心与辅助指标判定;在得到核心和辅助指标判定后,再对每个阶段核心和辅助指标进行专家打分,打分主要针对四级以上指标,每个阶段的指标权重都不相同。即使在某几个阶段其都是核心或辅助指标,权重也可能存在差异。然而,无论如何,核心指标权重都要远高于辅助指标。

核心指标阈值区间确定主要参考三种方法:一是对全球著名城市和新中国成立70多年来的城市发展历程进行梳理,从而初步判定各类核心指标在各发展阶段的阈值范围;二是通过文献梳理方法确定以往研究对城市发展阶段核心指标阈值范围的判断;三是通过专家访谈和问卷方法最终确定每个核心指标的阈值范围。其中,通过问卷和访谈获得的主观感受类指标主要是在李克特五级量表基础上应用熵值法来评判得分。

通过该指标体系对中国城市高质量发展综合评价,一方面能够准确判断中国东中西部不同地区城市发展所处阶段性,从而明确城市发展的核心任务和目标,避免城市发展好高骛远或追大求全;另一方面,根据城市发展所处阶段性对其高质量发展进行评价,能够实现同一发展阶段城市的横向对比,并通过高质量发展评分来明确自身高质量发展方向,从而真正实现“为城市高质量发展定标”的目的。

四、结论与展望

本文在对“为城市高质量发展定标”内涵剖析的基础上,指出城市高质量发展评价应实现“三个统一”,即条件、过程与结果相统一、动态性与长期性相统一、客观发展与主观感受相统一,并在此基础上构建了一个包括客观发展与主观感受2个一级指标,城市发展初始条件、效率和结果等5个二级指标,先天条件、后天条件和绿色发展效率等17个三级指标在内的城市高质量发展评价体系,指出应通过主客观相结合的方法来进行指标赋权。通过这样一套评价体系,既能确定城市发展的阶段性从而明确其核心任务,又能将同一发展阶段的城市横向对比,从而为不同发展阶段城市的高质量发展指明方向。

未来研究拟从以下方面进行深化:首先,进一步明确城市发展阶段性划分,厘清城市发展不同阶段的核心特征,并通过组织多个学科领域专家来对评价体系进行研讨,从而对评价体系进一步凝练;其次,在组织专家对指标权重赋值时,还将充分考虑城市发展的跨学科属性,寻找多个学科领域的权威专家和政府部门要员对指标权重进行讨论;最后,在通过问卷方式对居民城市高质量发展感受开展调研时,还将组织相关专家对问卷题目设计进行研讨,在注重问卷投放方式和对象的基础上尽可能多地收集有效问卷,并尝试推出城市高质量发展居民主观感受数据库,从而促进城市高质量发展居民主观感受研究。