对县级国有投资公司战略转型的思考

廖镇中

县级国有投资公司作为过去二十多年县级政府的核心投资、融资和建设主体，为地方经济的高速发展，特别是城市基础建设做出了巨大的贡献。随着外部政策环境的不断变化，监管力度的不断加强，以及县级国有投资公司长时间来的内部管理粗放、外部市场竞争力弱、规模实力不强、政企关系不顺。本文主要从县级国有投资公司在区域经济中的主要作用，及其战略转型的必要性和存在的问题进行分析，并为其提出相应的策略，希望能对转型过程中的企业提供借鉴意义。

随着我国社会经济的不断纵深发展，国家放松对县级国有投公司的融资限制，但是规范地方政府债务，及剥离政府稳性债务的根本目的没有改变。在失去政府背书及财政担保的新形势下，县级国有投资公司如何进行战略转型，如何应对内外部环境的变化，特别是在如何构建市场化全产业链的主营业务和核心竞争力方面，是确保企业自身和地方经济的持续健康发展亟待解决的问题。

一、县级国有投资公司在区域经济中的主要作用

县级国有投资公司经过近十年来的飞速发展，现阶段，在区域经济与社会生活中的地位更加稳固，作用更加明显，贡献也越来越大，主要承担着地方政府的投资、融资和建设这三大主体职能作用。具体体现在：

（一）作为投资主体

现阶段，县级国有投资公司作为政府的投资主体，主要从事城市基础设施项目投资，包括经营性、准公益性和纯公益性等项目的投资任务，特别是在城市基础建设、民生和环保等公益性项目领域承担主导作用。

（二）作为融资主体

县级国有投资公司是我国经济高速发展的产物，其设立的主要目的是解决城市基础设施建设资金的缺口，其运作和考核的重点就是融资工作。所以其最重要的一项职责，就是利用杠杆的作用，充分运用和放大财政资金来对外进行融资举债，并将资金主要用于城市基础设施建设的融资主体。

（三）作为建设主体

县级国有投资公司的另一个主要职责，就是代表政府履行保障城市基础设施建设和公益项目建设的代建主体职能。笔者所在单位，就成立了两支下属施工建设企业，主要承担政府的各类建筑施工建设主体工程等项目。

二、县级国有投资公司战略转型的必要性

（一）政策环境的急剧变化

相较于央企和省属国企，县级国有投资公司能够为地方政府的项目提供强有力的支撑。但在传统的着眼于以政府投资促经济发展的背景下，政府的隐形债务增大从而造成极高的系统性风险问题。所以我国针对地方政府的融资行为做出了许多新的管理政策，特别是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件颁布后，对县级国有投资公司进行战略转型已势在必行。

（二）监管职责边界不明

随着国有资产监管体系改革的不断深入，国资中心作为出资人的职责如何确定和实现。在采用职业经理人模式改革后，如何对县级国有投资公司以及职业经理人进行考核与监督，亟待在改革中进一步明确和细化落地。

（三）功能定位尚不明确

尽管在国企改革“1+N”政策体系中对国有资本投资运营公司的定位、目标、功能做了原则性阐述。但是我们也要清醒地认识到，目前国企改革不平衡、落实不到位的情况还是存在的。特别是县级国有投资公司，由于区域经济发展水平、市场培育程度、企业发展阶段等多方面的原因，造成县级国企的功能定位不明确。

三、县级国有投资公司战略转型中存在的问题

（一）政企不分，公司治理结构不顺

县級国有投资公司与生俱来的问题是其与地方政府的委托代理关系。作为政府的融资平台，其高层管理人员一般由国资中心或组织部门任命，有些甚至拥有公务员或事业编制的身份，这使得公司在经营决策中常常不能以企业自身的利益为目标，而是为了完成政府各部门的任务和追求自己的政治前途。虽然大部分公司按照现代化企业治理要求，建立了董事会、监事会和现代化公司管理制度，但大都形同虚设，未能实际有效运行。

（二）公益性强，市场竞争意识不足

政府成立县级国有投资公司的初衷，除了融资任务外，最主要的就是代建任务。代建主要是指政府委托国企作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，建设完成后交还政府职能部门管理。而且代建某条城市道路、安置性保障房等纯公益性项目的比重特别大，造成企业从经营管理到人才储备等方面，都是以融资业务和代建业务为主，市场竞争意识严重不足。

（三）未形成有效产业链条，缺乏核心竞争力

对于习惯代建模式的县级国有投资公司来讲，对全产业链和核心竞争力的认识仍然很浅显，决策者还未将企业核心竞争力的培育放到关系企业生死存亡的战略高度，缺乏对企业发展的长远考虑。现阶段的经营管理能力，往往只能应对当前的“融资、投资、建设”三大主体职能，注重短期经济利益，而对企业的持续竞争力的发展缺乏关注。

四、县级国有投资公司战略转型问题的改善策略

（一）积极调整公司战略，应对外部宏观环境的变化

1.努力应对政策变化，改善投融资方案

在项目运营模式设计上，需要摒弃过去单纯依靠融资进行代建，依赖财政资金产生回报的盈利模式，应重点关注“融资、投资、代建、运营”一体化运作给自身带来的收益，以及策划和运营真正能带来价值的产业链。改善投融资方案，创新融资方式，如资产证券化等。

2.完善监管边界，放开企业手脚

新形势下，在保障县级国有投资公司履行好其代建角色的基础上，应充分解放企业发展的自主性，放开企业手脚，特别是在产业链开发、市场化投资运作等方面要给予更多的授权。应完善职业经理人的薪酬考核体系，给予良好的管理环境，鼓励其敢于决策，敢于授权，敢于分配。

3.定位要准，机制要活，风险要控

企业的发展方向、功能定位，一直是县级国有投资公司的痛点。要实现公司的战略变革，把平台打造成为“政府投融资改革创新平台直至支撑地方投资建设与经济可持续的重要载体”。公司的最后一公里涅槃之路，更多要从区域发展上寻求定位，从产业发展上寻求突破，从机制上寻求可持续环境，对关键的风险因素要具有可控性。

（二）建立健全现代企业制度，提升企业内部治理水平

1.强化政企分开，加强公司内部治理体系建设

县级国有投资公司由于其产生时的特殊历史背景和所肩负的特殊使命，与央企、省属市属国企均有不同的特性，政企之间的关系连接特别紧密，既要满足政府职能的履行，又要适应市场经营的需要，造成政企难分的局面。所以要强化县级国企的政企分开，一定是要在政府职能和市场化运作之间找到一个平衡点，让企业成为政府和市场之间的桥梁。

首先要规范治理结构，建立健全的政企分开、产权清晰、权责明确和管理科学的现代企业治理体系;其次政府要适当放权，减少对企业的直接干预，通过建立科学合理的考评机制，来推动和引导企业发展;然后地方国企作为特殊的国有企业，政府才是其最终的顾客，企业要从如何服务好顾客的角度出发，服务于地方经济社会发展的大局中。

2.有效平衡公益性和市场化项目，提高市场竞争意识

随着各项监管政策力量的不断加强，县级国企改革势在必行，所承担的三个主体职能也将改变。在投资项目方面，要全面清理瘦身，移除无任何收益的公益性投资项目，例如：城市道路、公园、广场等，适当做一些纯公益性投资项目，重点做经营性和准公益性项目的投资代建主体。积极推进企业的信用等级建设，策划生成并实施一批自营项目，主要是抓好盈利性项目策划与建设，集中力量发展企业主营业务。适度开展与央企、省市国企及以招商引资方式与社会资本项目合作，发挥各方优势，扩大有效投资，提高市场竞争意识，促进均衡发展和做好市场化运营机制的改革。

3.积极培育市场化全产业链条，构建核心竞争力

通过采取整合全县资产和资源的模式，地方政府把全县所有的资源都给到了县级国有投资公司。通过对全县国有资产进行统筹，加强优质资产整合和不良资产清理，并将这些资产有效地运营盘活起来，借助市场化运作手段，实现国有资产保值增值，构建以资产为基础的核心竞争力。

（1）主动承接城市产业升级机会，细化商业模式，实现市场化运作

在已經到来的十四五发展规划里，多变的外部环境也给了公司更多的机会，由供给侧改革转向新兴业态培育，并带动基础设施、人居环境、智慧城市、民生工程、公建配套等项目的落地。县级国有投资公司作为县级地方政府下属的平台，在城乡融合领域必将迎来一波新的机会。县级国有投资公司要在未来主营业务的定位和选择上，坚持可持续发展的理念，长短期结合，短期注重收益、中期关注现金流、长期关注竞争力。

（2）注重整体能力培育，全产业链协同，构建核心竞争力

在需要快速构建能力应对未来发展的前提下，公司应解放思想，开放协同，分工合作，构建从“项目规划、投融资、建设、运营、产业投资与资本运作”的全产业链解决方案的整体能力。县级国有投资公司应转变过去“类甲方”的定位和角色，主动作为市场化主体，与其他专业单位形成链式合作，从策划、融资、建设、运营等全过程共同推进、全面协同。

五、结语

总之，县级国有投资公司在外部政策环境急剧变化和内部管理水平亟待提升的现状下，其战略转型是个综合性课题，需要几方协同发力。通过提升企业的信用等级，创新融资方式;提高基于价值的财富创造能力，特别是要增强可持续发展能力和盈利能力。从“强化政企分开、完善内部管理”、“有效平衡公益性和市场化项目”和“培育市场化全产业链的主营业务，构建企业核心竞争力”等方面着手，为其实施目标精准的战略变革，为地方经济注入新活力，实现企业高质量发展。

（作者单位：福建连城国有投资集团有限公司）