多元主体协同共治路径优化

王奕杰

摘要：自乡村振兴战略在十九大报告中被提出以来，全国各地各部门基于实际情况都有所行动，阶段性成效显著。西藏自治区林芝L镇在乡村振兴道路上就走出了自身特色，可将其称作“L镇模式”。传统单一主体治理的模式制约了L镇的发展，需要以政府、企业、民众为主体结合政治、经济、社会、文化等各类变量通过合作、制衡与竞争形成协同。通过构建多元主体协同治理的模型有助于明晰各主体在治理中所扮演的角色、需履行的职能以及它们间存在的关联，帮助L镇走出困境并实现进一步发展。

关键词：乡村振兴 多元主体协同治理 治理困境 西藏林芝

从传统藏族村落集群到特色旅游小镇，L镇响应国家乡村振兴的号召，在广东对口援建的支持下把握住了机遇，实现了从传统村落自治到城镇化多元主体协同治理的转型。本文通过探讨L镇治理模式转变的路径，厘清其发展过程中面临的困境，以期给出相应建议。

一、问题的缘起

现代治理理论与实践表明，多元主体的有效协作配合，是推进国家治理现代化的有效路径。在我国传统治理模式中，一元主体下的行政垄断与各个部门间的行政碎片化，使得政府在解决公共消费需求全面快速增长与公共产品短缺这一突出矛盾时，效果并不尽如人意，阻碍了公共利益的进一步增长。俞可平教授的“治理与善治”理论就是强调通过多元主体的合作与互动，有效凝聚社会力量实现社会整合，同时实现公共利益最大化的“善治”。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，许多地方和社群中的人们，借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，对某些资源系统成功地实行了适度治理。质言之，多元主体协同治理不仅是解决单一主体治理弊病的良药，也需进行自身的完善使得该模式能实现最终的治理有效。

在西藏自治区林芝市L镇近一周时间内，笔者对该镇及所辖几个村落进行了观察与访谈，了解到在当地发展过程中，原有治理格局被冲散，转为由企业提供资本开发资源、政府提供公共服务集聚资源、人民提供劳动力利用资源的多元主体协同治理模式。模式的转变使得L镇在发展过程中问题凸显，梳理其逻辑进路可为当下乡村振兴战略提供一个更好的范例。

二、从传统集聚村落自治到现代化城镇多元主体协同共治

社会本质上是一个开放演化、具有耦合作用和适应性的复杂网络系统，社会治理是一项庞大而复杂的系统工程。为应对环境的不确定性，对传统模式适时进行革新成为必然。

（一）传统藏族生产生活模式的局限性

藏族乡村生活由于其地理环境和历史沿袭的特殊性明显有别于我国其他地区，地处青藏高原河谷地带的林芝地区，由于海拔较低环境同高山地区大不相同。L镇及其周边村落一直存续着其以主牧副耕的传统生产方式，不够发达的生产力和不稳定的收入来源分别制约着当地政府的经济发展和当地民众的生活水平。因此，“小政府、大村落”的传统治理模式已不适应当地发展需要，亟需作出调整来实现当地的脱贫振兴。

（二）对点帮扶政策带来的模式转变

在国家援藏扶贫项目的号召带动下，广东省走在了对藏注资的前列。在此情境下，L镇当地政府兴建了自来水厂、供电站、污水处理厂、垃圾清运场等基础设施，为后续的旅游资源开发提供了先行物质保障。随着行政区、生活区、商业区逐渐成形，公共服务日趋完善，多家国内著名餐饮酒店巨头入驻L镇。L镇取得的成就离不开政府、企业、农户三方的协作与配合：政府主导L镇改造且为建设工作提供政策保障和规划指引；外来投资企业注资开发当地旅游资源并提供资金保证；当地民众配合改造工作的同时也参与到L镇振兴的建设中去。这样的多元主体协同治理代替了过往的传统村落自治，模式的转变直接催生了治理效能的显著提升，大大改变了L镇的风貌。

三、现实困境——发展迟滞的内在动因

L镇取得了阶段性的发展成就，但治理模式的转变使之尚未完全适应，面临发展迟滞的困境，如下文所述。

（一）“短板”困境

L镇的发展体现了短板效应，其旅游业作为最长的长板决定了其上限较高，但其他产业的贫弱使得短板效应突出。在发展特色小镇的道路上，L镇一直走的都是旅游开发辐射带动的路线，并未兼顾到其他产业的发展。同时，L镇基础设施供应单一且有限，仅以先行试点的方式为后续的旅游区、行政区、生活区和景点开发提供服务。L镇旅游发展受阻，缺乏其他产业作为后盾平稳度过艰难时期，这使得L镇面临不小的治理挑战。

（二）秩序困境：国营、私营界线不明

在公共服务区域的管理上，L镇并未明确国营和私营的界线，存在严重的交叉现象，尤以景区管理为甚。自L镇前往林芝八一镇的318国道上，建有一些观景台，修建伊始是作为公共产品为游客免费提供观景服务的。随着外来企业注资开发景区，部分观景台被纳入到了景区管理范围内，作为景区景点用以收售门票。公私合营后的观景台游客量相比以往明显减少，且管理上权责难以界定。国营、私营秩序混乱是对L镇治理的一大挑战，也是制约L镇旅游业进一步发展的隐疾。

（三）“C端”困境：对消费者吸引力有限

L镇小镇初具规模至今已有近五年时间，但其旅游业发展只可称得上是方兴未艾，来此的消费者数量有限。政府作为A端提供了这个旅游开发平台，外来企业作为B端进驻L镇进行投资，前两个环节业已实现，就差作为C端的客户群体前往旅游度假并进行消费。相较于其他西藏景区，L镇可以说是一个新晋旅游开发区，相较于其他热门景点，L镇吸引力极为有限。显然L镇并未打足招牌，加之今年疫情的巨大冲击，使之发展迟滞更为明显。

（四）融合困境

此外，L镇地区的村民们与旅游小镇的融合也面临挑战。前文提及了在治理模式的转型中，村民们传统的畜牧耕作模式受到了冲击，当地村民难以轻松融入新的治理格局。提供基础设施服务的工厂、餐饮酒店等确为相当的村民提供了就业岗位，部分消化了因草场耕地面积缩减产生的富余劳动力，但由于大量男性勞动力外流，村内留守女性大多采取制作手工艺品并贩卖的方式以补贴家用。在街道村间，四处可见贩卖自制商品的藏族女性，所获微薄利润本就难以支持家用，其收入不稳定性陡增。这是乡村振兴背景下村民自发培养技能谋求生计的无奈之举，反映了L镇的治理模式转变辐射范围有限的现实。

四、治理之道——稳中向好的必经之路

L镇的发展具有自身特色，可将其称作“L镇模式”。其面临的现实困境正是由单一主体治理向多元主体协同治理转变中产生的弊病造成的。需要从L镇转型的路径出发，把握其发展的内在机理，从而找到正确的出路。

若将其实现治理有效的路径视作一个系统，可得知这一系统中的各个主体互有关联，且存在多种变量的互相作用，其中每两个主体又构成一个独立的子系统。其中政府凭借其掌握资源的优势对L镇治理起到决策作用，企业作为重要社会主体起到支持作用，最大的群体民众则通过表达自己的利益诉求来为L镇治理提供支持。传统单一主体治理模式制约了L镇的发展，需要以政府、企业、民众为主体结合政治、经济、社会、文化等各类变量通过合作、制衡与竞争形成协同。下图所示即为L镇多元主体协同治理模型：

通过把握“L镇模式”的治理路径，从中不难窥见问题的解决需从三大治理主体自身的调整入手，各自分别发挥作用并加强彼此间的合作与协同，真正实现“多元主体协同”而非多个主体各行其是相互掣肘。以下是三个治理主体相应的应对调整之策。

（一）当地履行政府职能

为走出L镇在多元主体协同治理中面临的治理困境，解决多元主体在社区治理实践中处于总体分散、局部协作状态的问题，相关政府部门需要作为治理主导者首当其冲履行职能。

1.大力宣传推广。当地政府应加大当地景区的宣传推广力度，真正把L镇国际旅游小镇的招牌“国际化”，优先在全国范围内进行推广，与更多潜在服务对象建立联系。同时利用好自媒体平台的流量，从热点切入引人入胜，以小标签打出大招牌，实现多渠道、多方式、多数量的推广。

2.提升监管能力。以往L镇由于并未扩大旅游区发展规模，缺乏对观景台等公共服务设施的监管。由于政府和企业各取所需，这些区域的管理存在严重权责交叉，现阶段较有效的治理方式就是加强监管。对已建成景区严格把控，防止出现收费混乱、管理缺位等现象，而待开发景区则需要明晰国营私营界线，从制度层面稳定市场秩序。

3.进行引导协调。政府还应对L镇三大治理主体间的冲突矛盾予以协调引导，变相互掣肘为形成合力。重视对失地农民和搬迁户的安抚安置工作，以旅游业为核心缩小城乡发展差距，让更多当地农牧民感受到新型小镇建设的获得感和幸福感。双向解决外来企业和原住民各自的问题，避免两者间发生直接利益冲突，通过“共融、共商、共建”打造“L镇模式”。

4.做好统筹规划。最后需要政府科学规划，避免重蹈产业单一、配套不全的覆辙。在景区开发上多做评估，群策群力，将“多元主体协同共治”作为首要目标。结合外来企业发展的需要和当地民众的需求，充分利用好当地丰富的自然资源，兼顾好“金山银山”和绿水青山。

（二）企业兼顾社会效益

作为“L镇模式”下的生力军，外来企业也应进行改进，兼顾经济利益与社会效益，有效发挥治理主体作用。

1.扩大经营范围。外来援建企业可以在经营旅游业的基础上尝试涉足更多领域，整合零散资源，对当地的各类资源进行新一轮的摸排统计，并分别进行集约化生产。这种以前期的投入换取长期的资源-生产间的良性循环的做法可扩大当地就业吸纳量，有效缓解治理过程中滋生的社会矛盾。

2.发挥桥梁作用。政府出台相应政策措施时，企业往往优先获知并被要求带头执行，因此民众利益表达除去网络问政平台和L镇的上访门户外，所供职企业也是重要渠道之一。契约双方在某些方面是利益共同体，企业在要求当地民众提供劳动力的同时也应担负起为其谋福利的责任。

（三）村民适应环境变化

实现乡村全面振兴既要政府、社会、市场协同发力，又要充分发挥农民主体作用。除政府和企业付出努力外，当地民众作为L镇最大的利益群体，更应担负起治理主体的责任。

1.培养自身技能。随着L镇国际旅游小镇的发展，L镇下辖村落的人口向L镇集聚的向心力日渐加强，但L镇就业容量极为有限且目前面临发展停滞的困境，无法满足 L镇当地民众的就业需求。村民通过培养自身技能，加大就业选择面。可尝试通过自媒体平台宣传家乡特色或是展示个人特长，通过手工编织制品等文创产品增加个人收入，帮助L镇打出招牌，实现个人利益与家乡利益的统一。

2.强化主体意识。L镇的多元主体协同治理模式中，当地民众所代表的群体占比最大，多村庄自治集群构成了L镇传统治理的基本盘。在长期的传统生产生活模式下，村民治理能力不足，参与意愿不强。如今随着L镇小镇发展振兴，村民们对于自身生活质量的提高需求更为强烈，这就要求更多参与L镇治理，通过诉求表达、政府问责、监督质询等方式来体现自己重要治理主体的地位。

五、结语

自十八大以来，国家重视国家治理体系和治理能力的提升，国家治理的主体不再只是政府，社会主体包括社会组织、企业和公众等也开始参与国家治理，这体现了多元共治的理念。西藏自治区“L镇模式”的发展路径结合了当地实际情况与国家援藏扶贫项目的政策优势，经历了从传统一元主体治理到现有的多元主体协同治理的转变。需要注意的是，多元主体协同共治并不是简单的政府与社会组织之间合作，它还包括各治理主体间的协商、博弈与合作，蕴含着多元主体间对话、竞争、妥协、合作最后采取集体行动的过程。只有让多元主体充分發挥作用，整合力量实现协同治理，才能完善国家治理体系、提升国家治理水平。

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