均等化视角下广西少数民族地区公共文化服务设施建设研究

卢纯 胡媛

[摘 要]基本公共服务均等化是有效缩小城乡、区域和群体之间的公共服务差距，逐步实现全社会共享社会发展成果，保证公平正义、促进社会和谐的本质要求。均等化的标准不是一成不变的，而是一个发展的过程，它应该根据经济发展水平、财力水平、社会生产的效率、达到的效果等的变化而变化。从2009年至2017年，三江侗族自治县按照广西“六个一”标准完成了170个行政村（社区）的村级公共服务中心基础建设。侗族村寨的公共文化服务设施建设结合了传统村落已有的文化资源，积极寻求民族文化传承与现代文化需求的对接和平衡，初步形成了具有侗族特色的村级公共文化设施建设与服务。但是侗寨各村屯在设施数量、质量和使用效率上存在明显差异，设施的均等化水平亟待提高和完善。因此，广西少数民族地区的公共文化设施均等化路径要从实际情况出发，使文化资源与文化需求精准配置，搭建基本公共文化服务网络平台，多渠道强化农村基础设施建设，并积极提升政府公共文化服务能力和管理水平。

[关键词]均等化;侗族;传统村落;公共文化服务;设施建设

广西有12个世居民族，民族历史文化积淀浓厚，一些少数民族聚居地多为偏远山区，交通不便，经济落后，现代化的场所设施建设较为滞后。随着国家对公共文化服务体系建设要求的一步步完善和落实，广西近十年来以政策为指导、经济为保障、群众为根本，铺展开了对民族地区的基层公共文化服务设施建设，使各地少数民族也有途径和方式享受到国家公共文化服务的各项政策和福利，加快了当地社会、经济和文化的发展。然而，受环境、经济等多方面因素的影响，目前广西一些偏远地区民族村寨的公共文化设施仍处于基础建设阶段。三江侗族自治县位于广西北部，是中国5个侗族自治县之一，也是侗族人口最多的县份，约23.55万人口（约占该县总人口的58%），现辖6个镇、9个乡，共160个行政村和10个社区。①其境内的侗族传统村落保留有木楼建筑、戏曲歌舞、节庆习俗、村规民约等传统文化活动场域，与现代化的公共文化设施建设互补互融。本文以三江侗族自治县侗族村寨的村级公共文化服务设施建设为个案，通过对现阶段广西民族村落公共文化设施情况的把握，讨论其基础公共文化设施如何在均等化条件下突出地方民族特色，以满足广西各地少数民族的基本文化需求，为今后进一步完善和提升广西少数民族地区的公共文化服务设施提供参考意见。

一、基本公共服务均等化的标准和要求

基本公共服务均等化是有效缩小城乡、区域和群体之间的公共服务差距，逐步实现全社会共享社会发展成果，保证公平正义、促进社会和谐的本质要求。“基本公共服务均等化”包含“基本公共服务”和“均等化”两个方面，其概念与内涵不是一目了然，而是有着多种的解释，但是不管怎样的定义，基本公共服务要与民生相关，包含十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中文化、卫生、教育、就业与再就业服务、生态环境、社会保障、社会治安、公共基础设施等基本内容。均等化从字面来说就是平均、等量、均衡之意。可以这样理解：基本公共服务均等化是国家为其公民提供最基本的、与社会经济发展水平相适应并能体现社会公平正义的大致均等的设施与服务，是公民生存和发展的最基本保障的均等。因此，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等;二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等;三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等;四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。①即政府为全体居民在相同阶段提供基本的、具有相同标准的、最终大致均等的公共物品或公共服务。

目前评价政府基本公共服务的客观标准是“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性，其中公平性标准即为基本公共服务均等化。然而，均等化的标准不是一成不变的，而是一个发展的过程，它应该根据经济发展水平、财力水平、社会生产的效率、达到的效果等的变化而变化。李一花认为均等化的标准有三种理解：一是最低标准，即要保底，让一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利;二是中等标准，即政府提供的基本公共服务，应达到平均水平;三是最高标准，即全国各地基本公共服务水平的结果均等、水平一致。②事实上，在广西目前的村级基本公共文化服务的建设中，主要还是以最低标准的均等化来建设，从2009年开始的“五个一”标准，即建设一栋160平方米以上综合活动室、一个32米×19米标准篮球场、一个96平方米左右舞台、组建1支文艺队和1支篮球队，到2017年提升的“六个一”，即增加建设一个宣传栏（墙），经费也由16万扩展到25万的每个村级公共服务中心建设财政拨款，都体现了自治区层面对村级公共服务中心建设的基本均等化要求和指标化管理的提升。截止2019年底，广西村级综合性文化服务中心覆盖率为85.8%，其中民族自治县及边境县已实现行政村全覆盖。

二、三江侗族村寨公共文化服务设施建设情况

按照《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》（国办发〔2015〕74号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》（桂政办发〔2017〕5号）、《广西基本公共文化服务实施标准（2015—2020年）》等文件要求，从2009年至2017年，三江侗族自治县遵循广西“六个一”标准完成了160个行政村和10个社区的村级公共服务中心基础建设，总投入资金约6700万元。其中，侗族村寨的公共文化服务设施建设结合了传统村落已有的文化资源，积极寻求民族文化传承与现代文化需求的对接和平衡，初步形成了具有侗族特色的村级公共文化设施建设与服务。

（一）政府统筹协调：整体规划与地方实践的结合

结合国家、自治区有关部门出台的各项关于推进基层公共文化服务建设的文件和纲领规划，柳州市也出台了《柳州市关于加快构建现代公共文化服务体系的实施方案》（柳办发〔2016〕34号）等相关文件，逐步完善市级、县级的配套落实措施，积极建立自治区统筹、市县一级主体责任推进、乡镇部门分工落实、群众自主管理的上下联动机制。在建设资金投入方面，由于三江侗族村寨基本位于边远山区，项目建设用地都是靠挖山填坑，工程难度大，加上交通不便，材料也要靠人工进行第二次、第三次搬运，工程造价偏高，因此，侗族村寨每个公共文化服务场所建设及设施配备的金额约为50～60万元。除自治区财政拨款的每个村级建设项目从2009年至2012年的16万，到2013年至2015年的20万，再到2016年至2017年提高到25万元外，不足部分由县人民政府、县文体新广局、项目实施乡镇通过整合资源、发动社会支持、群众投工投劳等方式解决，基本确保了三江公共文化服务网络的建设需要和正常运转。此外，在传统村落保护和公共文化服务建设的带动下，一批村级改善修建工程投入到侗寨地区，不断推进侗族村寨的街道改造、寨門修建、民居维护，建立停车场和公共厕所，使高秀、高友、独峒等一批侗族村寨焕发新机。

目前，三江侗族自治县文化馆、图书馆和乡镇文化站全部实现免费开放，形成了以图书馆、文化馆、博物馆、健身馆、体育馆为核心的县城文化设施网络。15个乡镇已全部建立了综合文化站，明确了专人负责文化工作，配备了相应设施设备，乡镇文化站全部为全额拨款事业单位;全县160个行政村基本建成了集图书借阅、文化娱乐、资源共享为一体的多功能农家书屋;全县170个行政村（社区）建设有村级公共文化服务中心。全县基本形成了县乡村三级联动的公共文化设施网络。①

（二）空间布局设置：传统设施与现代设施的融合

三江侗族村寨依山而建，基本为围绕鼓楼修建民居的传统村落布局，其鼓楼、鼓楼坪、戏台等都是侗族传统的公共文化活动场所。其中，鼓楼建筑与侗寨各姓氏血缘为基础的传统组织密切相关，往往形成以中心鼓楼为核心，世祖鼓楼为代表的侗族传统组织布局分明的村寨结构。由于侗寨村落布局严密，其村落较为中心的公共用地资源有限，因此，在兴建公共文化服务设施场所时，侗寨充分利用已有文化活动空间，采用木楼式建筑样式，在保留侗寨文化风貌的同时，配置现代化的公共文化设备，扩展了传统公共文化场所的功能。以三江高秀村为例，全寨有300多座木楼民居建筑、9座大大小小的鼓楼分布于村落各处、3座风雨桥位于村寨的主要出入路口上，以及6座井亭、1个寨门和1个戏台。公共文化服务设施建设选取中心鼓楼前的坪地修建篮球场、文化宣传长廊，在保留侗族戏台特色的基础上进行升级改造——铺设水泥台面、修缮屋顶砖瓦和壁画、增设二楼为农家书屋、配备舞台灯光和音响器材等。另外，还通过林溪镇村级一事一议财政奖补项目和群众筹资新建了3座木质结构的文化综合楼，由村民小组管理，作为婚丧、节庆聚餐等民俗生活使用。这些新建的公共文化服务设施和修缮的传统文化活动场域共同构成了高秀侗族村民现代文化活动中心。

此外，一些侗族村寨由于人口增加等原因，另择相邻或就近的平地建立新村。新村和旧村人际关系较为紧密，基本上仍共同使用传统的鼓楼、井亭等文化场所，而新村自身的公共文化活动场所建设往往相对滞后，因此在建设公共文化服务设施时，仍需综合考虑多方面因素。以三江独峒村为例，旧村因为之前发生火灾，所以一部分村民搬到了乡政府旁边建立新村，旧村离新村一公里左右，依然保留着原来的样貌，鼓楼在旧村。而独峒村配套的公共文化服务设施戏台、篮球场、服务综合楼、文化长廊、农家书等则都设在新村。新村由于有宽敞的建设用地，且临靠乡政府，作为中心地区，也作为门户，所以相关的公共服务配套都是比较完整、漂亮，并且能够及时更新，如在“六个一”的配套外，增设篮球场的灯光，以便得到更加充分的运用，成为村民打篮球的好地方。戏台是闭合式的，两层木质结构，非常的大气和精美。闭合的戏台并不多见，它的优点在于演戏时戏台门一拉开即能开演，不演戏时能够把音响设备、道具等都放在戏台里，统一管理。这些村级公共文化设施的样貌也基本与当地的民俗、村貌保持一致。

（三）文化资源配置：民族文化与现代文化的碰撞

场所设施是开展群众文化活动以及政府部门文化惠民活动的基本条件，场所设施的使用与文化活动情况密切相关。侗族村寨民俗活动丰富，如高秀村中琵琶弹唱、吊脚楼行歌坐月、“月也”（集体游乡做客）、吹芦笙、“多耶”（也称为踩歌堂）、戏台唱侗戏、吹木叶歌、斗牛比赛等传统侗族习俗一直在寨中流传。鼓楼、鼓楼坪、戏台、风雨桥等成为了这些传统文化活动的主要集会场所。

近年来，三江侗族自治县积极推进文化惠民项目，为构建公共文化服务体系提供项目支持。据统计，2019年全县行政村共开展文化体育活动460余场次，参与群众70000余人次;170个行政村（社区）送电影下乡1960场;县文化馆组织文艺队深入全县乡镇惠民演出，其中送戏下乡有90多场次。①同时，积极挖掘民族文化和旅游资源，打造“三江县月月过大节”文化品牌，举办了侗族大歌节、芦笙节、春茶节、农民艺术节、高山稻鱼节、侗乡金秋节、侗戏汇演等文化活动;打造“千年侗寨·梦萦三江”的旅游品牌。此外，县文化部门积极组织专家老师、传承人、文艺骨干等进入乡镇开展文化艺术培训，如以节目排演方式教授侗族大歌、多耶、芦笙踩堂、侗戏等，努力培养基层文艺队人才，进一步丰富侗寨村民的文化生活，提升文化品位。村寨中的文化综合楼会议室、戏台、篮球场、文化宣传栏等成为了这些文化惠民活动的举办场所。可见，侗族村寨的公共文化服务设施建设，不仅满足了侗族乡俗的文化交流和感情维系，还在一定程度上丰富了现代多元化的精神文化需求。

三、均等化的民族村寨公共文化服务设施建设分析

在《国务院关于印发〈“十三五”推进基本公共服务均等化规划〉的通知》（国发〔2017〕9号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发〈广西“十三五”基本公共服务均等化规划〉的通知》（桂政办发〔2017〕113号）等文件中，明确了我国对基本公共文化服务均等化的要求，即“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”。公共文化服务的主要目的是满足人民群众日益增长的基本精神文化需求。广西的村级公共文化服务体系建设，自治区政府、文化部门在整体规划、资金投入、材料设施等方面的资源配置以村一级的平均化为分配基础，建设规模以“六个一”的最低标准为考核指标，鼓励各市县因地制宜进行建设。作为公共文化服务体系重要组成部分的设施建设，它们在建设及其使用效率上的均等化程度是本研究重点考虑的问题。从目前三江侗族地区的公共文化服务设施建设来看，在城乡资源对比方面，县级以下基层公共文化服务资源仍然比较匮乏，村落与城镇存在一定的差距;在区域内资源配比方面，县域范围内各乡镇、村屯公共文化服务体系发展参差不齐。

（一）设施数量和质量上的均等情况

三江侗族自治县村级已全覆盖“六个一”标准的建设，特别是侗寨在已有传统公共文化活动场域的情况下，增建或完善了文化综合楼、戏台、宣传栏、篮球场等基本配置。公共文化产品种类数量少、质量不高的问题是公共文化服务效能中存在的普遍问题。从数量上看，政府部门要求配备的服务场所基本均等，文化体育活动设备，如音响、芦笙、二胡、篮球、电脑等配备的比例不均，仍在不断完善;村级公共文化数字服务设施未完备及未完全投入使用。从质量上看，场所设施的建设基本都是通过政府文化部门把控，向第三方采购建设项目，由群众监督实施，基本都完成自治区级指标要求。可以说，设施建设是保持了数量和质量上的最低公共供给。各村的建设差异一定程度上也是根据自身的地理环境、文化资源、经济条件，筹建更多样化基本公共文化服务的体现，如在高秀村建有一座乡愁文化展览馆;一些村级文化综合楼与村委办公楼合并在一起，增设会议室、辅导培训教室、计算机与网络教室、农家书屋等公共空间设施场地。从人均拥有设施指标上看，村级公共文化服务设施基本实现全员公平免费开放使用。但是，侗族各村寨的屯级数量、人口数量不一样，同一建设规模下的人均配比率存在差异。且在服务半径上看，大多数公共文化服务设施为集中建设，多落于村委所在地、人口较多或是能提供建設用地的村屯，但有些村寨内各屯相隔距离不一，造成公共文化服务能力对村级内部居民存在差异。

（二）设施使用效率上的均等情况

随着经济的发展，人民群众的生活水平不断提高，精神文化需求也在不断增长，对文化产品和公共文化服务要求呈现多样化态势。就设施设备的利用程度上看，一方面，侗族村寨年轻人多数外出打工，村民组织的文化体育活动如篮球赛、侗戏歌舞表演等大都集中于较大的节庆举办，日常生活中这些文化设施基本闲置。另一方面，文化综合楼、农家书屋、篮球场、戏台、宣传栏等固定的场所设施，对于其所在村屯利用较为便捷，而距离较远的村屯的村民使用这些场所设施较为困难。且二胡、芦笙、篮球、音响、电脑、书籍等资源设备的借用也较为不便，公共文化设施流动网络没有建立，使得公共文化服务资源没能实现社会效益最大化。

另外，设施的使用也与管理有关。公共文化服务管理水平也在一定程度上影响设施的使用效率，在高秀村采取了“村屯管理、群众使用、协会监督”的管理模式，农家书屋由老年协会管理，演出设备由文艺队管理，便于村民的使用。但大多数村屯在公共服务中心建成投入使用后由村干代管，管理人员流动性大，没有设置文化专管员，存在“重设施建设，轻管理使用”的问题，对公共文化服务项目的组织、设施的使用维护等管理不到位，影响了场所设施的规范化使用。例如，音响、电脑等设备没有专门经过培训的人员使用容易损坏，农家书屋书籍、乐器体育器材的借用没有专员登记管理容易混乱，不利于维修或更新，这些是文化服务设施和设备在使用过程中具体遇到的问题，可见专员管理对公共文化服务水平的提高至为重要。

如上所述，广西村级公共文化服务体系建设中设施的均等化水平亟待提高和完善。虽然三江侗族自治县的文化活动场所已基本建立，但是配套的文化设施还不健全，配备的乐器、健身器材、图书等数量还很少，且各村的人口比例与其设备数量比例的对比不均等现象明显。文化惠民活动数量仍然较少，如三江送戏下乡每年90多场次，不能同时满足170个行政村（社区）的文化需求。村民的文化活动也只是老年人看电视、打牌、聊天等，内容单一，缺少新意和活力。因此，要以村民的公共文化需求与参与度为考量，进一步整合资源和规范管理，明确各个村级公共文化服务的种类、数量和质量的要求，使文化资源、文化产品与设施配置相适应，建立市县级、村级和村屯内部之间文化资源的流动网络机制，才能更好地为村民提供便捷的基本公共文化服务。

四、对策与建议

广西基本公共文化服务体系建设与实现“结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、服务优质、惠及全民”的总体目标还存在较大的差距，一些市县对基本公共文化服务重视不够，投入偏少，基础设施陈旧落后;一部分村屯没有公共活动场所;一些地方在城乡建设中缺少对设施项目的统筹规划，公共文化服务能力不强，设备、设施等不能满足群众的需求等。解决这些问题，必须立足于基本公共服务的均等化建设，借鉴其他地方的成功经验，结合广西具体的实际情况，摸索出一条符合广西村寨公共文化服务发展需要的均等化道路。

（一）基本公共文化服务设施建设均等化的基本原则

基本公共文化服务均等化并非是绝对的平均主义、无差异化，而是相对的均衡，确保每个公民享有大致相等的条件和机会保障，逐渐缩小不同地方公共文化服务之间的差距。基本公共文化服务的供给应该注重以人为本，充分考虑到区域地理、经济水平、民俗风情，而不是为了公共文化服务的建设而建设。

广西基本公共文化服务体系建设，坚持社会主义先进文化的发展方向，坚持以政府为主导、鼓励社会力量积极参与，坚持城乡、区域协调发展，逐步实现公共文化服务均等化，坚持把建设的重点放在农村基层和偏远地区，推动公共文化服务事业的协调发展。始终从广西实际出发，进一步加大整合优化配置资源的力度，继续推进村级公共文化服務中心建设工作，探索适合民族地区在实际建设中的方式方法，找到城乡一体化进程中农村公共文化服务体系建设的有效机制，提升公共文化服务均等化水平，确保居民真正地使用到公共文化服务体系。而在具体的实践过程中，以政府为主导、以社区为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设以生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。

（二）基本公共文化服务设施建设均等化的具体路径

建设基本公共文化服务均等化的基本路径必须牢牢把握三大方向：以人为本，因地制宜，有的放矢。在未来的建设中，公共文化服务建设立足于广西城乡的实际情况，从以下几方面进一步的发展与提升。

一是加强村级公共文化服务的精准配置。精准的根源在于打破一刀切的作风，把公共服务资源落到实处，在保障人民享有基本公共服务的机会、成果外，根据不同村庄的实际情况，有目的地进行重点扶持和资金投入。比如防城港的国门文化大院的“一院十有”配套就是根据地方实际情况和需求来配套公共文化服务的，尽显国门的大气和精神;柳州三江因为地势不平、村落分布散，在“六个一”配套上，根据不同村屯的具体需求而配套，没有一刀切。这都是广西村公文化服务做得比较好的模式。

二是搭建基本公共文化服务网络平台。在信息化的今天，互联网、物联网、云计算、大数据应成为公共服务的重要措举，它是工作人员与群众互联互通的重要纽带，也是村级与外部世界的广阔联动。通过网络平台，能够及时了解当地群众的需要、及时解决群众的问题、及时向群众传递信息，特别是在农产品的推销，完善农村的经济体系，强化当地旅游产业，建设特色村寨等方面，占据着重要的位置。特别是2020年的疫情期间，农村互联网发挥了很大作用，保护人民群众的生命安全的同时，在经济生产方面也起到相当重要的作用。

三是多渠道强化农村基础设施建设。农村的整体公共服务基础是比较薄弱的，首先是农村道路的修建问题，应该充分利用近年来国家为了推动农村道路建设，提高农村交通条件，国家给予一定补贴的政策，依靠地方财政以及村集体经济和个人部分出资，把农村道路修好。其次加强农村医疗服务建设，包括从建设上对农村医疗站的增加、医疗器材的更新、医务人员培训和工资支持，尽量给农村提供方便的医疗诊所。最后是重视农村教育的建设，配备基本的硬件设施，给学生提供一个较好的学习环境，提高农村教师的待遇;增加对学生的奖励机制，促进城乡教育发展一体化，共享教育资源。

四是完善政府公共文化服务能力和管理水平。如前文所述，我们在实际调研中发现，基本公共文化服务的配套设施都是基本能做到的，但是缺乏专管员，这导致很多设备放到公共文化服务中心出现了很多实际的问题：如设备的运用需要一定技术，很多技术因为没有专管员既没能充分利用设备也容易出现丢失和损耗的现象。村公很多活动也因为缺乏专门组织人员，没能调动群众的热情，很多活动没法组织起来。而专管人员缺失的根源是资金的缺乏，在广西，很多村公服务中心都没有专管员，这使得真正的落实本身成了摆设本身。所以如何建立一套行之有效的体系，用于服务社会管理，统筹基本公共文化服务和农民的生产生活在当下的村公服务活动中是非常重要的。