区县林业局领导干部自然资源资产离任审计研究——以重庆市永川区为例

◆王蓉 李欣岚／重庆市永川区审计局 章君／重庆财经职业学院会计学院

绿水青山就是金山银山，党和国家政府历来重视对生态环境的保护。十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。领导干部自然资源资产离任审计于2015年9月开始启动试点方案，2017年9月出台试行规定，直到2018年4月实施方案落地。从孕育到萌芽，并初步实现制度化常态化发展。随着领导干部自然资源资产离任审计工作的全面推开，生态文明建设体系从前线的发展和保护，逐步延伸至后方的监管和问责，在衡量领导责任的“经济”刻度尺上烙上了“生态”二字，审计扮演的角色从“经济卫士”进阶至“全能战士”。这是我国生态文明建设的一件大事，对新时代中国特色社会主义审计事业的发展具有里程碑式的意义。

森林资源是五大重点自然资源之一，森林生态系统更是地球表面生态系统的主体，在调节气候、保持水土、防风固沙等多方面防护效能上有着重要作用，保护森林资源有助于生态圈的平衡。对森林资源的利用应遵循森林生态系统自身的发展规律，森林资源具有可再生性，并具备自动稳定器效能。对森林资源保护责任进行评价，一方面有利于更全面摸清辖区内整体生态现状，了解各个分区内的资源禀赋，另一方面可以尽早发现可能对森林资源造成不可逆转破坏的风险点，纠正当届领导下经济发展惯性可能引发的生态矛盾。

一、林业部门领导干部自然资源资产离任审计的内容

《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中明确规定，审计内容主要包括六大类：贯彻执行方针政策和决策部署情况、遵守法律法规情况、重大决策情况、完成管理和保护目标情况、履行管理监督职责情况、组织相关资金征管用和项目建设运行情况。

林业部门领导干部自然资源资产离任审计同样围绕此六项内容开展，结合森林资源有关政策规定及保护责任和目标，融会贯通确认审计重点内容。大致可包含但不仅限于以下方面审计内容：贯彻执行生态文明建设方针政策和决策部署方面，主要集中于对国有林场改革、集体林权体制改革等方面推进落实情况的审查；完成自然资源资产管理和生态环境保护目标方面，应当掌握领导干部任期内辖区森林资源资产总量、结构和变化情况，以及在任期内上级下达退耕还林、国土绿化等各项任务的完成情况；履行自然资源资产管理和生态环境监督责任方面，应当关注林业部门在林地占用审批、采伐审批、违法查处等行政执法方面履职情况等。

二、重庆市永川区林业局自然资源资产离任审计主要做法及成效

（一）学好政策：把政策执行、决策部署等内容作为审计重点

自然资源资产的利用和保护依据均源自相关法律法规及上级规范性文件，可通过翻阅自然资源相关法律法规汇编书籍、浏览上级主管部门网站政务公开的文件库、查阅被审计单位收发文簿及工作总结等方式，熟悉不同层级政策要求，结合调查了解情况，审查是否按照政策规定保护利用资源，是否按要求及时完成任务。特别是应将当前重要改革事项作为审计重点，关注五年规划目标、生态保护类区级分解任务等。

1.遵守法律法规情况

通过调查发现，区林业局近五年主要工作重心为退耕还林和天然林保护。结合永川区林业资源的特点，审计人员加强对《退耕还林条例》《重庆市人民政府办公厅关于新一轮退耕还林还草的实施意见》《重庆市公益林管理办法》等政策文件的学习，梳理政策内涵，理清审计思路。

《退耕还林条例》第十六条规定“基本农田保护范围内的耕地……不得纳入退耕还林规划”，《重庆市人民政府办公厅关于新一轮退耕还林还草的实施意见》第一条第（二）款“3.严格范围，稳步推进。退耕还林……严格限定在15度以上非基本农田坡耕地实施”，以及《重庆市公益林管理办法》第七条明确了应当划分为地方公益林的林地，包括重点饮水工程水源汇水区内的林地，森林公园、地质公园和湿地公园的林地等。按照文件规定，“依葫芦画瓢”对照判断现有资源的划分和利用是否符合此类硬性要求；已退耕还林的地块是否属于永久性基本农田范畴、是否均为15度以下的坡耕地；现有已划分的公益林是否都符合管理办法中划分范围。通过准确分析和解读上述政策法规，将政策转换为审计思路：通过ArcGIS技术分析，筛选出疑点数据，再通过核实取证，得出审计结果。在此项目中，查实在335亩基本农田上实施退耕还林，在1156.01亩15度以下的坡耕地上实施退耕还林，以此实现本审计事项的目标。

2.规划制定落实情况

2016年永川区林业局编制完成《永川区林业“十三五”发展规划》，明确了未来五年林业发展的主要目标、总体布局、重点任务、重大工程等。通过查阅发现，规划中明确石漠化综合治理7500亩。结合对项目资金用途的了解，形成审计思路：若使用项目资金，是否能达到石漠化治理目的；若没有相关项目资金投入，是否还能实现石漠化治理任务目标。在本次项目中，通过调查发现：近几年未安排项目资金用于石漠化治理，林业部门也无法提供有关石漠化区域的矢量数据。也就是说，林业部门并未开展石漠化治理工作，其主要原因在于辖区内无需治理区域。进而转化思路，从规划的制定上提出不合理之处，揭示《永川区林业“十三五”发展规划》部分指标规划不合理的问题。

（二）用好数据：把地理信息技术作为辅助功能并充分利用

地理信息技术的运用依托于所采集数据的数量与质量，信息技术人员提出的思路局限于数据间的对比分析，难以撑起一份高质量审计报告。应当摒弃完全依靠地理信息技术工具和技术人员的思想，而以审计人员为主确定审计方向、提出审计思路。同时，地理信息技术仍是实现多数审计思路的重要工具。审计思路提出后，无法通过常规审计方法实现时，需与技术人员沟通所收集的数据中是否包含了可用的信息，交由其实现疑点分析。特别是要巧妙运用历年遥感影像图，掌握自然资源历史状态及变化情况。

本次项目中，收集林业部门、国土部门、环保部门等多个单位涉及林业变更数据、新一轮退耕还林验收数据、国土绿化验收数据、基本农田图斑、矿产资源规划数据、土地开发整理项目数据等数十项近700G可用电子数据，围绕退耕还林、林地划分、国土绿化、湿地保护、森林公园保护五大方面运用ArcGIS进行叠加分析。

1.退耕还林造林任务完成情况

调查发现，第一轮退耕还林在2002至2005年实施；新一轮退耕还林任务分批于2015年、2018年实施，2019年已验收。可形成四个方面的审计思路。

（1）审查退耕还林规划的合理性

将退耕还林小班图分别与土地开发整理项目、土地复垦项目图斑对比分析，检查是否存在项目重叠的区域，是否存在在高质量耕地、新开垦耕地上实施退耕造成资源损失浪费的现象。主要用到新一轮退耕还林数据、土地开发整理数据、土地复垦数据，项目中遇到后两者没有矢量数据的问题，可将CAD类型数据进行处理，将CAD上的坐标点还原到ArcGIS坐标体系中。

（2）审查退耕还林实施的真实性

在林地上实施退耕还林：对退耕还林小班图与退耕还林前的土地利用现状图进行分析，主要用到2017年林地变更矢量数据与2018年实施退耕还林数据。叠加遥感影像图，将退耕还林前为林地的地块作为疑点进行现场核实。同一地块重复实施退耕还林：将上一轮与新一轮退耕还林的验收小班图进行叠加分析，检查是否在同一地块重复实施退耕造林任务。

（3）审查退耕还林实施成效

退耕还林图斑实际未还林：对退耕还林小班图与退耕还林后的土地利用现状图进行分析，主要用到2015年实施退耕还林数据与2018年非林地数据、2015年实施退耕还林数据与2017年地理国情数据，将退耕还林后不是林地的地块作为疑点进行现场核实。

2.调查森林资源状况及约束性指标完成情况

森林资源几个约束性指标：林地面积、森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量。重点审查林地面积划定的真实性：将基本农田与2017年林地变更数据进行叠加分析，审查林地与基本农田重叠问题；将2017年地理国情普查数据与2017年林地变更数据进行叠加分析，审查国土与林业两个不同资源部分在林地划分存在差异的现象。

3.运用林业变更调查数据查找问题

在森林资源审计中，应当灵活运用林业局每年出具的林业变更调查。通过对不同年度林业变更调查结果作比对，关注每年森林面积的变化情况，特别是对大规模改变林地属性的事项应重点关注，调查林地属性改变的原因是否合规、手续是否完整。对小规模改变林地属性的变动原因、实际执行情况也应关注，了解分析变动原因是否合规合法，实际执行中是否出现超范围占用林地、违规占用林地的情况。还可以结合被审计单位近几年的工作报告，对报告中提及的新增开发建设项目进行重点关注，主要了解新增的开发建设项目用地手续是否完善，施工中是否有出现对施工范围以外的林地产生破坏的情况。

（三）审好履职：从职能职责、考核目标、工作任务入手

前期调查过程中，需到各资源主管部门了解辖区内各类资源现状、资源利用保护职责划定情况。分别调查了解资源部门内各科室职能职责及近年承担重大任务、相关保护指标实施完成情况，分析可能存在的管理漏洞，从而顺延发现问题。调查了解林业部门内部科室职能职责：资源科承担临时使用林地审批职责，且每次审批期限为2年，以及下属单位国有林场将国有林地交由其他使用等情况，催生审查占地期限到期未督促续办手续、国有林地先占后批等问题的审计思路；造林科近年承担2014年退耕还林及2018年国土绿化两个主要造林任务，围绕其任务完成合规性、真实性以及完成质量，提出一系列审计思路并发现问题。在本次项目中，主要关注6个方面的履职情况，分别是：林地占用、林木采伐、森林公园保护管理、湿地保护、森林防火和林业病虫害防治等。

1.林地占用情况的审计经验

林业局对占用林地的建设项目审批是否遵守林地分级管理的规定；是否存在在临时占用的林地上修筑永久性建筑物的情况；核实临时占用林地证已到期的是否重新办证并交纳森林植被恢复费，未办证的是否对林地进行恢复；是否存在超占用林地的行为。围绕以上关注的内容，审计发现问题有：部分国有林地未批先占，部分企业超面积占用林地，林业局对违规占用林地行为未及时纠正处理，对违规占用林地行为“以罚代管”等。

2.超占用林地问题的审计经验

本次审计中，重点关注企业超占用林地的问题，但一开始就遇到困难，因为林业局对企业占用林地有批复文件，但基本没有矢量数据。在审计林业临时用地超两年未及时审批问题过程中，可查找占地档案所附占地图纸，提取占地坐标还原为矢量数据。需充分运用技术资源，转化现有数据为可用数据，充分形成矢量数据，从而便于与影像图进行对比分析，发现企业超占用林地的疑点。

审计人员通过现场核查，用GPS定位软件实测超占面积大小，与林业局沟通，争取获得被审计单位的认可。当双方争议较大时，可求助专业的第三方，寻求国土部门专业人员、基建审计同事现场多方再次核实，落实存在的问题，结合多次现场核查，基本可确定超占林地的事实，将问题移送给森林公安处理。

3.其他方面

除林地占用和超占用两种情况外，还有其他多个方面可予以关注。如林木采伐情况：采伐总量是否超限；是否存在未按规定办理采伐许可证情况。森林公园保护管理情况：是否存在在森林公园范围内毁林开垦或毁林采石、采砂、采土等毁林行为，森林公园中资源的征占用是否履行相应审批手续。湿地保护情况：湿地数据是否正确，有无多划、错划情况；是否存在监管不严、随意破坏湿地、在湿地上违规建设或开发的情况。森林防火工作任务落实情况：领导任期内辖区火灾发生真实情况；防火基础设施建设完成情况，防火预警设施及系统是否发挥应有作用；森林防火带建设任务是否完成。林业病虫害防治情况：林业病虫害变化趋势，病虫害防控是否有效。

（四）查好资金：资金征管用和项目建设运行不可忽视

资金与项目方面的事项仍是该类审计项目的重要内容，如资源类非税收入收缴及时性、项目资金使用合规性以及资金管理中存在的违纪违规行为等。金额类问题是此类审计项目锦上添花之笔，也是纳入项目考核的重要组成部分，不容忽视。该部分算是“新朋友”中的“旧相识”，运用以往积累的审计经验与方法便可实现。

三、自然资源资产离任审计中存在的不足之处

（一）审计人员对所采集数据的熟悉程度不够

此次项目实施过程中共收集7个部门约700G电子数据，未能充分熟悉每项数据的用途与所包含的资源信息。审计过程中大多数时候是从审计思路出发去查找运用可用数据。若能充分熟悉数据属性、深挖包含的潜在信息以及数据间的关联性，或许能提炼出更多新的审计思路。

（二）部分审计事项技术手段不成熟

部分较好的审计思路苦于没有适宜的技术手段，不能准确高效地寻找疑点并锁定问题，审计方法有待进一步拓宽、优化。例如，林木采伐审批作为林业局一项重要的行政审批职能及资源保护职责，对此提出思路，找出其对超范围采伐、未批采伐监管不到位等方面的问题。但因无法获取审批范围数据、无法找出新增采伐迹地的范围，导致不能实现疑点分析，更无法进行现场勘查。又如，核查在森林公园范围内是否存在新增建筑物的审计思路，在现有的数据及技术方法下无法主动获取疑点。

[图片新闻] TUPIANXINWEN

惊蛰众卉新，情满雷锋日。3月5日，麻城市审计局青年志愿服务队前往该市特教学校开展“麻城特殊教育审计爱心基金”爱心捐赠活动。志愿者和孩子们一起朗读雷锋的故事，倾听孩子们的声音，鼓励他们勇敢面对生活，积极拥抱未来，并向特教学校捐赠一万元爱心基金。该局自2014年发起成立麻城特殊教育审计爱心基金以来，连续七年一直坚持此项捐款活动。

（吴辉 熊樱 摄影报道）