德国和法国整建制指挥部模拟演练的模式及其借鉴

董泽宇

整建制又称成建制，是政府机构、军队或团体的组织编制、职务制度和工作系统等方面的总称。整建制指挥部应急演练是指依据有关应急预案，针对假想的风险情景或突发事件场景，政府部门、企事业单位和社会团体等机构组成整建制的应急指挥部，以团队化参训的方式，模拟应对突发事件的活动过程，分为实战演练和模拟演练两种类型。以整建制的应急指挥部为单位开展模拟演练，有利于增强演练的完备性、实战性和针对性，可提高应急指挥部的整体协同能力。

在现代社会中，西方发达国家普遍建有专门的国家级危机（应急、民事防护）管理培训机构，并将整建制指挥部培训作为主要培训方式之一。其中，德国和法国建立的整建制指挥部模拟演练模式，具有较强的代表性和典型意义，在推动应急管理能力建设方面发挥了重要作用，值得深入思考与借鉴。

德国模式

（一）应急指挥部组织架构

德国整建制指挥部模拟演练将应急指挥部作为模拟演练的参考对象，其应急指挥部分为行政指挥部和战术指挥部两种类型（图1），组织架构均为标准化设置。行政指挥部负责后方的行政决策与统筹调度，由常设成员、专设成员和协调小组等3个部分组成（图2），指挥长通常由地方最高行政长官担任。其中常设成员是常态化设置的成员单位，包括信息通报和媒体工作部门、治安/警务执行机关部门、灾难应急部门、卫生健康部门和环境部门5个职能部门；专设成员是灵活设置的成员单位，当发生某类突发事件时，可以根据实际工作需要而临时增设的职能部门；协调小组是负责协助指挥部正常运转的辅助机构，包括协调内部事务的部门和负责收集灾害、文档记录的部门。

战术指挥部负责现场的救援行动，指挥长通常由消防队伍负责人担任。根据突发事件的严重程度，战术指挥部通常设有4或6个工作组（图3）。当突发事件级别较小的时候，战术指挥部设立人事/内部事务、灾情、救援和后勤4个工作组。当突发事件级别较高的时候，战术指挥部在上述四个工作组的基础之上，还会增加新闻与媒体工作、信息与通信两个工作组。除此之外，战术指挥部还会根据现场情况，设置专业顾问和联络员的角色，分别负责提供专业技术意见和协调跨部门合作等工作。

（二）应急指挥部模拟演练的主要机构

德国承担应急管理职责的机构主要是联邦公民保护和灾难救助局（BBK）和联邦技术救援署（THW）。德国开展应急管理培训的机构包括BBK下属的、位于阿尔维勒小镇的德国危机管理、应急规划与民事保护学院（AKNZ），以及联邦技术救援署（THW）下属的、分别设在霍亚和诺伊豪森的两所技术救援学院。AKNZ主要负责对行政指挥部与战术指挥部的管理人员的培训工作，侧重培养管理决策层的指挥、决策、组织、协调等方面的综合能力，拥有大约100名教职工，包括30名专职教师，建有12间教室、4间演练室和145间单人宿舍，每年培训学员8000人次左右。笔者曾于2010年访问该学院，对其有较为深入的了解（图4）。THW技术救援学校主要负责对战术指挥部成员进行培训，侧重培养技术操作层的领导、指挥、救援等方面的专业能力。

图1 德国应急指挥部的类型

图2 德国行政指挥部的组织架构

图3 德国战术指挥部的组织架构

图4 德国危机管理、应急规划与民事保护学院教师介绍跨州演练系统

（三）整建制指挥部模拟演练的模式

德国整建制指挥部模拟演练的模式主要由德国危机管理、应急规划与民事保护学院（AKNZ）牵头建立，在全德国境内被广泛应用，具有简便、高效、逼真等优点。AKNZ将指挥部模拟演练分为三级，即桌面推演、指挥部框架演练和联合指挥部框架演练（图5）。其中，桌面推演是针对静态的初始场景开展演练，指挥部框架演练是针对动态的灾情信息，由两个或两个以上同类型指挥部平行开展对抗演练，而联合指挥部框架演练通常是受联邦部委或地方政府委托，结合本部门或本地区的实际应急管理工作，在当地开展行政指挥部和战术指挥部两个不同类型应急指挥部的联合模拟演练。

图5 德国危机管理、应急规划与民事保护学院应急指挥部模拟演练框架

在三级指挥部模拟演练中，既有整建制的指挥部演练，也有非整建制的指挥部演练。例如，在某类突发事件桌面推演中，整建制的行政指挥部成员共有14人，包括县长/市长、总指挥、公共安全/秩序、消防/灾难保护、卫生、社会、交通、环境、公关、能源供给、警察、联邦军队联络官、按需新设岗位、协调小组组长等。除此之外，AKNZ还牵头建立了特别的指挥部演练课程模块，即“跨州演练系统”（LüKEX）。该演练是由一个联邦州牵头、多个联邦州共同参与的大型实战演练，平均每两年举办一次，通常由各联邦州的数十个指挥部组成，大约有3000多人持续不断演练36个小时左右。

图6 2014年欧盟17个成员国在法国举行联合实战演练

法国模式

（一）应急指挥部模拟演练的主要机构

法国承担综合应急管理职责的机构是内政部公民保护与危机管理局，主要负责应对自然灾害、技术灾难等突发事件（图6）。在国家层面上，开展应急管理培训的机构主要有法国国家消防警官高等学院（ENSOSP）、法国民事保护技术学校（ECASC）、法国国家行政学院（ENA）、法国国立安全与司法高等学院（INHESJ）等，其中前两者隶属于内政部公民保护和危机管理局，后两者隶属于总理府。

具体来说，法国国家消防警官高等学院主要是对中尉至上校军衔的消防军官进行基础理论培训；法国民事保护技术学校主要是对消防、救护和民防等人员进行专业技术培训（图7）；法国国家行政学院主要是对高级公务员进行民事保护、危机与自然灾害管理等方面的培训，开展区域风险管理专业硕士（MGR）学位招生培养；而法国国立安全与司法高等学院主要负责民事保护和司法安全方面的教学科研工作。

（二）整建制指挥部模拟演练的模式

法国国立安全与司法高等学院是目前在国家层面上唯一可以开展跨部门模拟演练的教育机构，由其下设的危机管理教研部负责培训工作。危机管理教研部拥有10余名教师，建有危机管理训练中心，由演练室、会商室、媒体采访室和导调室4间教室组成，培训对象主要是省级应急管理部门和应急指挥部成员，每年大约举办70次模拟演练，培训800余名学员。危机管理教研部开发了包括暴雨洪涝、传染病、反恐、生化核放（CBRN）等20余个灾害场景，模拟演练分桌面推演和指挥部演练两种类型，既有非整建制模拟演练，也有整建制模拟演练。在模拟演练过程中，导调团队与参演学员分别处于不同的教室，在物理空间上完全隔离，导调团队主要通过电视监视器和软件等手段从外部对学员演练进程进行观察与调度。

图7 法国民事保护技术学校开展山岳救援训练

以整建制模拟演练为例，导调团队由10余名专兼职教师组成，扮演灾害场景中的所有角色，通过软件系统、电话、电视、社交媒体、邮件等方式，向12名指挥部成员发送约100条指令信息，要求学员在2～3个小时内完成应急处置、新闻采访、协调联动等各项演练任务。按照突发事件发生发展的不同阶段特点，复杂的大型模拟演练可以跨天组织实施，总用时甚至长达24小时。

国内模式实践探索——以河北省整建制指挥部模拟演练为例

近年来，在借鉴国外经验的基础上，我国积极探索开展整建制指挥部模拟演练。2016年末，原国家行政学院举办了河北省整建制指挥部应急能力提升培训班，这是全国首次将整建制指挥部模拟演练应用到课堂中，来自廊坊市突发公共卫生事件应急指挥部、河北省市两级应急管理部门的57名学员参加了培训（图8）。

图8 2016年原国家行政学院开展河北省整建制指挥部模拟演练

模拟演练注重实战性和本地化，将演练场景设定为突发急性传染病，包括机场输入境外病例、农村聚集性感染、社区传播、进京通道严格管控、疫苗接种等内容。整建制指挥部模拟演练分为规划、准备、实施和评估4个阶段：

（一）演练规划阶段：以培训需求为导向

掌握培训需求是有效开展模拟演练的前提和基础。演练开发团队赴廊坊市开展实地调研，先后走访了市政府应急办、疾控中心等多家单位，经过反复交流与沟通，各方就调训单位、参训人员、应急培训经历、培训需求重点、指挥部层级与职责、培训时间与地点等事宜达成共识。在京津冀一体化和2022年北京冬奥会背景下，将突发事件模拟演练的场景确定为突发急性传染病，演练目标为提升指挥部成员的程序化应急处置、压力下指挥决策和风险性危机沟通等3项能力。

（二）演练准备阶段：以情景脚本为核心

突发事件情景及演练脚本是演练设计的核心要素。情景参数设定与脚本编写是否科学合理，在很大程度上决定了模拟演练进程的顺利程度。

本次演练以真实的《廊坊市突发公共卫生事件应急预案》为蓝本，以廊坊市突发公共卫生事件应急指挥部为对象，围绕输入型疫情场景，结合当地定期举办的国际经济贸易洽谈会和国际半程马拉松比赛等重大活动，将核心演练场景设定为周边地区出现确诊病例、本地出现输入型病例和疫情严重蔓延扩大3个阶段，应急指挥部需要依次完成预防准备、先期处置和全面响应以及新闻发布等各项任务，高度契合整建制应急指挥部模拟演练的培训需求，提高演练的实战性、逼真性和针对性。在演练设计过程中，多次进行专家研讨、集体备课和课堂试讲等准备活动，制作了视频、演练手册、地图、卡片等教辅资料。

（三）演练实施阶段：以整体参训为特征

整建制应急指挥部模拟演练分为桌面推演、综合演练和媒体沟通3个阶段，演练总用时1天半。桌面推演阶段，以静态的场景为主，主要任务是组织学员研讨突发公共卫生事件应急指挥部的组织架构与工作机制，分析研判外部环境以及最新的疫情、舆情等信息。综合演练阶段，以动态的场景为主，指挥部下设5个工作组，主要任务是组织学员分别对防控准备、先期处置与全面响应等环节进行模拟应对。在综合演练前安排半个小时左右的演练导学，辅导学员提前熟悉综合演练的内容、角色和流程以及教学设备等，提高演练的参与度。媒体沟通阶段，以媒体采访实训为主，主要任务是组织学员召开新闻发布会，撰写新闻通稿与回答记者提问。

（四）演练评估阶段：以反馈改进为目的

演练评估分为现场评估与后期评估两种类型，其中现场评估是演练结尾时开展的即时反馈——“热洗”（Hot Wash），后期评估是事后进行的全面性总结反馈。首先，开展演练现场评估工作。在模拟演练课程的结尾，对整个演练活动进行总结回顾，由学员、专家、观察员和教师等四类人员分别从不同角度进行全方位点评，其中学员主要从参演经历与自身体会的角度进行自我点评，专家主要从行业管理与专业处置的角度进行专业点评，观察员主要从局外旁观的角度进行同行点评，主持教师则从整体性、综合性的角度对学员与指挥部的演练表现等方面进行总结点评，并为每位学员发放演练改进清单（To do list），供学员返回工作岗位后对照改进实际工作。其次，实施演练后期评估。举行学员座谈会，再次对整建制指挥部模拟演练的形式与内容进行深入反思与总结评估。

现状与问题分析

（一）应急指挥部的职能定位

应急指挥部是应对与处置各类突发事件的主体力量，通常由多个成员单位组成。突发事件严重危害人民生命健康和财产安全，应当遵循应急指挥的规律特点，发挥应急指挥部的整体优势，在指挥中枢的统一领导下，组织多部门、多层级力量，协同开展应急处置工作，必要时，可以整建制出动应急救援队伍。例如，2020年新冠肺炎疫情暴发后，在国家卫生行政管理部门的统一安排下，各省紧急派遣医疗队援助武汉，按照省际对口支援的模式，先后安排19个省份对口支援湖北省16个市州及县级市，开展了“中华人民共和国成立以来规模最大的医疗支援行动”。在此过程中，整建制的医疗队发挥了机动、高效的作用，“整建制出动，是国家紧急医学救援队区别于其他医疗队的特点之一”。

2018年应急管理部成立以后，增强了国家应急事务管理的整合水平，其中自然灾害和事故灾难类突发事件的应急处置工作主要由该部门承担。然而在四大类突发事件中，公共卫生事件和社会安全事件并不归属于应急管理部门负责；从应急处置流程来看，应急管理包括预防准备、监测预警、应急处置和恢复重建等4个阶段，应急管理部门主要侧重在应急处置阶段，少有涉及其他三个阶段工作。即便是在应急处置阶段，除了应急管理部门以外，也需要交通、治安、医疗、环境、宣传等部门及属地政府参与应对突发事件或提供相应支撑保障。因此，在现有体制下，应急管理部门并不是应对处置所有突发事件的唯一主体。事实上，由于突发事件波及广泛，大部分行业部门都承担一定的应急职责，作为应急指挥部的成员单位直接参与，或者作为主责部门牵头突发事件应急处置工作。

（二）应急演练的主要问题

现阶段我国应急演练普遍存在“关起门来演练”“演大于练”的现象，还存在重实战演练、轻模拟演练，演练的实战性与针对性不强等突出问题。我国政府部门、企事业单位和社会团体以整建制指挥部为单位组织开展的少数应急演练中大多为实战演练，整建制指挥部模拟演练较为少见。在现有的干部教育培训体制下，按照组织部门的调训计划，同一班次中的学员大多是来自不同地区或部门的具有相同职级、岗位的领导干部，与模拟演练课程中的应急指挥部并不契合，使得学员多为“角色扮演”，而非“本色出演”，演练任务与岗位职责缺乏契合度，难以有效提升跨部门应急能力。

科学处置突发事件需要多部门协同应对，但是在实践中，在科层制管理模式下，应急管理呈现“条块分割”的显著特征，各地各部门举行的应急演练大多是以部门为单位组织的，主要围绕本部门业务组织开展演练，属于非整建制指挥部应急演练，导致应急演练的参与成员与应急指挥部的实际构成之间存在结构性矛盾。

平常状态下，各类专项应急指挥部成员分散在各部门，人员流动频繁，缺乏应急经验的沉淀积累，与其他涉应急的部门人员缺少共事机会，彼此之间不够了解。对于这些指挥部成员来说，迫切需要通过整建制指挥部演练来建立工作联系、磨合工作机制与提升应急处突能力。

2017年，原国家行政学院应急管理培训中心课题组对北京市处级以下领导干部开展了“领导干部应急管理培训需求问卷调查”，共收回有效问卷87份。调查结果显示，从调训方式来看，北京市领导干部对以指挥部为单位的整建制培训需求最为迫切，其中41.4%的受访对象赞同指挥部整建制培训，23%赞同部门非整建制培训，19.5%赞同部门整建制培训，16.1%赞同个人非整建制培训。

启示与相关建议

新冠肺炎疫情是“百年来全球发生的最严重的传染病大流行”和“中华人民共和国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”。自2021年1月2日以来，河北省局部区域出现了散发的新冠疫情，截至1月12日，河北省累计报告本土确诊病例326例，其中石家庄、邢台和廊坊是重灾区。本轮疫情再现了2016年河北省整建制指挥部模拟演练的多个场景，例如全域实行封闭管理，疫情在农村地区蔓延，病毒很可能通过机场从境外输入国内等，再次说明以“本地化”为特征的整建制指挥部模拟演练在防范化解区域性风险和满足个性化培训需求等方面具有独特优势。

坚持平战结合，组织开展各种类型的应急演练，是提高应急指挥部处置与应对突发事件水平的重要途径。要借鉴国外有益经验，以实战化、本土化和培训需求为导向，积极探索建立具有中国特色的整建制指挥部模拟演练体系，协助提高应急指挥部整体应对水平，增强跨部门指挥、决策与协作能力。

（一）以需求为导向，定制化设计模拟演练方案

开展培训需求调查与统计，针对学员的受教育程度、处置经验等因素，有针对性地设计演练方案。将指挥部演练与应急培训有机结合起来，不仅要讲授基础知识，也要训练应急能力，实行讲练结合，先讲后练，边讲边练，着力提升培训效果。通过交叉开展知识传授与能力锻炼，及时巩固学习内容，使学员在短时间内较好掌握培训要点。采取动静结合的情景设计，以研判、处置、指挥、决策与沟通等内容为重点，提高应急指挥部整体化、组织化、协调化应对突发事件的能力。

（二）加强突发事件应急指挥部的标准化建设

整建制指挥部应急演练以应急指挥部为背景依托。但在现阶段全国应急指挥部缺乏统一组织架构的背景下，整建制指挥部应急演练有一定的随意性，不利于沉淀演练做法，形成统一的演练标准。目前北京、广东等少数地区在加强现场指挥部标准化建设方面做了一些有益探索，未来还需进一步加强顶层设计，建立健全国家应急指挥标准化体系，修订完善《突发事件应急演练指南》，制定与规范演练框架指南与操作手册，为整建制指挥部应急演练提供依据。

（三）坚持本地化原则，就近组织整建制指挥部模拟演练

除了参加异地培训以外，应鼓励委托单位在当地举办整建制指挥部模拟演练，不仅可以避免让参演者在长期脱岗的情况下参加演练，同时也有利于提高演练的实战性与针对性。由演练设计开发人员与当地应急部门相关人员成立联合小组，针对当地高风险的突发事件、应急资源水平、人员队伍以及应急机制等实际情况，设计、组织与实施本地化的演练方案。

（四）以整建制的应急指挥部为单位组织调训学员

创新组织调训方式，在一定范围内灵活调整参训对象及其职级要求，以突发事件专项应急指挥部为单位，抽调不同层级的学员以及相关企业、志愿者组织等负责人到干部培训机构学习，以提高学员的团队协作能力。要以风险评估为基础，优先调训地震、洪涝、台风、滑坡泥石流、火灾等高风险区域的指挥部成员单位。除了模拟演练等核心课程需要通过线下课堂传授以外，其他基础性课程可以通过线上的方式让学员提前学习，以提高培养演练的效率。

（五）加强应急管理课程体系、师资培养与教材建设

模拟演练是应急管理学科区别于其他专业领域的一大特色课程，要依托应急管理学科建设，重点抓好应急管理师资梯队建设，定期开展师资进修、交流、挂职等活动，培养高素质、高技能的师资队伍。建立健全模块化、进阶式的模拟演练体系，从易到难，逐项培训应急技能，逐级提升学员应急能力。建立演练评估制度，形成长效化动态学习机制，针对演练中暴露出来的问题，不断改进优化应急制度。