国土空间规划体系下的交通规划分析

南京大学城市规划设计研究院有限公司北京分公司 赵荣乐

从2013年到现在，国土空间规划在各项政策中被屡屡提及。作为国家治理体系中的一个重要组成部分，其内容包括了国土空间开发边界的划定、用途管制、“三级划分”、编制机制、试点实践、空间治理体系建设、多规合一、权责管理、城乡有机融合、数据管理等多项内容。现阶段的实践中，逐渐突出了系统性规划方面的“一张图”，与配套性编制方面的“多规合一”等内容。

一、国土空间规划背景下的交通规划变革概述

通过现阶段的实践经验看，新时期国土空间规划体系背景下的交通规划已经发生了实质性变革。在规划理念方面，侧重满足发展需求，增强了刚性管控与保护。同时，形成了以中心城区主导的规划范围界定，如此有利于增强全域规划。而且，借助增加增量规划，可实施增量与存量并存条件下的优化。实际上增量规划过程中，本身就内含了优化存量目标。从规划方法方面看，更加注重定性规划向定量规划的转变，借助具体的规划指标体系建设，有利于提升交通规划的可操作性。具体参看图1。

图1 国土空间规划背景下交通规划变革

二、国土空间规划体系对交通规划的要求

（一）精准定位国土规划体系下的交通规划

在国土空间规划“五级三类”划分方案下，交通规划的地位、作用、要点等，均需要重新定位。一方面，在国土空间规划中，上级与下级之间需要建立领导与服从的关系。另一方面，在总体规划、专项规划、详细规划方面，要求以总体规划为准，结合传导机制使总体规划、分层规划保持高度一致性。另外，交通规划作为城市文明建设、乡村文明建设中的“纽带”，既需要遵循国土空间规划中的统一要求，确保规划层级、专项规划内容方面实现垂直深化，也应该做好交通规划与其它规划之间的“衔接与互动”。

（二）突出交通规划建设工作中的发展基调

传统时期的交通规划注重专项技术指导，新时期的交通规划则要求建设综合规划体系。具体要求突出发展基调，按照系统性规划、配套性编制相结合的新思路，通过对交通规划中表现出的各类问题的系统性解决，创建与新时期交通规划发展需求相一致的规划方案。尤其应该明确“大体系+小体系”的模式，在国土空间规划总体系下完善交通规划体系。同时，使交通规划体系与其它规划体系之间建立多元互动关系，推进各体系之间的协同合作，共同完成国土空间规划治理目标。

三、国土空间规划体系下的交通规划分析

（一）引入新思维，转变交通规划理念

近十年的国土空间规划体系建设工作积累了诸多经验，预设了多项原则。其中，思路决定出路的原则发挥了重大作用。在该原则下，开展交通规划活动，应该先引入新思维，转变交通规划理念。具体如下：

第一，应该从“区域一体化”角度出发，为交通规划提供战略层面的牵引与支持。第二，应该从协同发展的理念出发，在交通系统建设、专项建设之间，建立协同机制。例如，绿色交通、信息交通、道路交通建设工作之间，应该协同合作，共同推进交通规划总方案的落实。第三，应该通过建设交通规划中的质量体系管理标准，利用统一的标准形式，确保交通规划方案的有效落实。简单讲，系统性思维、协调发展理念、标准化观念等，均有利于对交通规划实施多视角分析，为综合交通规划体系建设提供新思路。

（二）创建新体系，完善综合交通规划

第一，以“五级三类”的划分为准，在信息技术路径下，建设具有统一标准形式的“五级”信息交流平台。明确“三类”交通规划，构建交通规划体系综合框架。需要注意的是，新时期国土空间规划中的“五级”是将原来市县交通规划中的县级交通规划分离了出来，并且扩展到了乡镇交通规划。其中，国家交通规划重点集中于铁路、公路、水运、航空、交通枢纽方面的战略性规划，省级交通规划强调在战略性规划下与其他设施的协调规划，市级、县级、乡镇交通规划，则将重点放在实施层面，包括公共交通、客运货车站、慢行交通、静态交通，以及其他交通划等。由此也形成了一个垂直分级的交通规划体系。

第二，突破传统时期的专项规划体系，使“政策、体系、治理”实现有效结合，并遵循总体交通规划，落实分层规划编制工作。例如，采用全要素分析方法，将国土空间管理中的空中交通、地面交通、地下交通统一起来，扩大交通规划范围、拓展交通规划内容。再如，在传导机制下，将交通规划总目标、分层目标对应起来，推进交通规划垂直深化。同时，借助“五级”信息交流平台，降低各级之间的信息交易成本，确保上级交通规划对下级交通规划的科学指导与有效管控。尤其在同一级别之内，应该遵循“三类”规划，同步实施交通规划编制，形成彼此协调互动的局面，提高编制效率。至于事权方面的内容表述，则应该以交通规划编制的实际需求为准，通过刚性约束、指标化管理，实现对交通规划的科学牵引、合理操作、有效评估。

（三）开拓新路径，增强交通规划编制

现阶段的交通规划已经随着国土空间规划体系的完善，发生了实质性的变革。在这种情况下，既需要更新交通规划理念，也应该在完善综合交通规划的基础上，配套的增强交通规划编制。建议在“区域一体化”战略牵引之下，对交通规划进行精准定位，构建区域交通规划编制方案，合理地配置各项交通资源，借助“协调”“融合”“创新”的基本思路进行落实。

例如，可以尝试通过编制时间的同步化、组织方式的一致化，提高空间规划协调水平。如“三区三线”的划定，在实际上已经为交通规划编制的同时性提供了前提条件。再如，结合党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中的特定专项规划（指“五级三类”），遵循战略性（国家）、协调性（省级）、实施性（市、县、乡镇）方面的各级功能，推进交通规划融合，可以通过“一张蓝图”加以实现。另外，现阶段交通规划编制中的技术工具应用相对普遍，并且在技术工具的基础上，创建了许多新方法，能够利用数据共享的办法，快速实现组织主体、审批部门之间的信息交流，以此化解多部门管理时的信息不一致、审批时间长、相互扯皮等问题。由此可以尝试建立一个内容相对完整的交通规划编制体系。交通规划编制要点见图2。

图2 国土空间规划背景下区域交通规划编制要点

四、结束语

总之，国土空间规划体系建设，既满足了我国现代化转型发展的实际需求，也有利于系统性的解决国土空间规划中暴露的问题。通过以上初步分析可以看出，国土空间规划体系中，要求对交通过规划的地位、作用、发展基调等进行重新定位，并构建“五级三类”规划框架。因此，在“十四五”规划建议提出建设更高层次的平安中国目标之下，一方面，应该积极地引入一些新思维，遵循思路决定出路的基本原则，合理地转变交通规划理念，另一方面，应该创建综合交通规划体系。