对高校绩效评价指标的几点思考

刘硕硕

摘   要： 绩效评价是高等教育由规模扩张向质量提高的重要手段，是高校内涵发展和高等教育竞争力提高的有效方式。绩效评价指标体系是绩效评价工作的实现方式，对绩效评价结果具有直接影响。“双一流建设”的持续推进，对于高校提出新的要求。本文梳理绩效指标的含义和内涵，分析现阶段高校构建绩效指标存在的问题并提出相应的方式路径。

关键词： 高校绩效   评价   指标体系   问题   路径

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出，高校要改进管理模式，引入竞争机制，完善绩效管理制度。自2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下称《总体方案》）发布以来，推进一批高水平大学和学科进入世界一流行列已成为相当长一段时间内我国高等教育改革的重大主题，也是重大战略决策。“双一流”建设已成为我国高等教育内涵式发展的重大引领工程。《总体方案》提出，双一流建设要坚持以绩效为杠杆，建立激励约束机制，充分激发高校内生动力和发展活力。高校作为“双一流建设”主体之一，“工作成果”越来越受到社会的关注。因此，目前高校依据高等教育发展规律，建立合理的绩效评价指标体系不仅可以促进“双一流”建设进程，还影响我国高等教育的发展。

一、高校绩效指标体系现状

（一）绩效指标的含义

绩效指标是评价对象业绩的一种考核方式，最初应用于企业管理领域，主要是对企业组织或者个人的工作绩效进行评估。绩效指标在西方国家的许多高校得到广泛应用是从1980年开始的[1]（1411），主要是对学校的办学成果和学校工作的诸多方面进行定性与定量考评，为学校了解自己的办学及效益成果提供有效的方法。绩效指标作为绩效评价的载体，对于更好地呈现绩效具有至关重要的作用，但对于绩效指标的概念，并没有明确的定义。世界经合组织在一项关于高校管理的研究计划中谈到绩效指标是“一种用来测量那些难以数量化之物的数量价值”[2]（17）。马丁·凯夫在对绩效指标进行深入探讨时，提出绩效指标是“通常用数量形式测量高校活动特征的一种官方测量工具，这些测量既可以是叙述性、又可以是基数性;既可以是绝对性，又可以是相对性;既可以是固定的、机械的程序，又包括一些非正式的如同行评价或声誉排行等过程”[3]。对于绩效指标，笔者认为可以从三个方面理解——第一，绩效指标可以是定性的也可以是定量反映某个高校发展水平的量度;第二，绩效指标是一种定量的测量，是通过各种方式对指标进行量化处理后，最后呈现出的有参考价值和比较价值的数值;第三，绩效指标是高等教育利益相关者间的共识，是高校发展的政策指南，承载着高校发展的目的、价值和背景，因而绩效指标的构建是高校战略规划的具体表现。

（二）绩效指标的意义

麦克杜格尔（MacDougall）指出绩效测量和指标是绩效评价的核心要素，前者强调评价的过程，但由于在整个过程中的不确定性，大多数绩效评价会选择那些被认为和活动过程相关的因素——绩效指标[4]。1992年琳达·达林-哈蒙德提出绩效指标的构建能够对教育教学基本情况进行管理、对特定的项目进程确认、对高校存在问题进行揭示和预测及对已存在的问题进行诊断、调整[5]（174-175）。笔者认为绩效指标涉及高校的方方面面，它的合理构建第一可以深入了解高校資源使用状况，提高高校资源利用效率和效益，将有限的资源投入教学和科研及社会服务中，优化人才资源配置，用更客观公正的多项数据评价高校教育活动的合理性，对高校改善办学实践具有十分重要的意义。第二，高等教育质量问责成为现阶段普遍关注的问题，从强调过程和高校自身改进的质量保障转向强调结果和外部需求的绩效问责，绩效指标呈现出注重量化的产出指标和质性的成果指标相结合[6]（92-96），引入绩效评价指标可以推进高校管理改革进一步深入，促进管理机构调整与重组，提高运作效率，引导高校制定符合学校实际情况的目标规划，促进高校人才培养质量和层次、科研成果水平转化和校园文化建设。第三绩效评价指标的确立与实施探索了多元化、多维度的评价方式，克服“五唯论”的倾向，推进政府教育政策的制定、合理分配学校经费和加强宏观调控，提升高校的整体利益。

（三）我国高校绩效评价指标存在的问题

1.高等教育活动是具有特殊性的社会活动，高校在办学过程中由于技术及本身的性质，很多指标难以进行量化处理，比如高等教育公平问题、校园文化建设与学术氛围等不是量化指标就很难评估。定性评价与定量评价相结合成为现阶段绩效评价积极探寻的方式。但在具体实践过程中，绩效指标的制定存在“重定量，轻定性”倾向，高校教学、科研等较易获得的定量指标明显占比过大，且在定性指标上存在主观选择的偏好影响。而且在数量和质量上，“重量轻质”现象比较突出，高校绩效出现滞后期延长、产出效益比较低的现象，导致高校市场恶性竞争，滋生学术腐败，绩效评价结果不够客观、公正等问题。

2.在高等教育领域运用绩效评价，目的在于关注和评估各类高校的办学效益和效率。不同类型、不同层次的高校要遵循学科发展规律、明确办学定位与办学特色、分类发展。然而现阶段针对不同类型、层次及发展阶段的高校构建绩效指标，采用“一根尺子”衡量不同学校的办学绩效，导致学校参与绩效活动的积极性不高，无法对高校发展产生激励效果，千校一面、同质化。

3.大学的评价主要是诊断性评价，设计的过程采用指标体系法。绩效评价最终目的是获得一组比较详细准确、具有说服力的统计数据，因此选取的指标要尽可能客观地反映评价对象的绩效水平。但在可供选择的指标中，并非所有都具有代表性，有些指标只是反映绩效的发展趋势或者绩效形成的条件，还有一些指标相互包含与交叉，它们的重复使用无疑使整个绩效评价过程更烦琐，影响整体的有效性，例如高校的自筹经费，既可以看作高校办学的投入，又可以看成高校的产出。再者，在基于学习的投入-产出的指标中，结果与过程及投入的指标之间并没有直接的联系，指标之间并非只存在相互促进的关系，有时还是相互矛盾的，所以复杂活动中，确定指标的标准具有任意性。

4.高等教育通过培养人才促进社会进步，高校的主要任务是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承，所以需要资源（人、物和财，即高水平的师资和管理队伍，合理优质的生源结构;基础设施、教学设备等;办学经费），资源主要是从外界环境中（政府、企事业单位、研究机构、媒体、银行等）获取的，即高校的利益相关者。具体来讲，高校的价值是基于利益相关者对高校的不同需求，各个利益相关者对高校的需求在一定程度上引导着高校绩效评价，所以高校有义务在发展过程中尽可能满足各方利益主体的需要。然而，在目前高校绩效指标设计中，更多倾向服务于处于主导地位的高校管理层与政府的要求，没有在实际操作中考虑其他利益相关者的价值诉求。

二、高校绩效指标体系构建的路径

在双一流建设背景下，结合对高校提出的新要求及高校绩效评价指标的现状，充分考虑我国国情和高校的实际情况，对构建高校绩效评价指标体系提出几点思路。

（一）绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现职能所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性评价[7]（2430+16）。可见，绩效评价是对高等教育内部的整体性考评，因此保持绩效指标的全面性是要考虑的关键问题。绩效指标的全面性包含全面性的指标和指标的全面性，这是实现全面绩效评价的基础。高校绩效指标存在定性和定量两种表现形式，我们可以把它理解为显性和隐形指标。显性指标是外显的，可以直接检测到，隐性指标是在过程中形成的，不易被察觉。在绩效评价指标中我们既要关注显性指标又要注重隐性指标的存在，维持二者间的平衡，但隐性指标大多是不可测的，依赖于人的主观判断与评价，因此我们在确定这一类指标的时候，一是要与学校实施绩效评价的功能和目标挂钩。二是要根据指标本身的特性，选择适用的量化方法。当然，贯彻绩效指标全面性不是只追求数量而忽视质量，要坚持以质量为导向，为高校预期目标的实现提供有效的支持，对实现高校的战略计划具有实质性贡献。

（二）高校是一个涉及多方利益主体的非营利性组织，换句话说，高校就是由利益相关者组成的社会机构[8]（38-46）。高校的绩效评价区别于传统的大学评价形式，表现得更加具有权威性，意味着高校绩效指标的制定与政府部门的关系是密不可分的。政府不同于高校，关注多重维度，比如如何针对不同类型的高校采取公平公正的绩效评价标准。因此，建立多元主体协商沟通机制是势在必行的，绩效指标的确定应在政府、高校、社会、教师、学生等多方利益主体的协商下形成，既考虑政府的主导作用，又落实高校的主体责任，给予高校更多自主权。例如，宁波市高校绩效评价采用量身定制、“一校一策”的评价方法，在绩效评价的指标上，市教育局委托国内知名第三方评价结构，依据高校的办学要求和社会功能，制定统一的一、二级指标，反映学校的总体办学绩效情况，再将更为具体的、代表学校办学特色、个性化的三级指标的主动权交给各个高校，允许不同层次类型的高校根据自身发展战略确定三级指标[9]（5-8）。

（三）高校绩效评价指标的设定不仅是为了反映高校的客观现实状况，还是为了做出一种预警，促进高校均衡发展。“双一流”建设方案本身不是一劳永逸的，而是一个动态化的过程，意味着我们要保持指标体系与指标在整个绩效评价中所起作用的一致性，即绩效指标要具有动态性原则，这里的动态不是简单的指标体系中的动态指标，而是我们对于整个指标体系的调整，因此在确定绩效指标体系时，要跟随目前在新时代背景下社会主义市场经济发展要求的变化，以及高校教育目的、教育实践、教育质量的管理与调控的变化，对于特定的评价指标、评价方式应该发生特定的变化。高校绩效指标不能滞后于高校教育实际，要适当超前于高校发展现状，起到科学与合理的引导作用，符合双一流建设的实际需要。

（四）高校绩效指标体系要体现社会主义的办学方向和高等教育教学改革发展目标。当下我国“双一流”建设已进行到有效推进的新阶段，绩效评价是审视“双一流”建设高校发展质量的重要工具，也是营造公平竞争机制的重要抓手。與此同时，高校作为高等教育的重要部分，具有和高等教育同样的价值目标导向——以学生为本办人民满意的高等教育、值守公平且有质量的教育、倡导学术自由等。高校绩效指标的设定要符合高等教育的价值目标，具体来讲要将高校资源尽可能地应用到人才培养、科学研究、社会服务等方面，落实高校内涵建设，帮助管理者和决策者通过评价发现、诊断问题，制定相应的政策，促进总体发展规划与特色建设。

三、结语

巴恩斯等人在二十世纪八十年代提出“绩效指标几乎不能测量真正的绩效，它们测量的是那些能够测量的”[10]（15），从高等教育的本质和绩效评价的实质出发，这句话存在合理性。但目前在“双一流建设”指导下，高校绩效评价呈现出更加非凡的价值，对于高校的发展与改革，提高高等教育质量具有十分重要的意义，合理地构建高校绩效评价指标体系，使体系中指标相互作用、相互补充，实现共同的利益取向，能够对高校的运作及成果呈现正向作用，反映出高校中存在的关键问题。我国高校需要借鉴国内外高校绩效评价的经验，结合我国实践现状，建立健全的绩效评价指标体系。

参考文献：

[1]Cave M and Hanney S. Performance Indicators. In The Encyclopedia of Higher Education[M]. Edited by Burton R Clark and Guys R Neave（eds.）  Pergamon Press Ltd， 1992.

[2]Cave M and Hanney S Kogan Maurie. The Use of Performance Indicators in Higher Education： A Critical Analysis of Developing Practice[M]. Jessica Kingsleg Publishers Ltd，1988.

[3]代蕊华.西方高校的绩效指标及其评价[J].外国教育资料，1999（06）.

[4]张男星，等.高等教育绩效评价报告2013[R].北京：教育科学出版社，2015.12

[5]博格，等.高等教育中的质量与问责[M].毛亚庆，等译.北京：北京师范大学出版社，2008.

[6]田凌晖.澳大利亚高等教育质量问责：绩效指标的开发[J].复旦教育论坛，2013，11（05）.

[7]张小萍.高校绩效评价研究——基于平衡计分卡的探讨[J].大学（版），2011（12）.

[8]胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析[J].教育研究，2005（03）.

[9]黄全明.宁波市高校办学绩效评价的价值取向探析[J].宁波教育学院报，2018，20（03）.

[10]Barnes， J， Barr， N. Strategies for Higher Education：The Alternative White Paper[M]. Aberdeen： Aberdeen University Press，1988.