协同立法助推区域发展

蒲晓磊 朱宁宁

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。协同立法作为立法领域的新事物，对于落实和推动区域协调发展战略具有积极意义。

地方之间如何建立完善协同立法工作机制？如何在我国现行法律制度框架下妥善处理好地方性法規与行政许可法、城乡规划法等法律的关系？如何将区域协同立法形成的机制优势转化为区域协同治理效能，用法治力量破解协同发展难题？一系列新课题给地方立法带来新的挑战。

今年初，北京市生态环境局举行发布会称，2020年北京市PM2.5年均浓度38微克/立方米，首次降至“30+”，为2013年该数据有持续监测记录以来最优，与空气质量国家标准35微克/立方米的差距进一步拉近。

这一成绩的取得，与京津冀协同立法密不可分——2020年，京津冀三地协同开展“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例”专项立法并同步实施。数据显示，在这个国内首部对相关问题作出全面规定的区域协同立法的助力下，河北和天津的空气质量同样有了明显改善。

近年来，以区域协同立法护航区域高质量一体化发展，已经成为多地共识。

“区域协同立法可以为区域协调发展提供制度性保障。当然，区域协同立法所能发挥的重大作用，不仅局限于区域协调发展战略覆盖的省份，在解决跨行政区划的环保等难题上，同样有着积极意义。”天津市地方立法学会会长高绍林说。

不破行政隶属打破行政边界

2019年政府工作报告指出，要将长三角区域一体化发展上升为国家战略。作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，长江三角洲地区从此承载起非同寻常的国家使命。

值得注意的是，在此之前，区域协同立法已经探索多年——2007年，苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》。

2014年，沪苏浙皖共同推进的大气污染防治地方立法成为长三角协同立法从理论概念迈向实质性合作的关键一步。三省一市采取互补型立法，确定了各地立法中规定的标准条款，分别制定或修改了大气污染防治条例，在条例中均专章规定了“长三角区域大气污染防治协作”。自此，三省一市共同协商确定示范性条款文本，协调互补的立法协同模式正式形成。

2018年11月底，沪苏浙皖三省一市人大常委会分别作出了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。《决定》坚持法治协同的理念，明确各地制定地方性法规、政府规章、规范性文件，应当加强相互协同，逐步做到标准协同、监管协同。

2020年9月24日、25日，浙江、上海、江苏两省一市人大常委会分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。这是两省一市人大常委会首次就示范区建设同步作出决定，在关键条款和内容表述上保持高度一致，为《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的实施提供有力法治保障。

“建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。”上海市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟介绍说，示范区这一国家战略的基本特点是“不破行政隶属，打破行政边界”，在我国现行法律制度框架下，这一重大改革就需要妥善处理好地方性法规与行政许可法、城乡规划法的关系。

需要关注的是，此次长三角一体化协同立法还开创了全国人大常委会法工委法律询问答复和地方协同立法密切配合的新模式。据了解，上海市人大常委会在与江苏、浙江两省人大常委会沟通和协作、反复研究论证的基础上，向全国人大常委会法工委报送了关于示范区法治保障问题的请示，全国人大常委会法工委的书面答复意见支持两省一市人大常委会通过立法协同，共同就示范区建设作出法律性问题决定。这也成为我国立法制度的一次有益探索和创新。

而在今年，围绕长江保护法贯彻实施，长三角地区又开展了一次成功的立法协同实践。4月1日下午，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会在上海召开新闻发布会，介绍四地人大《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》立法和实施情况。

三省一市出台的《决定》，在文本上总体是一致的，特别是在关键条款上是完全一致的，同时也充分体现本地特色，着眼解决实际问题，为长三角区域长江流域禁捕工作提供了法规制度方案。

中国人民大学教授冯玉军说，在长江三角洲协同立法推进过程中，由各省（市）人大常委会讨论后作出重大事项决定，有利于以法治手段保障规划对接、战略协同、市场统一、生态共治、民生共享，有利于动员社会各方面共同参与和支持长三角一体化发展，从而提升长三角一体化发展的科学化、民主化、法治化水平。

创新立法模式提供经验借鉴

2014年2月，京津冀协同发展上升为重大国家战略。自此之后，如何发挥立法的护航作用，成为京津冀三地人大工作聚焦的重点。

在选择立法项目时，京津冀三地人大决定率先从大气污染防治着手。

近年来，虽然京津冀地区大气污染治理成效显著，空气质量显著改善，但大气污染防治工作也出现了新情况。根据大气颗粒物源解析研究结果，在影响京津冀空气质量的主要因素中，机动车和非道路移动机械排放对细颗粒物的浓度贡献上升态势明显。

为解决机动车流动性及属地化管理给三地联防联治车辆污染排放带来的困难，三地人大常委会决定对机动车和非道路移动机械排放污染防治进行区域协同立法。

去年初，京津冀三地紧锣密鼓地召开了北京市十五届人大三次会议、天津市十七届人大三次会议、河北省十三届人大三次会议，分别于1月17日、1月18日、1月11日审议通过了各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，并于2020年5月1日起同步施行。

作为我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，条例在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制等方面制度安排上保持一致，实现了区域协同立法工作的重大突破。

长期以来，区域环境法规冲突，已成为阻碍区域经济一体化实现的制度性障碍。为了解决这一问题，京津冀三地在立法过程中，先后召开11次会议，反复就相关问题进行协商。经过共同努力，最终在条例题目、框架结构、监管措施、行政处罚、出台时间等方面达成一致，京津冀协同立法取得重大成果。

“京津冀三地人大在确定同步制定条例之后，就在积极探索协同起草、同步审议通过、同步实施的协同立法新模式，最大程度地推进立法文本内容协同。其中形成的实践经验，不仅有力地推动了京津冀协同立法工作的开展，也为我国其他区域开展协同立法工作提供了经验借鉴。”高绍林说。

统一立法标准实现互利共赢

目前来看，区域协同立法主要集中在大气污染防治、水流域保护、优化营商环境等领域。

高绍林认为，基于跨区域性、各地标准不一致等原因，生态环境保护和优化营商环境成为区域协同立法较为集中的领域。

从污染防治领域看，大气污染、水污染多呈现一定的区域性、流域性。防治大气和水污染方面的工作都不是单一行政区域管理可以解决的。在区域内各地方立法主体之间进行协同立法，可以有效解决各地方规范、标准宽严不一问题，保证区域内依法治理的一致性、协调性，发挥依法防治的最大效益。

从区域经济协调发展方面来看，创造良好的营商环境是区域经济协调发展的重要基础条件。在营商环境方面進行区域协同立法，有利于使区域内各地方的规范一致、标准统一。这样，一方面可以避免在招商引资方面的区域间非理性竞争，另一方面可以使投资者在同等营商软环境条件下，科学理性地选择投资地，从而促进区域经济更加健康发展。

值得注意的是，各地在探索区域协同立法的过程中，也遇到诸如如何建立统一立法标准、如何规范统一执法尺度、如何妥善分配发展红利和成本等难题。这些难题的破解程度，成为影响区域协同立法质量高低的关键。

“交通、环保和经济发展都涉及跨区域的事务，容易形成产业链和区块链，在整体链条上的不同环节和不同点位之间必须协调一致，才能发挥整体合力。否则的话，必然会导致发展受阻。”中国社会科学院国际法研究所所长、研究员莫纪宏说。

莫纪宏指出，推进区域协同立法，关键是要统一立法标准，保证地方立法之间相互协调。因此，在立法过程中，要通过建立健全区域立法协调机制等方式，统一立法尺度和标准，从而更好满足各方合理利益需求，最终实现互利共赢的立法目标。■

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川渝首次协同立法  联手优化营商环境

川渝两地省级人大常委会近日分别表决通过四川省、重庆市优化营商环境条例，将于今年7月1日起施行。这标志着两地首个协同立法项目正式完成，在推进营商环境优化领域实现联手，助力成渝地区双城经济圈建设。

重庆市人大常委会法制工委副主任黎藜介绍，两地优化营商环境条例中有约四成条款对同类事项作出相类似规定，实现了重要制度的有机对接。

条例明确重庆与四川协同推进毗邻地区合作、政务服务、公共法律服务、多元化纠纷解决等工作，并规定了协同推进成渝科技创新中心建设、支持成渝地区行业协会商会沟通交流互认、推进建立成渝地区“12345”政务服务热线联动机制、推进川渝两地法律服务资源共建共享等4项重点任务。  转自《新华网》-