浅谈军工建设项目实施过程中建设内容调整需关注的有关重点

贾兰俊 刘彦奇 张云杰 耿新泰 魏立新

摘要：军工建设项目实施过程中建设内容调整，是在实施过程中由于任务、环境条件等发生变化而导致的项目建设内容的调整，军工建设项目建设内容种类多样化，因此调整类别也各有不同。本文根据军工建设项目特点，结合实际工作经验，分析、论述了对军工建设项目实施过程中建设内容调整需关注的有关问题，提出了调整需关注的重点。

关键词：军工建设项目；调整；重点

军工建设项目是根据国家国防科技工业固定资产投资规划或国防科技工业发展规划，按照国防科技工业固定资产投资规划科目或方向，以建设、提升、补充和完善军工核心能力为重点而开展的工程项目建設，军工建设项目是我国国防工业建设的重要组成部分。

军工建设项目调整一般分为可行性研究期间的调整、初步设计期间的调整、实施过程中建设内容的调整等。军工建设项目建设内容的调整是指在项目实施过程中由于客观因素变化导致对建设项目中建设内容或与建设内容相关要素的调整。军工建设项目建设内容调整是项目建设过程中的重要工作，也是确保建设项目顺利实施建设、竣工验收、有效发挥作用的重要环节，同时也是确保建设项目满足背景任务需求、符合有关法律法规和标准等的重要前提。本文在对军工建设项目建设内容调整需关注的重点进行探讨。

1引言

军工建设项目建设内容调整应根据国防科技工业固定资产投资建设有关管理规定开展，其调整权限、调整依据、调整程序等均应符合有关规定要求。

按照国防科技工业政府固定资产投资项目管理办法，建设单位在实施过程中需严格依据审批文件实施，不得擅自调整建设方案、提高建设标准、改变建设内容，对于调整建设目标或建设纲领、调增政府投资、调增征地面积、跨省（自治区、直辖市）调整建设地址、调增单台购置费超过一定金额以上重大工艺设备、重大设备国产改进口、调整非属于在国家规定误差范围内的新建建筑物面积、调整燃烧爆炸类、放射类产品建设工程的安全设计方案等均需报项目原审批机关审批。

按照国防科技工业政府固定资产投资项目管理办法，建设单位由于装备研制或生产任务等项目背景任务要求发生重大变更，国家和地方政府对建设项目实施的环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面出台新的法律法规或更新技术标准，进口设备引进受阻等客观原因导致确需进行项目建设方案调整的，建设单位应在原批复的建设目标和主要建设内容范围内，在明确调整依据、说明调整原因、确定调整方案后编制建设内容调整方案报告及时按程序和权限报批。

2项目总体需关注的问题

建设项目实施过程中，在进行建设内容调整前应首先关注以下问题。

2.1调整条件是否充分

调整条件是否充分也称作调整必要性是否充分，或者说项目调整的前提是否明确。根据国防科技工业政府固定资产投资项目管理办法，项目调整的前提条件主要包括：一是装备研制或生产任务等项目背景任务要求发生重大变更；二是国家和地方政府对建设项目实施的环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面出台新的法律法规或更新技术标准；三是进口设备引进受阻。因此在决定项目调整之前，首先对建设项目进行分析，分析建设项目在初步设计批复之后是否存在国防科技工业政府固定资产投资项目管理办法规定的项目调整条件。

对于装备研制或生产任务等项目背景任务要求发生重大变更条件，应分析在建设项目初步设计批复后，建设项目所依据的背景任务是任务总要求、需求等变化，还是装备战术技术指标变化，或是项目管理机关、上级系统或总体单位提出了新的功能、性能或指标要求，同时这些新要求或要求变化需要以上一级单位确定的文件、会议纪要、评审意见、试验大纲等有效书面形式进行佐证。

对于国家和地方政府对建设项目实施的环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面出台新的法律法规或更新技术标准条件，应分析在初步设计批复后，与建设项目相关的有关法律法规或标准的哪些条款变化影响到了项目中的哪些建设内容。同时需要提交有关法律法规或标准条款变化的依据进行佐证。

对于进口设备引进受阻条件，建设单位应提交初步设计批复后引进受阻的相关资料作为依据。

2.2调整是否引起建设目标或纲领发生变化

建设目标或纲领是建设项目建成后实现的功能图像，在项目实施过程中，如果装备研制或生产任务等项目背景任务要求发生重大变更，有可能原立项批复的建设方案不能满足背景任务需求，需要重新论证建设方案、以及由建设方案确定的建设目标或纲领，此时应认真分析建设方案与可研、初步设计批复的变化情况，根据建设方案的变化程度慎重考虑是调整部分建设内容还是进行项目可研或初步设计调整。

同时，在项目建设内容调整过程中，应关注项目建设内容调整后是否影响建设目标或纲领的变化，原则上部分建设内容调整不能影响建设目标或纲领的变化，如果由于建设内容调整导致建设目标或纲领扩大或缩减变化，也应当根据调整方案情况慎重考虑是调整部分建设内容还是进行项目可研或初步设计调整。

2.3项目投资概算是否能够支撑建设内容调整

对于建设项目中调增建设内容的，应首先进行项目投资概算执行情况匡算，以确定项目投资概算是否能够支撑项目调增建设内容。

项目投资概算执行情况匡算主要是看项目建设是否还有节约资金支撑项目调整。第一是要确认截至拟调整时，项目已经发生的合同额和使用的投资，对于已经实施的建设内容，应核算已经签订的合同总额，对于工程建设其他费，要按照批复的项目逐项落实已经发生的合同额或已经使用的投资；第二是预计项目初步设计批复内容还要发生的合同额和使用的投资，对于尚未实施的建设内容，应充分较为准确估算尚需发生的合同额或投资，对于已经实施的建设内容，应核算除已经签订的合同总额外是否还需使用的投资额度，对于工程建设其他费，要按照批复的项目逐项充分较为准确估算除已经发生的合同额或已经使用的经费外还需发生的合同额或需要的投资；第三是通过以上两项核算和估算得出项目批复内容需要已经发生和预计发生的投资总数量，以此与批复概算进行比较即可明确项目节约资金，从而可判定节约资金是否能够支撑项目调整。

2.4批复的环境保护、安全、职业病危害防护设施是否满足建设内容调整需求

项目调整势必导致项目建设方案的变化，批复的项目环境保护、安全、职业病危害防护设施是针对项目原批复的建设方案，建设方案的变化也会导致环境保护、安全、职业病危害防护设施变化，因此，在调整过程中，需要对原环境保护、安全、职业病危害等危险危害因素进行分析，对其环境保护、安全、职业病危害防护设施配置情况进行论证，以满足有关法律法规和标准要求。

如果由于调整导致燃烧爆炸类、放射类等火工品、危险品的安全设计方案发生变化的，必须重新进行项目安全审查。导致环境保护、安全、职业病危害防护影响或设施配置发生重大变化的，应重新进行环保、安全、职业病危害的评价与设计。对于调增涉及火工品、危险品的工艺设备，必须重新进行项目安全审查，明确内外部安全距离、安全防护措施等安全要求满足需求。

2.5现有基础设施条件是否与建设内容调整匹配

现有基础设施条件是指为保证工艺设备正常运行所需的建筑物、水电气暖公用动力等基础设施条件。对于调减工艺设备，应对原批复配套的专用建筑物、水电气暖公用动力等基础设施条件进行相应核减。对于调增工艺设备，调整报告应在调增必要性成立基础上对以下几方面进行论证、设计，一是在工艺布局方面，确定所在建筑物；二是在可行性论证方面，对现有建筑物条件与调增工艺设备布局进行论证，必要时进行建筑物承载、抗振等指标进行复核计算；三是在设备基础方面，明确设备基础方案及初步设计；四是在水电气暖等公用动力方面，明确是利用现有条件还是新建条件，利用现有条件应有是否满足需求的复核计算，新建条件应有设计计算。

2.6调减建设内容是否影响批复的建筑面积和征地面积指标

建设项目论证和设计过程中，建筑物面积和征地面积是根据建设内容的工艺布局综合核算出来的，建设内容调整如果涉及调减建设内容，必须充分考虑该建设内容在批复的工艺布局中所使用的建筑面积和征地面积的调整。

2.7建设内容调整是否需要调整招标方案

建设内容调整时应对批复的招标方案进行复核。调增建设内容或概算的，按照国家及国防科技工业招标有关规定核准招标方案，在调整方案报告中核准明确；调减建设内容的，应对批复的招标方案进行复核，涉及招标方案变更的，在调整方案报告中提出核减。

2.8调整方案报告内容深度是否达到要求

调整建设内容须编制调整方案报。调整建设内容一般是在建设项目实施建设后期根据客观原因、结合项目具体情况而开展的调整，没有经过立项论证、可行性研究、初步设计过程。调整方案报告在论述建设内容调整时须逐项对提出调整的建设内容进行调整必要性、可行性論证，明确调整的必要、合理、可行结论，而且还要对提出调整的建设内容通过必要的仿真计算、工艺布局等进行设计，充分考虑调整建设内容运行使用的完整性、匹配性等。因此，调整方案报告内容深度必须覆盖立项论证、可行性研究、初步设计过程，达到初步设计深度要求。

3调增建设内容需关注的问题

调增建设内容主要是调增工艺设备、公用设备或某项工程。一般来讲，调增建设内容是指在初步设计批复的建设内容之外新增建设内容，或在初步设计批复的建设内容基础上调增数量，对于调增建设内容应首先把握两个慎重调整原则，一是在项目立项评估过程中已经被评估取消的建设内容，应慎重提出调整。二是在项目可研、初步设计中反复调增调减的建设内容，应慎重提出调整，一般常见的调增建设内容主要包括以下几种情况。

3.1调增设备

调增设备是指在初步设计批复的设备清单之外调增工艺设备或公用设备。一般应重点阐述以下内容。

（1）设备能力描述

对拟调增设备的能力进行阐述，详细描述该设备的功能、组成、主要技术性能指标、规格型号选择等情况，明确该设备拟在项目中的任务、作用或解决的问题。

（2）调增必要性

调增必要性论证主要是说明调增的原因和理由。按照国防科技工业固定资产投资管理有关规定，从建设项目初步设计批复后的背景任务要求变化带来的需求变化方面，以及环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面法律法规或技术标准等有关条款要求的变化方面进行论证。

论证过程应关注：一是调整所依据的任务要求变化、有关法律法规或技术标准要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是任务用户、管理机关、上一级总体或系统单位在相关文件中明确的；三是环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面法律法规或技术标准等有关条款要求的变化应是建设项目批复设备功能所缺少的；四是论证过程中应根据所依据的要求变化明确功能需求，由功能需求确定设备组成及功能或型号规格；五是论证过程中在明确设备组成及功能或型号规格基础上，根据所依据的要求变化明确需达到的任务指标需求，由任务指标需求确定设备主要技术性能指标。

（3）调增可行性

调增的可行性论证主要论证设备的功能组成、性能指标等是否可以实现，是否能够满足任务变化的需求，是否能够实现批复的建设目标，调增所需的其他公用动力等配套工程、建筑物等是否能够满足设备工艺布局需求等。

论证过程应关注：一是论证调增设备的功能是否满足需求；二是论证调增设备主要性能指标是否满足需求；三是对于调增的非标设备应论证其方案的可行性和合理性；四是对设备购置费，应要求调研材料或分项报价的支撑；五是对调增设备需明确土建、公用动力的要求，应有必要的方案设计、关键设计计算或仿真，对于利用已有条件需要对现有条件是否满足进行计算复核，以确认满足设备需求。

通过以上必要性可行性论证，确认设备调增是必要的，功能组成方案或型号规格是可行的，主要技术性能指标选取是合理的。

3.2调增设备数量

调增设备数量是指对于建设项目初步设计批复的某型设备在原批复数量基础上增加。一般应重点阐述以下内容。

（1）设备数量及能力描述

首先明确建设项目初步设计批复的设备能力及数量、功能及作用，详细描述初步设计中该设备的配置原则、任务或解决的问题。

然后对拟调增设备的数量及能力进行阐述，详细描述拟调增的设备数量需完成的任务、作用或解决的问题。

（2）调增必要性论证

调增设备数量的论证主要集中在必要性论证，按照国防科技工业固定资产投资管理有关规定，从建设项目初步设计批复后的背景任务要求变化带来的需求变化方面，以及环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面法律法规或技术标准等有关条款要求的变化方面进行必要性论证，同时，进行数量调整时应进行设备负荷率计算。

论证过程应关注：一是调整所依据的任务要求变化、有关法律法规或技术标准要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是任务用户、管理机关、上一级总体或系统单位在相关文件中明确的；三是论证分析明确所依据要求的哪些变化导致原有设备配置数量不足；四是如果是批生产项目承接任务量变化导致生产纲领变化，该类变化是属于建设目标和生产纲领变化，需要考虑重新申报补充能力，或是在原建设项目基础上重新论证优化项目建设方案，不应单纯增加某型设备数量；四是如果仅是该型设备完成的工作量增加，需要对设备负荷进一步核算，找出差距；五是对拟调增设备明确土建、公用动力的要求，应有必要的方案设计、关键设计计算或仿真，对于利用已有条件需要对现有条件是否满足进行计算复核，以确认满足设备需求。

通过以上必要性论证，确认设备数量调增是必要的，设备配置是合理的。

3.3调增某项工程

调增某项工程是指在项目原初步设计批复的范围之外调增诸如围墙、土石方、管沟、绿化、道路、泄洪渠等建筑工程类的建设内容，或在初步设计批复的原工程基础上调增工程量。一般应重点阐述以下内容。

（1）调增必要性论证

调增工程的原因一般是根据工艺设备布局变化调整，或是根据国家及地方有关规划、规划设计条件、修建性详细规划控制要求、以及环境保护、保密等规定和标准要求变化而调整。

论证过程应关注：一是调整所依据的要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是与项目调整内容有直接关联关系。

（2）核算调增工程量

调整方案报告中有关调增工程须达到初步设计深度，因此需要在调增必要性论证基础上完成调增工程量计算。

（3）确认统筹建设分摊数量

军工固定资产投资建设项目中的围墙、土石方、管沟、绿化、道路、泄洪渠等建筑工程采用项目统筹建设方式较多，因此，对于調增的工程量应按照项目统筹的原则进行分摊，确认计入本项目的工程量及投资。

4调减建设内容需关注的问题

一般来讲，调减建设内容是指对初步设计批复某项建设内容的调减，或在初步设计批复的建设内容基础上调减数量或工程量，主要是指以下几种情况。

4.1调减设备

调减设备是指对初步设计批复的设备进行调减，一般应重点阐述以下内容。

（1）设备数量及能力描述

首先明确建设项目初步设计批复的设备能力及数量，详细描述初步设计中该设备的配置原则、任务、作用或解决的问题。

然后对原批复需完成的任务、作用或解决的问题在拟调减设备后如何解决进行描述。

（2）调减必要性与可行性论证

调减设备必要性论证主要侧重于调减原因、依据，阐述为什么要调减，调减可行性论证主要侧重于批复该设备的功能是否还有需求，调减后是否还能够满足任务需求，实现项目建设目标，调减是否需要对相关动力工程、建筑物结构型式及面积进行调整，是否需要对环保、消防、安全、职业病防护、节能、保密设施等进行调整。

按照国防科技工业固定资产投资管理有关规定，从建设项目初步设计批复后的背景任务要求变化带来的需求变化方面，以及环境保护、消防、职业卫生、劳动安全、节能、保密等方面法律法规或技术标准等有关条款要求的变化方面进行论证。

论证过程应关注：一是调整所依据的任务要求变化、有关法律法规或技术标准要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是任务用户、管理机关、上一级总体或系统单位在相关文件中明确的；三是调减设备应明确是在初步设计批复后已通过自筹或其他项目已解决，还是该型设备功能在工艺中不再需求等原因；四是调减设备后是否影响建设目标及纲领的改变或实现；五是设备调减是否对相关动力设备的数量、型号规格、技术指标进行调整；六是设备调减是否需要对相关设备基础等工程及投资的调减；七是设备调减是否影响建筑物结构型式及面积等发生改变。

通过以上必要性可行性论证，确认设备调减是必要的，调减后不影响建设目标的实现，调减是合理的。

4.2调减设备数量

（1）设备数量及能力描述

首先明确建设项目初步设计批复的设备能力及数量，详细描述初步设计中该设备的配置原则、任务、作用或解决的问题。

然后对原批复需完成的任务、作用或解决的问题在拟调减设备数量后如何解决进行描述。

（2）调减可行性论证

调减设备数量实际是对建设方案的优化，应主要对调减后的可行性进行论证。

论证过程应关注：一是调整所依据的任务要求变化、有关法律法规或技术标准要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是任务用户、管理机关、上一级总体或系统单位在相关文件中明确的；三是调减的设备数量应明确是在初步设计批复后已通过自筹或其他项目已解决，还是该型设备功能在工艺中不再需求等原因；四是调减后是否影响建设目标的实现；五是调减是否对相关动力设备的数量、型号规格、技术指标进行调整；六是调减是否需要对相关设备基础等工程及投资的调减；七是调减是否影响建筑物结构型式及面积等发生改变；八是调减是否会引起工艺流程和布局的变化。

通过以上必要性可行性论证，确认设备调减是必要的，调减后不影响建设目标的实现，调减是合理的。

4.3调减某项工程

调减某项工程是指在项目原初步设计批复的范围内调减诸如围墙、土石方、管沟、绿化、道路、泄洪渠等建筑工程类的建设内容，或在初步设计批复的原工程基础上调减工程量。一般应重点阐述以下内容。

（1）调减必要性论证

调减工程的原因一般是根据工艺设备布局变化调整，或是根据国家及地方有关规划、规划设计条件、修建性详细规划控制要求、以及环境保护、保密等规定和标准要求变化而调整。论证过程应关注：一是调整所依据的要求变化应是在初步设计批复之后发生的；二是调整所依据的任务变化须有明确的要求，该要求须是与项目调整内容有直接关联关系。

（2）核算调减工程量

需要在调减必要性论证确定基础上完成调减工程量计算。

（3）确认统筹建设分摊数量

军工固定资产投资建设项目中的围墙、土石方、管沟、绿化、道路、泄洪渠等建筑工程采用项目统筹建设方式较多，因此，对于调减的工程量应按照项目统筹的原则进行分摊，确认计入本项目的工程量及投资。

4.3.1调整设备主要技術性能指标

设备主要技术性能指标调整是调整中最常见的调整类型之一，主要调整原因有根据立项评估建议调整、根据任务需求调整、根据标准规范调整、根据市场调研情况调整。一般应重点阐述以下内容。

（1）设备功能描述

首先明确建设项目初步设计批复的设备功能，详细描述初步设计中该设备的配置原则、任务、作用或解决的问题。然后对拟调整的主要技术性能指标进行阐述。

（2）调整原因论述

详细阐述调整的原因和依据，通过任务变化推论主要技术性能指标变化情况。同时对调整后设备对于任务的满足情况、优点进行描述。

4.3.2调整设备国别

设备国别调整分为国产调整为进口、进口调整为国产两类，国产和进口的认定原则一般是按生产地进行认定。

（1）调整原因

进口调整为国产，一般为了支持国产化，基本属于支持范围。特殊情况如进口受阻改为国产时，需要提供进口受阻的相关材料进行支撑，同时需说明改为国产后是否可以满足任务需求；国产调整为进口，需要有支撑的相关材料说明为什么国产不满足需求，是指标达不到、功能不具备还是设备不成熟等原因。

（2）调整应关注的问题

一是该类调整是否引起项目外汇额度变化；二是国产调整为进口必须要有第三方同意进口的论证结论；三是该类设备调整是否会引起工艺变化，是否与其他设备指标匹配。

5结论

总之，军工建设项目实施过程中建设内容调整种类较多，本文只针对常见的较为典型的调整进行分析，同时建设内容调整是一项政策性、技术型较强的工作，需要在项目管理过程中不断总结。

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（作者简介：贾兰俊，男，河南郑州人，研究员，长期从事军工投资建设管理工作）

（作者单位：贾兰俊、张云杰、耿新泰、魏立新，中国船舶集团有限公司第七一三研究所；刘彦奇，中国船舶重工集团国际工程有限公司）