联合国教科文组织促进女童教育理念演变、推进策略与实施路径

石雪怡，樊秀娣

（1.同济大学高等教育研究所，上海 200092；2.同济大学教育评估研究中心，上海 200092）

就世界范围而言，女童被公认为是教育领域的弱势群体。根据联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）统计研究所的数据：目前全球有1.32亿女童处于失学状态；处于极度贫困状态下的女童有1/3从未接触过正规学校教育；受2020年全球新冠肺炎疫情的影响，另有1100万名女童可能会无法重返校园。[1]UNESCO自1945年诞生以来，一直将女童教育①女童教育（girls' education）一般指18 岁以下女童接受的所有正规教育和非正规教育。作为其关注的重点和全球优先事项之一。[2]本文通过梳理UNESCO自成立以来推动女童教育的政策文本和相关举措，探索其教育理念演变及各项政策、举措落实的内在逻辑，总结其女童教育发展的成功经验。

一、UNESCO促进女童教育的理念演变

(一)初步萌芽期：片面关注女童受教育的机会公平

UNESCO成立于1945年11月。当时全球由于战争原因，经济、文化遭受重创，女童最基本的受教育权益得不到保障。在此情况下，UNESCO迅速成为世界女童和妇女受教育机会的保障和协调中心。1945 年UNESCO成立了“基本教育”（Fundamental Education）专门委员会，强调要为男女儿童提供与男女基本社会属性直接相关的基础教育。[3]1948 年，UNESCO将男女教育平等原则纳入章程，同时提出一项名为“确保女性受教育的机会”（Access of Women to Education）的特别建议，要求各成员国在新制定基础教育法律条例时都必须以“男女儿童受教育机会平等”为基本原则。

这段时期，UNESCO对“教育公平”的理解是片面的，仅仅将着眼点放在女童的受教育机会公平，认为在教育内容和教育结果方面男女儿童间的差异是不可避免的。UNESCO在那时强调基础教育中女童学习的内容应该有别于男童，应主要集中在女性传统的生儿育女的社会责任方面，以帮助女童在未来的社会和公民生活中能够扮演好区别于男性的家庭和社会角色。此外，这一时期 UNESCO并未对发展中国家女童教育的实际问题提出有针对性的解决方法。

(二)逐步探索期：强调女童教育对经济发展的促进作用

20世纪六七十年代，UNESCO开始致力于男女地位平等的促进工作。1967年联合国大会通过了《消除对妇女歧视宣言》（Declaration on the Elimination of Discrimination Against Women），1970年提出了“提高女性地位国际联合行动计划”（a Programme of Concerted International Action for the Advancement of Women）。同年，UNESCO发布了《教育与提高女性地位报告》（The Education and Advancement of Women），试图突破“教育机会公平”的局限，希望对“教育公平”作出更为全面的定义，进一步探索女童教育与提高女性地位之间的联系。[4]这些举措说明UNESCO对女童教育、女性地位和女性权利之间的关系有了更近一步的认识，并迫切要求对女童教育公平获得实质性的理解。

此时，人力资本理论和现代化理论开始兴起，提出教育能通过提升劳动者的人力资本来促进经济发展。受到男女地位平等促进工作的影响，人们逐渐认可女性也可以成为合格的劳动者和直接社会生产力， UNESCO对女童教育与社会经济增长之间的联系开始重视。在此阶段开展的各种扫盲运动中，UNESCO提出要重视女童扫盲工作，不仅要使她们获得改善家庭生活状况所需的全部知识，而且同时还要使她们具备在社会工作的知识技能。因此，这一时期UNESCO实施女童教育，特别是对女童进行基础性的扫盲教育，其目的是从促进国家经济和社会发展的角度出发，更多地体现出工具性目的。

此外，随着20世纪60年代越来越多新独立的一些原殖民地国家成为UNESCO成员国，对女童教育与经济增长关系间的关注和对发展中国家女童教育具体问题的关注交织在一起。UNESCO召开了一系列关于女童教育的区域会议，与发展中国家共同讨论在推进女童教育过程中遇到的问题以及解决措施，并制定区域性和本土性的具体解决方案。[5]

(三)快速发展期：提倡女童教育机会、过程、结果公平齐头并进

从20世纪80年代开始，UNESCO逐步意识到仅仅确保女童受教育机会公平不一定意味着女童在教育领域和社会其他领域享有平等的自由和权利。1985年UNESCO发起的一个女童和妇女教育项目强调不能仅把目光着眼于保证女童受教育机会的公平，而且也应重点帮助女童通过教育获得社会各领域内的平等权利。UNESCO对女童教育公平的关注已从基础的教育机会公平层面转向了高层次的教育结果公平层面。1995年，各国一致通过了迄今为止最全面的两性平等政策议程《北京宣言和行动纲要》（Beijing Declaration and Platform for Action），主张要确保男女在教育方面机会均等且待遇平等，体现出对教育过程公平的重视。[6]

此外，UNESCO在这段时期发布的报告中多次对女童的“教育公平”概念进行阐释，指出其涵盖教育机会公平、教育过程公平和教育结果公平三个方面：（1）教育机会公平，保证女童和男童获得各级各类教育的机会相同；（2）教育过程公平，保证男童和女童受到教师相同的对待和关注，在授课内容与教学方法方面免受性别歧视的影响，使用相同数量和质量的教育设施，享受同等教学环境；（3）教育结果公平，男童和女童在学习效果、受教育年限、升学、文凭获取、职业选择方面不受性别限制。[7]基于此，各国对女童教育公平的理解逐渐达成一致，为之后教育领域可持续发展目标的提出提供了重要的理念指导。

(四)逐渐深化期：重视女童教育对全球可持续发展的推动

2015年至今，UNESCO对女童教育的目标与作用提出了更高层次的要求。2015年5月，UNESCO在韩国仁川通过了《仁川宣言》（Incheon Declaration），设定了“教育2030目标”。在同年9月的联合国可持续发展峰会上，“教育2030目标”成为17个全球可持续发展目标中的目标4，要求“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，并明确“到2030年，消除教育中的性别差距，确保……儿童等弱势群体平等获得各级教育……确保所有学习者都掌握可持续发展所需的知识和技能……建立和改善兼顾儿童、残疾和性别平等的教育设施，为所有人提供安全、非暴力、包容和有效的学习环境”[8]。这些目标都包含着对女童教育机会、教育过程和教育结果全方位公平的期待。[9]换言之，优质而公平的女童教育是可持续发展目标4的重要组成部分。此外，UNESCO进一步指出女童教育与“实现性别平等，为所有妇女和女童赋权”的可持续发展目标5之间存在良性循环关系。2019年，UNESCO发表《在教育中并通过教育实现性别平等战略（2019-2025）》[UNESCO Strategy for Gender Equality in and through Education (2019-2025) ]，指出女童教育是目标4和目标5的交叉联系点，必须从单纯为了“保证女童教育公平”到“通过女童教育公平促进社会多领域中的性别平等”，从而达成目标4和目标5，为全球可持续发展铺平道路，赋予了女童教育更重要的使命。[10]

2020年，UNESCO发布的《全球教育监测报告：性别报告》（Global Education Monitoring Report: Gender Report）指出，亚撒哈拉（Sub-Saharan）、北非和西亚地区的发展中国家的女童受教育状况明显落后于全球平均水平。[11]UNESCO号召这些国家和地区的人民建立起通过女童教育促进社会可持续发展的意识，立足本土问题制定针对性的女童教育提升方案。

通过对UNESCO历年来有关女童教育的政策、报告文本进行梳理，可以总结出其理念演变方面的几点规律：第一，在女童教育的目的方面：从单纯为了“促进教育中的性别平等”演变为“通过教育促进性别平等”；第二，对女童教育公平的理解不断深入，从仅仅重视女童受教育的机会公平到重视教育机会、过程和结果公平；第三，对全球女童教育问题的关注视角不断本土化、区域化、具体化。UNESCO从建立初期通过制定共同宣言和公约对全球女童教育推进体系进行顶层设计，到如今更关注发展中国家在女童教育方面的具体问题，制定更有针对性的区域性和本土性解决方案。

二、UNESCO促进女童教育的主要策略

为了将其女童教育理念一一落到实处，UNESCO主要提出了以下三大推进策略。

(一)有效结合数据分析与网络技术：从传统线下发展到线上线下并举推进

随着互联网、大数据、人工智能技术的全球推广和普及，UNESCO提出女童教育推动工作要从单纯线下发展为线上线下并举推进，该策略涉及“进行有效的数据分析”与“合理运用网络通信技术”两条路线。一方面，UNESCO强调要将各国的教育法律、政策和规划作为促进女童教育的基石。因此，UNESCO通过搜集和分析按性别、年龄分类的全球教育数据、监测各国与性别平等相关的教育文件，对不同国家女童教育的困境、进步和差异进行评估，并对阻碍女童教育的根源进行针对性分析诊断，从而达到不断改善各国女童公共教育政策框架的目的。另一方面，UNESCO指出，正确适度使用信息通信技术（ICT）等创新技术手段是实现具有高度包容性的优质教育的必由之路。网络技术平台不仅可以作为线下授课的辅助形式，促进授课手段和学习形式的多样化，保证在特殊时期下（受自然灾害、战争、传染病等因素影响）女童教育的连续性，而且又可以作为线下女童教育推进工作的辅助渠道。

(二)逐级循环实现可持续发展目标：从保证女童教育公平到通过女童教育促进公平

女童教育不仅是“优质教育”可持续发展目标4的一部分，同时又进一步与“性别平等”可持续发展目标5存在良性循环关系。基于此，UNESCO提出了以下推进策略：通过保证女童在受教育机会、教育过程、教育结果方面的多维公平，打破教育全过程的性别偏见和歧视，实现教育中的全方位性别平等，在此基础上进一步通过教育实现社会各领域性别平等和女性赋权，从而为达成可持续发展目标（特别是目标4与目标5）铺平道路。因此，UNESCO提出了与联合国可持续发展目标之间具有显著对应关系的女童教育六大目标（见表1）。这些目标的具体含义及其与可持续目标间的联系体现出UNESCO从“女童教育公平”入手，尤其关注女童在教育过程与教育结果维度上的公平性，从而向“通过女童教育促进性别平等”和“全球可持续发展”的更高目标迈进。

表1 女童教育六大目标与联合国可持续发展目标（子目标）的对应关系

(三)实行“上下并行”的推动模式：从关注顶层设计到注重本土化特点

UNESCO在成立之初主要通过制定政策规范、共同宣言、公约等形式，“由上至下”引导会员国建立统一的女童教育目标、价值观念、实施规范，完善女童教育顶层设计。而目前，UNESCO提出要通过在国际组织、政府、私营部门、民间组织间建立不同类型的合作伙伴关系，将在女童教育上达成的理念和政策共识落实到具体国家和地区，实现“由下至上”的政策和理念执行机制。UNESCO呼吁各成员国根据本地的政治、经济、文化以及女童教育现状等本土化特点自主积极地寻找合作伙伴，建立合作联盟，制定地区性女童教育问题解决方案。因此，“上下并行”的女童教育推进策略意味着挖掘各方的最大潜能和积极性，UNESCO负责进行政策和理念引导，并给予资金和技术支持，各成员国自主参与制定推进目标和具体举措，并加以落实。

三、UNESCO促进女童教育的实施路径

UNESCO在其推进策略指导下，主要采取了以下四大措施来促进女童教育目标的实现。

(一)优化政策研究手段：创建互动式可视化全球女童教育政策监测工具

为了贯彻“有效结合数据分析与网络技术”推进策略，2019年UNESCO推出了覆盖全球196个国家的在线地图集“她的地图”（Her Atlas），测评世界各国女童教育的法律政策。该地图集通过监测各国与女童教育权利有关的宪法、立法和条例的状况，展示各国女童教育政策在12个指标方面的得分变化，使各国能在与他国的横向比较以及与自身的纵向比较中，厘清政策制定上的盲点，以达到改善其女童教育法律政策框架的目的。[12]UNESCO会通过国际公约与宣言以及国际会议为成员国提供可能的立法框架参考与对话平台，支持国家层面的女童教育政策协商和问题解决，从而在各国间持续发挥影响力。

(二)加强网络技术应用：保证公共危机下女童受教育的连续性与公平性

UNESCO遵循“线上线下并举推进女童教育”的策略，希望结合现代网络技术的应用，为特殊时期女童受教育的连续性与公平性保驾护航。

1.制定远程教育平台清单，提供技术援助，呼吁消除数字性别鸿沟

UNESCO已经意识到远程教育几乎成为非常态化情形下保障女童受教育连续性的唯一选择[13]，但这种使用现代信息通信技术的创新手段使女童受教育的公平性问题凸显。UNESCO指出，女童往往很难拥有和男童相同的接触互联网及在线学习的机会。[14]以此次新冠肺炎疫情为例，UNESCO采用了各类技术手段，迅速设计和落实包容性女童远程学习解决方案来消除“数字性别鸿沟”（digital gender gap）。一方面，UNESCO建立了对全球各国学生受影响情况的实时监测系统，有针对性地与受影响严重的经济欠发达地区的国家合作，为女童提供远程学习技术和资源帮助；另一方面，UNESCO制定了国别免费远程教育资源列表，并按照使用需求将这些平台和资源划分为适用于移动阅读的应用、适用于自主学习的平台等8类，教师、女童及女童家长可按照自身的特点灵活选择。[15]

2.利用网络平台推广理念和实践，集结全球力量，共商危机应对策略

UNESCO基于可持续发展目标4，积极利用网络媒体平台开展女童教育理念与实践的总结、推广与宣传活动，为解决女童教育难题贡献集体智慧。2019年，UNESCO在社交媒体发起“她的教育，我们的未来”倡议（Her Education,Our Future），推广了UNESCO“通过女童教育实现性别平等”的理念与目标，呼吁公众为解决女童教育中的领导力培养问题建言献策。[16]新冠肺炎疫情期间，UNESCO发起“停课不停学”（Learning Never Stops）女童教育在线宣传活动，通过提供社交媒体资料包、青年宣传工具包和女童复学指南等数字化知识信息，邀请世界各地的媒体记者、教育政策制定者、学生等利益攸关方分享和应用这些资源。[17]此外，UNESCO还在线发布了多个女童教育研究报告和行动指南，对世界范围内的优秀女童教育促进案例进行总结推广，为后疫情时代女童教育的发展方向提供了路径指引。

(三)建设创新合作机制：“上下并行”调动各国推进本土女童教育积极性

为贯彻“以上下并行模式推动全球女童教育发展”推进策略，UNESCO通过建设全球创新合作机制将政府、国际组织、私营部门和公民社会联系在一起，积极调动各国推进本土女童教育的自主积极性。

1.“由上至下”推动统一的女童教育目标和价值观形成

UNESCO于2011年启动了“更好的生活，更好的未来”（Better Future, Better Life）全球女童和妇女教育伙伴关系项目[18]，旨在促进女童教育公平，为所有成员国的女童创造更美好的生活和更美好的未来。UNESCO与该伙伴关系项目的成员展开了各种形式的双边与多边合作，如马拉拉女童受教育权基金会（Malala Fund for Girls’ Right to Education）。UNESCO在此基础上提出了“通过女童教育促进性别公平从而逐步实现全球可持续发展目标”的战略，并制定了前文所介绍的女童教育的六大目标。另外，2011年，联合国宣布每年的10月11日为“国际女童日”。2015 年，UNESCO设立了“女童和妇女教育奖”（Prize for Girl’s and Women’s Education），表彰世界女童教育领域的优秀实践和先进理念，“由上至下”进一步向成员国推广其女童教育愿景、价值观和目标。

2.“由下至上”根据统一目标开展本土女童教育促进项目

UNESCO将“性教育”“STEM教育”“领导力教育”作为分别实现“减缓性别暴力、促进女童性和生殖健康”“为女童经济赋权、促进技术创新”“争取女权行动、提高女童领导力”六大女童教育目标的关键杠杆（key levers）。[19]UNESCO通过与成员国合作，特别是女童教育较落后的非洲地区，引导这些地区的国家因地制宜，紧紧围绕三大关键杠杆，主动开发和实施符合UNESCO女童教育愿景和价值观的本土女童教育促进项目。例如，女童性教育方面：在女童艾滋病感染率严重的非洲，UNESCO与南非政府合作，开展“旨在对女童进行全面性教育”的师资培训项目，向教师传授性教育知识并开展性教育教学法的培训帮助；在女童STEM 教育方面：UNESCO与韩国 CJ 集团合作开发“女童未来科学家教育营”，与非洲多国发起“科学小姐竞赛”，以培养女童在STEM领域的兴趣和才能；在女童领导力教育方面：UNESCO与土著人口比例较高的南美洲国家合作，为当地土著女童量身制定政治赋权和领导力提升教育项目，指导她们参与和自身发展密切相关的教育决策制定过程。[20]

(四)改善数据获取渠道：基于可持续性发展目标建立权威的女童教育数据库

UNESCO将自己定位为“教育数据的跨国比较和交流中心”。由于性别平等是实现17项全球可持续发展目标的基本要素[21]，联合国要求“优质教育”可持续发展目标4下的11个教育子目标必须将性别平等维度纳入评价指标范围。UNESCO根据这一要求，借助其下属的联合国教科文组织统计研究所（The UNESCO Institute for Statistics, UIS），建立了支持可持续发展目标的教育数据库（Data for the Sustainable Development Goals），并在官网设置专门的“女童教育”专栏。该数据库的所有数据都按性别分列，通过提供男女儿童在不同教育阶段的入学率、毕业率、升学率和各科成绩等数据，为评估目标4的11个子目标的实现程度提供直接的证据支持。UIS还致力于利用该数据库编制合理的“性别均等指数”（gender parity index）和其他创新评价指标，以更好地衡量各国教育系统对女童的公平性与包容性。该数据库也是UNESCO每年一度发布的《全球教育监测报告：性别报告》的主要数据来源，通过对年度女童教育问题、发展趋势和促进战略进行深入分析，以监测可持续发展目标框架内各项教育具体目标的实现情况。[22]

四、 讨论与思考

随着UNESCO自身在女童教育促进工作方面的理念演变，UNESCO逐渐形成了具有优势的推进策略和实施框架，推动了与成员国在女童教育工作中的协同，也得到各国的积极响应。

就中国而言，无论是政府还是企业，对UNESCO的国际女童教育推动工作均采取积极配合的态度。一方面，中国政府与UNESCO合作设立了多项国际女童教育基金和奖项，自2015年以来，“女童和妇女教育奖”每年的10万美元奖金均由中国政府提供。2015年，国家主席习近平在全球妇女峰会上表示将捐款 1000万美元，用于支持落实《北京宣言和行动纲要》《改变我们的世界——2030 年可持续发展议程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）中提到的相关女童教育目标。[23]另一方面，中国政府与企业积极发起各类女童教育合作联盟，并以此为依托与UNESCO合作开发本土女童促进项目。例如，中国海航集团借助“UNESCO-中国海航女童和妇女教育伙伴关系”计划，开发了多个以提升性别平等意识为目标的教师培训项目。UNESCO与中国政府共同发起的“科学、技术、工程和数学——女孩能行”STEM项目，有效提高了陕西省和福建省农村地区1200名女童的科研兴趣与能力。[24]此外，中国“第一夫人”彭丽媛还于2014年接受了UNESCO前总干事伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）的邀请，担任“促进女童和妇女教育特使”，向全世界树立了中国重视并积极参与国际女童教育促进工作的良好形象。

在中国与UNESCO的有效配合和共同努力下，中国女童教育工作成效显著。2019年发布的《新中国70年妇女事业的发展与进步》白皮书显示，2017年我国女童小学净入学率达到99.9%，与男童完全相同；普通小学和普通初中在校生中女生比例分别达到46.5%和46.4%，比1951年分别提高18.5和20.8个百分点。同时，女童平等接受学前教育也取得突破进展。2017年全国接受学前教育的幼儿达4600万，其中女童占比46.7%。[25]

然而，必须要指出的是，尽管国际组织职能与国家功能在很多情况下能够协调一致，但两者间的张力始终存在。虽然在UNESCO的帮助和协调下，世界女童教育总体状况获得了明显改善，但不容忽视的是，UNESCO在各国进行女童教育推动中的具体举措在落实时常面临着诸多困境，一些相关项目也未达到预期成效。全球女童教育发展不均衡的状况还未缓解，非洲地区女童的童婚和早孕现象仍是其接受教育的巨大障碍，印度、埃塞俄比亚等国残疾女童的小学入学率依然止步不前。这主要是因为作为国际组织的UNESCO无法对成员国进行直接管辖和约束，不能强制干涉或改变国家政府的基础战略和行为，这也造成了女童教育的推进策略在实际贯彻过程中效果有限。从一些低收入发展中国家的角度来说，女童教育促进举措容易与其传统的、根深蒂固的“重男轻女”性别观念和社会准则相冲突，这些国家的学校往往缺乏足够的供女童使用的基础设施和卫生设施，也很难为女童未来升学和就业提供适合且充足的机会与岗位。这在一定程度上不仅使这些国家的政府对女童教育采取冷淡消极态度，而且也严重影响了这些国家女童的学习兴趣和动力。换言之，UNESCO职能范围内推进女童教育的行动与部分国家地区的社会秩序和教育观念间存在冲突，这也解释了为什么UNESCO到目前为止并未从根本上解决这些国家的女童教育问题。作为国际组织，UNESCO更切实的角色并非直接的帮扶者，而是倡导者和引领者。[26]因此，UNESCO未来须重视女童教育推动工作的本土化，帮助各国获得促进本土女童教育可持续发展的能力，这也是UNESCO未来开展全球女童教育推动工作的应有之举。