全民健康背景下的兽医立法完善研究

摘 要：动物疾病防控和保障动物产品安全是提升全民健康水平的重要因素。其中，兽医管理制度的建设成为完善动物检验检疫工作、提升动物产品安全水平的关键因素。现阶段，我国兽医管理法律制度存在诸多不完善之处，亟需在立法中予以改进。为此，应当首先定位兽医法的从业人员管理法与保障法双重特性，明确兽医法在公共卫生法体系中的地位。进而，围绕兽医管理中的现实问题，构建兽医人员统一管理制度、从业人员保障制度、二元情景下的动物疾病监测制度。通过体系化的兽医管理法律制度建设，以期构筑动物安全检验检疫的安全网，助力全民健康水平的提高。

关键词：全民健康;兽医法;功能定位;制度优化

Abstracts： Prevention and control of animal diseases and ensuring the safety of animal products are important factors in improving the health of the whole people. Among them， the construction of veterinary management system has become a key factor in improving animal inspection and quarantine work and improving the safety level of animal products. At this stage， there are many imperfections in the legal system of veterinary management in my country， and it is urgent to improve it in legislation. To this end， we should firstly locate the dual characteristics of the veterinary law's practitioners management law and safeguard law， and clarify the status of the veterinary law in the public health law system. Furthermore， around the practical problems in veterinary management， a unified management system for veterinary personnel， a security system for practitioners， and an animal disease monitoring system under dual scenarios are constructed. Through the construction of a systematic legal system for veterinary management， we hope to build a safety net for animal safety inspection and quarantine， and help improve the health of the whole people.

Key words：national health; Veterinary law; Functional positioning; System optimization

一、问题的提出

2016年，中共中央审议通过了《“健康中国2030”规划纲要》，旨在推进健康中国建设，提升人民健康水平。而随着各类活体动物尤其是养殖动物数量的不断壮大和各类动物产品的日益繁多，动物疾病和动物产品的安全程度对人类整体健康水平产生了重要影响。这使得动物疾病防控和动物产品检验检疫成为社会公众关注的焦点问题，而动物疾病防控和动物产品检验检疫的成效，有赖于兽医队伍的建设。实践中，兽医的执业范围主要包括以下几类：第一，动物疾病的防范、管控、扑杀;第二，动物产品的检验检疫与质量监管;第三，动物医学的科技研究。实践中，根据兽医的从业领域与职业性质不同，可以将兽医分为三类：官方兽医、执业兽医，以及兽医专业技术人员。当前我国实际兽医从业人员已经超过百万，是世界上兽医行业从业人员最多的国家。1然而，我国当前兽医管理法律制度还存在诸多不完善之处，对兽医功能的发挥产生了负面影响。因此，兽医法的完善成为亟待解决的重要立法任务。近年来，我国学界与实务界对兽医制度的完善提出了一系列建议。在建设全民健康背景下，对兽医法的制度完善提出了更高的要求。因此，应当在先前研究的基础上，围绕保障动物产品安全的现实需要，进行进一步的制度完善，以期对建设全民健康有所助益。

二、现阶段的立法不足

长期以来，我国兽医法律制度建设长期存在滞后性，导致兽医法存在一系列不足之处。具体而言，主要问题可以归结为以下几项：

（一）统一性兽医立法缺失

长期以来，我国兽医管理立法呈现碎片化特征。实践中，我国对兽医的管理主要依靠《执业兽医管理办法》和《动物诊疗机构管理办法》。上述规范性文件在效力层级上属于部门规章，由于效力层级较低，对兽医管理法治化的推动力度較为有限。为解决兽医管理制度碎片化的问题，农业部办公厅曾印发《2018年兽医工作要点》，将推动统一兽医法立法作为重要任务。然而，兽医法的统一立法仍然缺乏有效推进。实践中，我国兽医在实践中主要分为官方兽医、执业兽医、兽医专业技术人员三类。在制度层面，现有规范性文件主要侧重于对执业兽医进行管理。而对于官方兽医与兽医专业技术人员，尚缺乏专门性规范文件的约束。统一性法律规范的缺失，导致实践中我国兽医管理制度出现了“条块化管理”的现象。由于兽医管理制度尚存在诸多空白之处，管理中对诸多领域缺乏规范性指引，导致兽医管理常处于“无法可依”的状况。

（二）各類型兽医人员概念界分不清晰

从规范性层面而言，《动物防疫法》力图实现对官方兽医、执业兽医、兽医专业技术人员的概念界定，为各类兽医划定界限，从而有效发挥不同类型兽医的功能。然而通过对《动物防疫法》相关条文的解读，可以发现官方兽医、执业兽医、兽医专业技术人员三者之间缺乏明确的界定标准。官方兽医，是指具有相关专业技术资质并经过国家主管部门认定与授权的从事兽医管理的人员。实践中，官方兽医与公务员存在一定的重合度，同时两者之间也存在差异性。因此，针对官方兽医与公务员的相互关系问题，理论与实务界尚存在争议。执业兽医，主要包括经注册登记后具有动物疾病诊疗资格的兽医从业人员。兽医专业技术人员，则主要包括两类：一类是在政府部门工作但不属于官方兽医序列的技术人员;另一类是不属于官方兽医也不从事商业经营活动，仅从事兽医科研工作的专业技术人员。从《动物防疫法》对兽医专业技术人员的定义可以发现，这类人员需要具备“研究者”的身份。然而，一方面，由于对官方兽医、执业兽医的管理尚不规范，官方兽医与执业兽医的概念界限并不清晰，难以对兽医专业技术人员进行地位认定。另一方面，实践中相关科研人员的研究范围通常具有跨界性，并不完全局限于对动物医学的研究，因而研究人员的范围界限应当如何划定？与其他领域研究人员应当如何区分？由于三类兽医之间缺乏明确的概念界定，导致管理活动中存在一系列问题。

（三）兽医法与医疗卫生法体系的关系未理顺

兽医法将兽医作为管理对象，其最终目标是服务于确保与改善公民的生命与健康。然而，现阶段兽医法与医疗卫生法体系的制度衔接性不强，成为亟待解决的突出问题。现阶段，我国医疗卫生法体系以“人”作为服务对象，而兽医法的管理则落实于对“动物”检验检疫安全的保障。如何将对动物的检验检疫与保障人的健康进行制度衔接，成为法律制度层面亟待进行回应的问题。在建设全民健康的背景下，保障人民群众生命健康目标的实现迫切需要将对人的健康监测与对动物疾病监管进行合并管理。然而，兽医法与医疗卫生法的不衔接性，导致在信息共享、对策制定等方面存在一系列问题。

三、兽医法的功能再定位

建设全民健康背景下，对兽医法的制度完善需要首先进行功能层面的定位。相关定位活动应当从内部、外部两个维度展开。一方面，兽医法应当具有从业人员管理法与保障法的双重特征;另一方面，兽医法应当置于卫生法体系的一部分进行制度完善。

（一）内部关系定位——兽医法是兽医从业人员的管理法与保障法

内部关系层面，对兽医法的从业人员管理法特征，应当从管理与保障两个视角进行双向

完善。具体而言，需要实现公共利益与个人利益的双向维护。一方面，兽医法的修改应当以完善兽医人员管理、维护公共卫生安全作为基本目标。全民健康背景下，对兽医法的修改应当重点突出食品安全和公共卫生保障功能。另一方面，兽医法应当突出保障功能，通过对兽医从业人员的收入、权益进行保障，提升从业人员的社会地位，进而促进行业的良性健康发展。管理法与保障法的双重特征，实际上体现了公共利益与从业人员个体利益的统一。对公共利益的维护，体现了管理法特征;而对个人利益的维护，体现了保障法特征。

（二）外部关系定位——兽医法是卫生法体系的组成部分

兽医法的立法目的，不仅应当侧重对专业技术领域对动物疾病的防范和治疗，还应当从更宏观的层面，对兽医法的外部关系进行界定，纳入公共卫生法体系进行规制。将兽医法纳入卫生法体系，其原因主要有两点。第一，兽医法立法目的与公共卫生法体系的统一性。兽医法的立法目的，不仅是一部人员管理法，其重要价值还在于对人民生命健康的保障价值。因此，其与公共卫生法体系之间存在价值存在共识性。第二，在专业技术层面，为构建更有效的动物产品安全和生命健康安全网，有必要对动物检验检疫工作与食品安全工作进行一体化制度安排，打通两者之间的界限，更有效地填补动物产品检验检疫工作的空白。因此，兽医法的制度完善既要立足于兽医管理的现实需要，也要围绕卫生法体系进行制度设计，保障兽医法与卫生法体系的有机衔接性。

四、完善兽医法的具体制度设计

西方国家的兽医法律制度，倾向于以成文法的形式进行法典编纂。2现阶段，我国兽医法具体制度的完善，应当在回应实际问题的基础上，围绕兽医法的功能定位，针对性地进行具体制度安排。有学者提出，我国《兽医法》的完善应当从“人”“事”“机构”三方面展开：“人”，即三类兽医人员;“事”，即动物检验检疫、兽医药品器械管理、兽医教育等制度;“机构”，即兽医主管机构、兽医诊疗机构、兽医认证机构等。3考虑到兽医法作为从业人员管理法与服务法的定位，以及兽医法作为公共卫生法体系的组成部分，应当有侧重性地进行立法设计：以“人”作为主要立法对象，兼顾“事”与“机构”的立法。

（一）将三类兽医人员纳入一体化管理

通过对兽医管理制度现状的问题分析可以发现，“条块化”“碎片化”的管理模式成为现阶段兽医管理制度的重要问题。为此，在《兽医法》的立法完善中，应当将官方兽医、执业兽医、兽医专业技术人员进行统一立法管理。具体而言，可以在今后的《兽医法》中，对官方兽医、执业兽医、兽医专业技术人员三类人员分别设立章节，规定各类型兽医人员的管理与保障制度。对三类兽医人员进行一体化管理，有利于实现统一性与灵活性的统一。一方面，三类兽医人员进行一体化管理，可以避免先前兽医人员管理中的条块化、碎片化管理现状，提升兽医人员的管理效能，改善兽医人员福利。另一方面，立法中对三类兽医人员分别设立章节，有利于针对不同类型人员的具体情况，实现差异化的制度设计。官方兽医，可以比照公务员或事业单位人员进行管理;执业兽医，应当坚持市场化的管理模式;兽医专业技术人员主要存在于研究机构，应当遵循科学化、专业化的运作机制，调动科研人员的积极性与主动性。同时，在当前兽医管理制度的基础上，借鉴域外国家兽医管理制度，可以进一步对兽医人员进行分类管理。4

（二）完善兽医从业人员的权利保障救济机制

保障兽医从业人员的生命健康权，是完善《兽医法》的应有之意。在动物产品检验检疫工作中，兽医人员在从业中存在多方面的风险性。一方面，进出口动物产品的检验检疫任务增多导致劳动强度提高、工作时间延长，可能增加工伤风险;另一方面，进口冷链食品、跨境野生动物的检验检疫中存在致病因患。因此，在建设全民健康，保障动物产品安全的背景下，有必要进一步完善兽医从业人员的职业保险制度。根据当前检验检疫法和行业规定，兽医从业人员进行执业活动过程中，应当享有获得卫生防护与救济的权利。《兽医法》的完善中，可以从事前、事中、事后三个阶段出发，进行全方位的权利保障制度设计。事前阶段，进一步完善兽医从业人员岗前培训制度和硬件保障制度。现阶段，兽医人员岗前培训主要侧重于对传统动物性疾病的安全培训。在进一步建设全民健康的背景下，应当围绕野生及家养动物疾病监管防控、进口动物产品检验检疫两方面内容进行专门性岗前培训设计，进一步提升兽医从业人员的专业技能和安全意识。事中阶段，应当细化兽医行业的工作制度和动物传染疾病监测制度。实践中，各地安全卫生工作中普遍将冷链行业从业人员、出入境检验检疫人员等作为重点健康监测人群。考虑到兽医从业人员分布行业广泛，各地可以考虑适当扩大监测范围，将更多的兽医从业人员纳入监测。事后阶段，重点要构建兽医从业人员的健康保障救济机制。从事人畜共患传染病防控和研究、直接接触有毒有害物质工作的兽医人员，有依照有关法律、行政法规的规定接受职业健康监护的权利;患职业病的兽医人员，应给予补偿。

（三）建立二元情景的动物疾病监测报告制度

动物疾病监测报告制度，是确保动物疾病处置及时妥当的必然要求。现阶段，国内学界已经意识到，动物疾病报告制度应当理顺动物疾病防控部门和地方政府之间的关系。而在兽医法领域，相关立法的完善应当设立二元情景的监测报告制度，协调好动物检验检疫主管部门与地方政府之间的关系。常态动物疾病防控状态下，应当建立由动物检验检疫机构主导的监测报告制度。常态防控中，由于动物疾病的出现时间与规模存在不可知性，其防控策略应当坚持专业导向，由承担检验检疫工作的兽医人员承担监测与报告任务。常态防控主要强调的是专业性，通过专家治理的模式提升动物疾病监测报告的整体水平。应急防控状态下，应当建立由地方政府主导的监测报告制度。应急防控，意味着动物疾病已经出现且存在风险性，其防控已经超出动物检疫建议机构的职责范围，需要动员相关各部门的行政力量参与动物疾病的治疗与防控。因此，该阶段的动物疾病监测报告应当由地方政府主导，由地方政府协调各部门力量参与动物疾病治疗与防控，实现应急防控效果的最优。

四、结语

建设全民健康背景下，兽医法的完善成为建立全方位立体动物疾病防控、保障动物产品安全的重要环节。因此，应当在立法层面对兽医法的相关制度进行系统化完善。完善机制的建立，应当同时体现管理法与保障法的双重功能，对兽医制度进行有效的制度革新，以有效回应全民健康对兽医法提出的新要求。

参考文献：

[1]李博、陈勇臻：《畜牧兽医法律法规体系存在的问题及对策》，《湖北畜牧兽医》2020年第4期，第37

页。

[2]李鹏等：《国外兽医立法的现状分析》，《中国动物检疫》2011年第6期，第9頁。

[3]中国政府网：《焦新安：关于制定兽医法的议案》，http：//www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/20191302/yajy/201903/t20190314_511991.shtml，访问日期：2021年12月22日。

[4]杨佳颖：《国外兽医管理制度》，《中国动物保健》2019年第3期，第4页。

作者简介：卢静（1995—），中国石油大学（华东）文法学院硕士研究生。