学前教育制度局限及法治保障研究

摘 要：研究地方学前教育的发展状况，各地结合实际推出学前教育地方政策规范，才能最好的保证学前教育事业在正轨上运行和发展。结合四川省学前教育地方政策进行评析，分析省内现行学前教育政策的不足，在探讨地方学前教育制度设置的权利义务关系上，分析地方学前教育制度面临的制度阻碍，提出地方学前教育制度在财政事权分配和政府职能简化上的新构想，以期从地方教育制度的发展上优化国家教育立法的法律构想，推进学前教育的稳步发展。

关键词：学前教育;地方制度;政府身份重叠

一、问题的提出

我国地方学前教育制度有其独立性，地方立法在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，有权从本地方的具体情况和实际需要出发，发挥积极性和创造性，自主地处理本地方的事务，制定法规，创制规范。[1]在上位法尚未出台的情况下，四川省可根据省内自身情况作出规定，制定地方性教育法规，用地方性立法推动国家层面的学前教育立法，促进学前教育的发展。

目前法学领域对学前教育制度的理论研究主要集中在对学前教育国家立法的价值探讨[2]、宗旨与原则[3]、学前教育政策法律化[4]，以及学前教育财政投入立法保障[5]等，研究角度大多着力于性质为国家法律的立法进路，着重从宏观视角保障学前教育立法的科学性，鲜有立足于地方层面的学前教育制度的研究。在为数不多的地方性学前教育立法研究中，强调了省域间学前教育不均衡和地方立法的不当之处[6]，但是未涉及地方财政事权的分配重心偏移和地方政府角色重叠的问题。

因此，本文以四川省为例，在讨论学前教育政策的制度缺位上提出对促进省内学前教育制度关于财政事权和厘清政府角色身份重叠的制度构想，推动学前教育地方制度的发展，制定符合四川省的学前教育法的可行性建议，从而保障学前教育事业健康发展。

二、省内现行学前教育政策短板

（一）行为主体权利义务关系不明晰

关于四川省政府印发的《四川省人民政府关于当前发展学前教育的实施意见》（下称《意见》），围绕学前教育发展的原则和目标、教育资源、幼儿教师队伍、学前教育投入、加强组织领导和三年行动计划等方面展开，对上述几个方面进行规定，但却忽略学前教育发展各方主体地位和权利义务关系。

权利与义务是法律界定社会关系的手段或方式，[7]两者在限定的范围内实现互动共生。学前教育地方立法内容离不开对各方参与主体权利与义务关系的规定，国家为实现教育现代化必须要明确国家在推动学前教育中的主导作用，民办园主体辦园体制机制和法律地位以及家庭一方的受教育权分野情况以及权利的边界等结合，[8]地方立法中应指出国家、社会和家庭各自的法律关系内容和所处的法律地位。

（二）地方政府学前教育财政事权横向分配不均等

从法律角度来说，事权是政府所承担的向社会提供公共产品和公共服务的宪法义务。[9]财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。[10]就学前教育的财政投入经费而言，划分为中央与地方的共同财政事权，地方对学前教育发展所需的财政经费按照隶属关系由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。四川省政府对于各项公共事业重视的优先序位不同，具体到学前教育事业一项中，更加凸显财政投入比例分配不均。

省政府对财政事权横向分配不均，其一表现在对学前教育的财政经费投入较其他教育支出所占比例不高，其二为对少数民族地区学前教育发展的资金投入不足。根据《关于四川省2017年财政预算执行情况和2018年财政预算草案的报告》研究可知，2018年在省级一般公共预算支出安排情况中学前教育资金所占比为总量的8%，在8%的学前教育财政投入占比中，得出民族地区发展学前教育的资金支持力度极其微小;根据《关于四川省2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》，2019年省级一般公共预算支出安排情况学前教育资金约占总量的9%，义务教育投入资金约占总量26%。虽全省在教育方面的资金安排较上一年度的绝对值上有所增加，但就其学前教育的增幅比较而言可看出财政投入在学前教育的重视程度远不如义务教育体系。

（三）地方政府身份复合下的权责不清

学前教育制度涉及的法律主体众多，其中地方政府（县、区一级）作为推动学前教育发展的主导力量，因其在学前教育制度中的身份层叠和权责不清，阻碍了学前教育制度功能的发挥。

1.县、区政府职能复合导致身份的多样性。一是学前教育政策的执行者，又是制度的监督者。二是办园资格的审查者和项目审批者。

2.地方政府职能复合下权责不清。

三、学前教育地方政策的完善方向

就学前教育发展而言，形成学前教育法律秩序、促进教育监督是其基本价值[11]，因而，在制度完善方面需注重学前教育法律秩序对学前教育发展的作用。

（一）明确学前教育各方主体权利义务关系

发展学前教育事业是一个复杂的涉及多方主体之间的社会实践活动，针对四川省目前的政策和规章来看，厘清学前教育各方主体权利关系的重要性便更加凸显。学前教育涉及的主体主要有政府、社会市场、家庭等三方主体。

在制定地方性法规和规章时应做到让政府起主导作用，让市场主体起支持作用，让家庭起辅助补充作用。政府主导作用是指学前教育立法要强调其主导责任和中流砥柱的作用，明确反对完全或主要依赖市场来提供学前教育的发展道路。[12]地方立法应该探索实行中央政府宏观领导，省级政府统筹兼顾，以县级政府为主，基层人民政府、街道办事处和居民委员会共同参与的学前教育管理体制。[13]在中央政府的领导下，省政府统筹学前教育的师资、专项基金的分配、少数民族地区学前教育的发展，市县乡政府切实落实法规规定。市县乡政府作为实施和执行学前教育法规的最为关键一环，不仅考虑省一级的统筹规划，还需结合各自行政领域内的实际情况，确保本地学前教育的发展。[14]市场支持作用是指在如今教育体制改革的前提下，学前教育机构的设立主体变得多元化，市场主体也成为设立主体的一种。企业、社会组织作为学前教育发展的动力支持方，须协助政府开展学前教育相关工作，既可以实现自身作为营利法人的运作目的，也能提升地方学前教育的竞争力，实现双赢。家庭的辅助补充作用是指父母作为未成年人的监护人，有权利和义务对儿童进行保护、教养。这种权利义务是一种自然权利，实则是亲权，它不仅仅是权利，更是一种义务，父母不能抛弃或滥用对儿童的教育权，父母或其他监护人应当为学龄前儿童的身心健康成长、核心素养的养成创造良好的家庭教育环境。[15]

（二）规定地方政府学前教育财政经费比例合理增长

针对公办园办园水平差距过大、私立园入学门槛高和本省少数民族地区幼儿教育落后等现实问题，有必要规定对学前教育每年的财政经费支出比例。根据现行资助政策，目前是落实到各个地方负责幼儿资助政策和承担支出责任，中央政府给予奖补支持。

首先，地方性法规在设计上可规定每年地方政府投入到学前教育发展项目的财政性经费支出的比例，即为占上一年度本地财政性教育经费的的合理比例，这一比例不应当是一个确数，而是视当地的财政情况做出每年不同的动态调整。[16]其次，明确学前教育财政拨款类别清单。

（三）剥离地方政府在学前教育中的身份重叠

为了充分发挥地方政府在促进学前教育中的主导作用，进一步简化现存地方规范赋予政府在学前教育发展中的多重职能，使得剥离地方政府在学前教育中的身份重叠刻不容缓。

首先，学前教育发展的监督不能任由政府机构一方担任，政府对于学前教育中的职能更应偏向推进普惠性幼儿园发展这一方向，对其监督情况可构建政府与第三方市场监督机构的合作监管机制。地方政府负责对中央和省级政府确立的学前教育发展政策的落实情况进行宏观监督，第三方的市场监督机构对学前教育体系的财政性经费支出情况进行调查和审计，参与完善民办幼儿园分类管理实施办法以及惠性幼儿园进入机制和退出机制的评价，[17]着眼于微观监管，第三方监管机构实质监督的存在使得学前教育发展更为良性。

其次，改变政策规范责任主体不明和责任类型含糊现状。教育行政部门是法定职务责任的主要承担者，需要承担三个阶段的责任即：事前责任、事中责任、事后责任。此外，各级人民政府及相关行政部门也是法定职务责任主体。[18]同时明晰教育法律责任与其他法律部门之间法律责任的差别[19]，通过法律、法规、规章等强制性规范明确各方主体的法律责任，有利于各个主体在规则的框架内各行其是，各司其职。一是在四川省未来的学前教育立法中，需明晰承担责任的主体;二是规定具体行政机构承担的责任类型。四川省在学前教育地方立法中，可明确对于各级政府、教育行政部门、其他有关部门及其市场主体违反具体规定承担什么类型的责任。从政府、主管机构、市场主体方面规定违反学前教育法律义务应承担的法律责任，将给各方主体带来指引、评价、预测、强制和教育作用，规范学前教育的发展模式。

四、结语

本文从地方学前教育立法的角度论述了四川省现有学前教育政策和现行学前教育政策存在的问题，在此基础上结合学前教育发展的方向，提出了地方学前教育制度的完善建议。希望通过厘清学前教育各方主体权利义务关系和简化政府职能的多重性来化解制度阻碍，进一步的制定出具有地方特色的学前教育制度和落实具体的责任主体和法律责任类型，期望聚焦政策法律化和立法的形式，用国家强制力来保障地方学前教育的发展。

参考文献

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作者简介：

杨丽容，1996年 10月生，籍贯：四川成都，性别：女，最高学历：在读研究生，研究方向：马克思主义法学。