山东省地方政府债务风险防范研究

陶墉铮 林子涵 崔建新

[摘 要]党的十九大报告明确指出，要深化金融体制改革，做好地方债务风险的防范工作。目前，我国部分地区地方债务风险系数较高，地方债务风险已经成为威胁地方经济良性发展的一大绊脚石，也成为当下山东省亟待解决的问题之一。文章在阐述山东省地方政府债务风险现状的基础上，剖析了山东省地方政府债务风险存在的瓶颈，并提出山东省地方性政府债务风险防范的建议。

[关键词]山东省;地方政府债务;债务风险;风险防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.024

1 引言

由于地方政府债务对地区经济发展具有良好的刺激和引领作用，从2008年开始受到各地方政府的偏爱，自此以后地方政府举债行为成为常态化。但是随着地区经济发展的深入，政府对于地方债的依赖程度越来越高。我国部分地方政府盲目举债，政府部门的代际交替使得部分地方政府当局领导只重视眼前经济发展的需求，而忽视了未来地方如何去偿还债务，忽视了举债而产生的成本效益是否合理等问题。同时，由于各地区经济发展水平不一样，极易出现地区经济越落后，地方债务越高的恶性循环。

目前，地方债务风险作为重大需要防范的金融风险之一，关系到“三大攻坚战”的整体进度，涉及全国人民奔向小康社会的步伐。山东省作为我国的经济大省，如果地方政府债务风险过高会严重限制地方经济的良性发展。因此，现阶段寻求一条控制好地方政府债务风险的道路，为山东省加强地方政府债务风险防范管理提供借鉴显得十分必要。本文在阐述山东省地方政府债务风险现状的基础上，进而剖析山东省地方政府债务风险存在的瓶颈，并提出山东省地方性政府债务风险防范的建议，以期为山东省各级地方政府防范债务风险提供借鉴。

2 山东省地方政府债务风险的现状

2.1 债务规模偏大

由表1可知，2016—2019年的山东省地方债务余额分别为9444.38亿元、10196.85亿元、11436.57亿元和13127.51亿元。从2017年开始，山东省地方政府债务余额超过1万亿元大关，债务总体规模同时期在全国省级政府中仅次于江苏省，排名全国第二。同时，山东省地方债务限额在2016—2019年分别为10238.8亿元、11216.8亿元、12547.8亿元和14307.6亿元，地方债务限额也在同时期省级政府排名第二，地方债务限额规模较为庞大。总体来看，近四年山东省地方债务余额虽同比低于国家颁布的债务限额，但由于债务规模过大，无疑会产生较大的偿债风险。

2.2 债务负担不断加重

2017年山东省地方债务余额与前一年度相比增加752.47亿元，而2018年同比增加1239.72亿元，2019年同比增加1690.94亿元，债务余额逐年呈上升趋势。与此同时，2019年山东省政府债务率为77%，同2018年相比增长了3.1%，虽然总体政府债务率略低于全国平均水平，但仍意味着山东省地方债务的风险在提升，债务负担在加重，预期风险状况依旧不容乐观。如果放任政府债务率的提高，无疑会降低山东省新增债务的额度，进而影响省内各地级市政府的举债规模，引发建设资金不足、开发力度不够、出现大量隐性负债等一系列问题，严重阻碍山东省整体发展的脚步。

2.3 偿还债务风险较大

虽然政府债务限额一定程度上可以约束各级地方政府的举债规模，但由于山东省债务规模较大，各级政府仍面临沉重的偿债压力。截至2019年，山东省的地方政府债务余额是其一般公共预算收入2倍多，两者相差达到7780.6亿元。山东省各市一般公共预算收入均低于地方债务余额，除了青岛市、济南市、烟台市、东营市和日照市地方债务与一般公共预算收入的比重在100%～200%区间，其余各市比重均远高于200%。尤其是枣庄市地方债务为415.4亿元，而一般公共预算收入仅147.26亿元，相差接近3倍。由此看来，山东省各地方政府财政收支缺口加大，面临着较高的偿债风险。

3 山东省地方政府债务风险存在的瓶颈

3.1 政府担保行为存在缺陷

根据《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）的规定，省、市、县级地方政府不能成为债务的担保人，但是举债行为过程中的担保环节至关重要，在地方政府的现实运行中， 大部分出资人要求政府提供还款担保，这就与《担保法》中的法律规定形成矛盾，严重制約了地方政府举债行为的合理运作，从而影响政府职能的履行。因此，一些地方政府对部分债务进行了违规担保，导致这些债务形成了潜在的债务偿还风险，不能在正常地方债务管理体系中得以体现。

3.2 不法金融机构恶意放债

目前，由于地方政府在投资项目方面有财政资金支持，部分金融机构对政府机关存在幻想，即有政府机关必然不会破产。为了快速提升机构内部业务部门的经营绩效，缺乏最基础的项目风险测评，无法做到依据市场化原则进行科学融资。除此之外，政府建设项目大部分金额巨大且利率弹性较小，所以存在一些金融机构为争取更好的业绩，放松对政府项目的风险管控，违规进行融资活动。这些金融机构盲目地对政府进行放债的行为，大大加重了政府的债务负担，提高了地方政府发生债务风险的概率。

3.3 信息披露制度不完善

由于近些年才逐渐开始对外公布政府的预算和决算，债务信息面对的方向依然是政府内部，大量可用消息只在政府内部循环，而外部很难得到有用的消息，各级政府公布的信息以及标准也不尽相同，所披露的数据不能比对，内容的不完整导致社会无法准确地获得有用的信息。山东省政府性债务没有统一的计算方法，各省对于债务方面的数据收集和评定方法都略有不同，导致获得的信息不能很好地反映出山东省政府债务状况。因此，山东省政府债务有很大的隐蔽性，不易发现潜在的债务风险。

3.4 举借资金使用效率不高

政府通过债务投资确保经济增长并不是绝对的，政府负债到一定的程度获得的效益就会下降。山东省政府多数资金使用在收益低或者公益的项目上，投资项目上有很强的外部性，收益期限也会相对较长。部分政府部门在项目的选择上具有不合理性，并没有达到因地制宜，综合协商考虑，具有武断性，导致所投资的项目获益效果呈现递减态势。同时，大部分地方政府缺乏对债务投资项目的进一步追踪，影响举借资金产生的社会效益和经济效益，从而加大了政府未来的偿债风险。

4 山东省地方政府防范债务风险的措施

4.1 加大立法监督力度

目前省内县、市级地方政府的债务总额呈现逐年升高的趨势。这就要求省级政府制定相关政策来缓解偿债压力，必须要求各级地方政府要深入了解债务情况，不仅需要督促融资平台做到合理举债，还需督促银行等金融机构做好科学放贷，严格规范放贷前的审核工作，做到不盲目放贷。尤其是针对特殊方式举债和违规担保情况，要进行跨部门、不定时、不定量调查，促进相关金融机构进行合理借债、科学借债，并依法督促相关地方政府和相关个人，坚决规避不合理举债行为的发生，从源头上降低债务风险发生的可能。

4.2 规范政府与融资企业行为

规范政府与企业行为最先要注意的是划分地方政府和社会融资平台的边界问题，严格遵守财政部出台的各项文件规定。明确新预算法生效后，一方面地方政府债务的范畴不包括地方国有企业及融资平台举措的债务;另一方面地方政府债务需要严格规范各部门举债方式，严禁将政府资产和国家土地作为举债的资金来源。此外，政府务必大力规范金融机构的融资行为，在进行融资活动时以市场行情为主要出发点，合理评价项目风险，不得违规接受或要求地方政府提供任何形式的担保。

4.3 完善债务信息披露机制

政府可以充分利用大数据等互联网技术的优势，着手建设囊括全省各县、市地方债务动态变动的共享数据平台。建设的地方债务信息数据平台的内容涉及地方债的余额变动、地方债的举借和偿还变动以及地方债的实际用途等信息。通过大数据债务信息平台达到对省内债务的实时监测和预警，有关部门随时就债务情况的实际变动进行分析和研究，以降低可能发生债务风险的概率。同时，大数据债务信息平台向社会开放，接受社会各界学者和人民的监督，实现全省债务信息的开放和共享。

4.4 强化债务融资项目的预算绩效管理

政府部门在债务融资资金的使用方面需做到进一步的细化工作。首先，要对债务融资项目进行充分的考查，征询相关专家的意见来确定是否具有实施的必要性。其次，要做好债务融资项目在各地市的合理分配，例如枣庄市、菏泽市等经济相对欠发达地区，在一些融资项目上可优先倾斜，青岛市、济南市等经济发达水平较高的地区，要评估债务融资项目是否已经饱和。最后，政府需做好债务融资项目的追踪工作，对于那些投资效率低的融资项目，要进行相关人员的追责，从而有效降低举债资金的低效率投资。

参考文献：

[1]杨楠.河南省地方政府债务风险防范策略[J].中共郑州市委党校学报，2018（6）：68-70.

[2]刁伟涛.地方政府债务信息公开全面评估[J].地方财政研究，2019（2）：70-74.

[3]赵珍.当前融资模式下地方政府隐性债务风险探析[J].财政科学，2018（2）：107-109.

[4]杜碧云.地方政府债务风险防范对策[J].中国集体经济，2020（4）：28-29.

[基金项目]青岛理工大学社会科学基金项目“基于可持续健康发展目标的国有企业高管绩效考核分析”（项目编号：2030423）。

[作者简介]陶墉铮（1995—），男，山东德州人，学士学位，从事债务治理研究; 林子涵（1996—），男，天津宝坻人，学士学位，从事债务治理研究;崔建新（1984—），女，山东烟台人，硕士，青岛理工大学副教授，从事公司治理及人力资本研究。