提高基层治理能力的思考与对策

张雨辉　井小林

提高基层治理能力，促进基层治理能力现代化，是实现中国之治的重要一环。近年来，宁夏回族自治区吴忠市围绕层治理能力现代化的要求和路径，采取了卓有成效的治理创新，但也存在一些问题。必须加快摒弃传统治理理念，建立以党政治理为引领，以群众自治为基础，以法治、德治为保障，以科技治理为支撑的共建共治共享的现代治理新格局，促进吴忠市基层治理能力飞速提升。

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，①要推进国家治理能力现代化，“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”。②这充分指明了实现治理能力现代化的核心是党的领导;主体是各级干部、各级管理者、各类社会组织和人民团体;路径是提高治理主体的思想、政治、科学、文化等方面的素质和工作本领;着力点是激发治理主体的共治合力;目标是促进社会公平正义、和谐安定有序良性发展，并能有力高效地解决好重大突发问题。近年来，宁夏回族自治区吴忠市围绕上述要求和路径，采取了卓有成效的治理创新，取得明显治理效果。

吴忠市基层治理能力现状

从宏观层面看，实施平安吴忠建设，持续深化扫黑除恶专项斗争，积极发动群众参与治安防范，实施群防群治措施，一定程度上形成了群防群治，共建共治共享的良好局面。创新实施城乡综合执法治理模式，高效解决了编制有限，人员不足的问题，显著提高了城市治理成效，成为全区综合执法治理的示范市。

从中观层面看，坚持党建引领基层社会治理，加强网格党支部队伍建设，落实共建联动机制，推行网格党支部与居民议事会“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商”，实现“为民做主”向“让民做主”的科学转变，充分依托社区网格，扎实做好基层组织建设、为民服务等工作，着力增强了基层党组织的服务功能。将疫情防控与完善基层治理体系有机结合，建立压实乡镇“六级责任”和社区“七级责任”体系，探索推行四级网格化管理，纵向健全完善县、乡镇（街道）、村（社区）、组（小区）、楼栋（户）的党建引领基层治理责任体系，横向搭建基层党组织、群团组织、经济组织和社会组织、党员群众携手共建的平台，切实解决基层治理的堵点、痛点、难点，不断提升基层治理能力”。

从微观层面看，推广小区智慧门禁，强化数据治理，以“网格警务”推行“巡逻防控网格化”和“社区警务网格化”，积极发动群众参与治安防范，成立由社区民警、社区干部、物业人员和小区群众组成的群防群治巡逻小组，坚持“管早管小”，联合社区综治、司法等部门，形成了共同协作、上下联动、齐抓共管、多元化解复杂矛盾纠纷的新格局;在提升乡村社区治理水平上，创新社区治理体制机制，健全以社区党组织为核心，居民委员会为指导，居民为主体，多方参与、良性互动的基层治理架构。紧盯高额彩礼、不良丧葬习俗等乡村治理突出问题，指导各行政村建立健全红白理事会、修订形成务实管用的村规民约，推进城乡社区民主协商制度化规范化和程序化。

吴忠市基层治理能力存在的问题及成因分析

制度和体制机制是随着社会发展而逐渐完善的过程，是发现问题，解决问题，总结经验的过程，因此，吴忠市在基层治理方面也存在一些共性的问题。

从宏观层面看，集中表现为：一定程度上存在基层组织号召无力、组织乏力、凝聚无力、覆盖不力等问题;治理主体德治意识淡薄，社会主义核心价值观的倡导和践行不力，德治的教化作用尚未深入治理全过程，群众对社会主义核心价值观和优秀传统文化认同感不足，社会主义核心价值观及道德引领和加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设中的作用尚未发挥;科技因素在治理体系中的占比较低，对治理能力的支撑不足，如：在抗击新冠肺炎疫情过程中，大多数地方运用的是“铁脚掌板”式的上门摸底排查，“敲锣吆喝”式的绕村宣传，卡口值勤中“白纸黑字”的登记等传统的防控方式等。

從中观层面看，集中表现为：基层干部年龄偏大、文化水平偏低、素质不高、服务意识不强、敬业奉献精神不强、组织协调能力不足等问题;治理能力存在想作为、不会作为的本领恐慌现象;对于低俗文化渗入基层的解决办法不多、力度不大;解决民生问题更需具体问题具体分析;治理合力未呈现最大化发挥状态。群众参与自治的认识不足、动力不强、自治乏力等问题;民众个体素质亟需提升;基层治理制度亟需优化完善。

上述问题的出现，绝不是一种简单的现象，而是有着极为复杂的思想成因、历史成因、现实成因。

（一）传统治理思维影响较深

马克思在《共产党宣言》中指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，就是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。③这既充分表明了实现每个人自由发展的崇高价值理想和未来共产主义社会形态，又更深层蕴含了马克思主义社会治理理论。人要实现自由发展，关键在于每个自由发展的人的联合。要实现每个人的自由发展及联合，一方面在于每个人的高度自律，实现个体的自觉的自我治理;另一方面是通过一定的社会改造形式将每个个体的人都参与到社会治理中来，成为社会治理主体，形成自觉的社会治理。在这种状态下，个体与社会就会实现真正的统一，真正实现每个人的自由联合发展，进而实现一切人的自由发展。也是在这种人人参与的治理模式下，整个社会才会向自由安定幸福的方向发展，整个社会实现良性有序的循环发展。但在马克思主义科学的社会治理理论产生以前，人类在传统的君本治理、神本治理、寡头治理模式下探索了很多年。到马克思主义传入中国，群众治理逐渐进入中国人民的视野之中，毛泽东同志回答黄炎培之问时，提出“让人人负起责来”。向人类庄重宣誓了中国共产党是生而为民，为民而生的党，是让人民当家作主的人民中的代表。一切为了人民，人民群众在历史上第一次真正成为了社会治理的主体。但受各种传统治理方式中的一些消极因素影响，基层党政干部引领群众实现自觉治理的意识还亟待提升，本领还亟待加强，群众治理还未达到自觉阶段。

（二）普通民众综合素质较低

制度的制定关键在人，制度的执行关键在人，实现基层治理能力现代化的根本在于人。如果人的素质没有达到一定质，那么再好的制度都无法真正成为基层治理能力有效提升的手段。因此，提升普通民众素质成为基层治理能力现代化的关键。当下，仍存在一些群众相信迷信不尚科学，其科学文化素质、思想道德素质、法律素养还比较低的现实问题，社会治理参与意识不强，低俗陋俗思想行为仍存在。

（三）基层治理体系不健全

制度稳则国家稳，制度善则民心安。要让制度成为当代基层治理能力提升的核心保障，就必须加强基层治理制度体系建设，使其得以健全完善。吴忠市在提升基层治理能力方面进行了一系列卓而有效的创新，但一些创新措施是各县区根据自身情况所做出的创新，尚未经过深入论证、总结上升至制度层面在全市推广开来，共建共治共享的治理新格局需进一步构建、强化。

吴忠市提升基层治理能力的对策

（一）摒弃传统治理理念，树立运用现代治理理念

一直以来，学界对基层治理的研究主要源于“政府”的视角，在整体上体现出以政府管理能力为中心的研究特征，④但真正的现代治理不是单一的政府行为，而是以政府为主导、多方力量汇聚的结果。从传统治理方式和现代治理方式的区别来看，最主要的是看其治理方式是否多样。在现代，随着经济社会的飞速发展，我们体现社会主义制度优越性的治理方式也需要完善，以更好地适应基层社会治理现状。

以吴忠市为例，随着社会经济的发展，基层治理过程中面临的问题也增多，仅靠现有的治理方式无法实现治理效益最大化。在此情况下，治理主体、模式、方式必然要变得多样化、科学化，从而才能真正克服基层社会治理中的种种问题，满足人民群众对美好生活的需要。因此，必须加快摒弃传统治理理念，建立以党政治理为引领，以群众自治为基础，以法治、德治为保障，以科技治理为支撑的共建共治共享的现代治理新格局，促进吴忠市基层治理能力飞速提升。

（二）多措并举综合施策，全面提升民众综合素质

要实现吴忠市基层治理能力的飞速提升，根本在于提升全体人民的综合素质。只有全体人民综合素质的提升，才能促使每个人从自发参与社会治理向自觉参与社会治理转变，真正抛弃掉“事不关己、高高挂起”的观念，让每个人真正成为社会治理主体，进而形成共治合力，以促进社会治理能力飞速提升。因此，须多措并举综合施策，全面提升民众综合素质。

要从基层干部素质和民众素质提升两方面着手，一方面要求吸纳青年人才，革新干部队伍;强化初心使命教育，增强服务能力;鼓励干部进修学习提升综合素质。另一方面全面提升群众素质，要落实好科教兴国政策，不让一个适龄儿童辍学、失学;做好普法工作，使普法工作进校区、进社区、进企业、进寻常百姓家，使群众形成遇事找法，依法办事的行为自觉;要充分利用好乡村大舞台，文化长廊等宣传载体，要管控好微信微博、快手等网络空间，严厉打击低俗和黄赌毒文化，净化网络空间，传播正能量，引导群众健康生活、发展。

（三）强化党建引领作用，构建现代完备治理体系

在当下国家治理结构中，县、乡镇、村（街道）一级的基层党委和政府组织，直接面对人民群眾，治理事务极为庞杂。总体而言，大致可以分为两类：一是贯彻落实法律法规和党的政策，包括常规性的执行法律、公共政策，以及完成上级党委政府部署的阶段性工作;二是向民众提供公共服务和公共产品。由此可见，基层治理的核心问题在于完善制度体系建设和强化制度执行能力，⑤因此，要提升吴忠市基层治理能力，就要在完善制度体系建设和强化制度执行能力上守正创新。

所谓守正，就是坚持党的引领，要突出政治功能，发挥党的政治优势，把党的全面领导落实到各类社会基层组织，加强党组织对各领域社会基层组织的政治领导，⑥突出党建引领作用;由于在国家资源高密度多领域向乡村社会输入的过程中，为保证大体量资源与需求主体间的有效匹配，国家治理日益要求精准化、清晰化、规范化，⑦因此，所谓创新，就是要丰富现代治理方式，完备现代治理体系，实现治理合力，从而促进基层治理能力，飞速提升和治理效能最大化。

以吴忠市为例，就是要发挥党统揽全局，协调四方的作用，实现德治、法治、自治、智治相统一，从而实现共治。这就要强化基层干部队伍建设，提升组织号召力，注重党的组织建设以增强覆盖能力，加强思想政治建设以提升组织凝聚能力;加强治理主体的法治教育，增强法治意识，提高依法行政能力和法治行为自觉，营造优良的干事创业，为民服务的法治社会氛围避免违法违纪;德治上坚持对治理主体进行社会主义核心价值观教育，积极开展社会主义核心价值观践行模范评比活动使其深入人心，并以强有力措施推动党风政风社风民风村风转变，营造优良社会道德环境;自治上强化群众自治组织建设，实现红色治理;智治上坚持“大数据+基层治理”建设，开发全市基层治理APP等途径，提高治理主体的科技素质，确保决策科学合理，治理有力有序。

提高基层治理能力，实现共建共治共享的治理格局，根本在于发挥人民群众的力量。而正确发挥人民群众的力量，关键在于坚持党的领导，发挥党建引领作用，在党建引领下将政府、法、德、人、技的力量凝聚一体，形成基层治理的磅礴伟力，有力推进基层之治、中国之治、人民之治，为世界提供中国治理方案。

参考文献

①习近平谈治国理政第3卷[M].北京：外文出版社，2020：110.

②习近平谈治国理政第1卷[M].北京：外文出版社，2014：105.

③马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012：422.

④陈荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（3）：11.

⑤朱政.技术治理嵌入“干部国家”：基层社会治理的二元结构[J].学习与探索，2020（9）：55.

⑥龚云.以提升组织力为重点提高基层治理能力[J].中国党政干部论坛，2019（11）：39.

⑦孙明杨.技术治理的运行条件与治理效果——以苏南地区农村低保政策实践为例[J].学习与探索，2020（9）：62.

作者简介

张雨辉 中共吴忠市委党校讲师，研究方向为马克思主义哲学、社会发展理论

井小林 西安明德理工学院经济与管理学院教师，研究方向为马克思主义哲学、中国之治