清代县级政区分等制度再探

胡 恒

(中国人民大学清史研究所，北京 100872)

政区分等是秦汉以降历代统治者为对行政区划进行分类管理而做出的一种重要制度安排，其分类标准屡经变迁，或以人口数量，或以赋税额度，或以政治地位，或以治理难度为依据。延至清代，政区分等制度集历代之大成，无论是分等标准的综合性与标准化，还是政区分等与官僚选任结合的紧密性上都达到了极高程度。

清代政区分等制度一直受到清史学界的广泛关注，特别是刘铮云、张振国等学者对这一制度的流变做出了深入研究，对雍正至乾隆朝制度从初创至稳定阶段的变迁，梳理尤为细致。(1)施坚雅：《城市与地方体系层级》，施坚雅主编，叶光庭等译：《中华帝国晚期的城市》，中华书局2000年版，第327—417页；刘铮云：《“冲、繁、疲、难”：清代道、府、厅、州、县等级初探》，《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第64本第1分，1993年；刘铮云：《〈清史稿·地理志〉府州厅县职官缺分繁简订误》，《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第65本第3分，1994年；真水康樹：《清代18省における「北京首都圏」の地方行政管理上の特質(上、下)》，《法政理論》(新潟大学)1999年第32巻第1号，2000年第32巻第3、4号；董枫：《清代府县级行政单位划等问题的再审视——以乾嘉时期浙江省县级单位划等情况的讨论为例》，《历史地理》第25辑，上海人民出版社2011年版，第99—107页；张振国：《论清代“冲繁疲难”制度之调整》，《安徽史学》2014年第3期；张振国：《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》，《明清论丛》第11辑，故宫出版社2011年版，第382—400页；张振国：《论清代官不久任与“冲繁疲难”缺分之调整——以乾隆十二年为中心》，《明清论丛》第15辑，故宫出版社2015年版，第162—174页；刘铮云：《皇权为中心的权力竞逐：以清雍正十二年官缺更定为例》，《档案中的历史：清代政治与社会》，北京师范大学出版社2017年版，第127—156页；张振国：《清代“冲繁疲难”制度再审视——以乾隆七年制度调整为中心》，《清史研究》2019年第3期。不过，以往的研究主要仍是基于制度史和政治史的视角，而侧重这一制度的时间性变化及其背后所体现的皇帝、吏部与督抚之间的政治关系，抑或基于地理角度的空间分析还是较少。笔者先前曾对包括府厅州县在内的政区分等进行过初步探讨，基于地理信息系统(GIS)与量化方法，依托政区分等及《缙绅录》量化数据库，展示了清朝政区分等的空间分布及其对官员选拔、任用与晋升的影响。(2)胡恒：《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。不过清朝“府厅州县”四类政区的等第分布及选任方式均有差异，且数量不均，宏观性的分析固然可以看出政区分等整体制度设计的考量，但难以对不同类型政区分等的特点予以深入揭示，故此后笔者又专门对府、州的缺分及知府、知州选任做了一些新的研究。(3)胡恒、陈必佳、康文林：《清代知府选任的空间与量化分析——以政区分等、〈缙绅录〉数据库为中心》，《新亚学报》第37卷，2020年；胡存璐、胡恒、陈必佳、康文林：《清代州的政区分等与知州选任的量化分析》，《数字人文研究》创刊号(2021年第1期)。本文将在前述诸文基础上，对清代县级政区分等研究中若干讨论不足之处继续探索，以深入观察县级政区分等制度运行的细节。

一、乾隆十二年后县级政区等第变动的趋势及其分析

自雍正六年(1728)清廷初次讨论“冲繁疲难”制度之后，至乾隆初年一直处于频繁的调整阶段，直至乾隆十二年(1747)才稳定下来。《清实录》中有一段对乾隆十二年前“冲繁疲难”制度演变的概括描述：

伏查雍正六年九卿议覆广西巡抚金鉷条奏，将各省道、府、同知、通判、州、县各缺，分别冲繁疲难，除道府请旨补授，其同知以下四项、三项相兼者，于现任属员内拣选调补。原恐初任之员，贻误地方，是以分别办理。雍正十二年直隶总督李卫奏称：从前所定繁简未确，奉旨令各省督抚详查，据实具题。经各督抚更正，有将选缺改为要缺者，亦有将要缺改归部选者。乾隆七年奉旨：各省道、府、同知、通判、州、县等缺，从前督抚办理时，不过据属员开报，以致繁简之间多不的确。着吏部行文各省督抚，将从前所定各缺，悉心妥议，务期名实相称，亦经遵照酌定在案。近年来各省仍有陆续奏改者，是同一地方、同一职守，繁简前后互异，更改不一。……应再通行各该督抚，将现定应题、应调各缺，详核更正，造册奏报。(4)《清高宗实录》卷二八九“乾隆十二年四月丁丑”条，《清实录》第12册，中华书局1985年版，第776—777页。

经过雍正六年、十二年(1734)及乾隆七年(1742)、十二年等几番重大调整，各省缺分至此基本稳定下来。表1列出的是清代政区分等制度的演变。对乾隆十二年“冲繁疲难”制度调整做过深入研究的张振国认为这次调整“标志着请旨缺、外补缺和部选缺在道、府、厅、州、县中分配格局的正式确定，亦标志着道、府、厅、州、县缺选任结构和选任权力分配的正式定型”(5)张振国：《论清代官不久任与“冲繁疲难”缺分之调整——以乾隆十二年为中心》，《明清论丛》第15辑，第174页。。

表1 清代政区分等制度演变一览

乾隆十二年后制度大体定型，不比初创之时调整得那么频繁，故而学界对该年之后制度演变的重视程度远不如之前时段，大多仍以利用某一年份的材料进行统计分析为主，对于乾隆十二年以后各政区缺分等第的变化及其规律的探索极少。究其原因在于乾隆十二年之后，各省缺分的调整多为单独奏请，缺分更改的资料非常分散，不似先前往往在吏部题本或督抚奏疏中保存有全省系统性资料。且无论是《清实录》还是《清会典》，对州县一级的缺分调整记录不多，要系统地研究乾隆十二年以后全国政区缺分变化的状况并不容易。

笔者此次采取的方法是将乾隆十二年与宣统三年(1911)共同存在的州县(如果仅仅是更名或更改县级通名但仍为县级单位的情况，仍统计在内)的缺分逐个比对，并将各类档案、文献中的缺分更改资料逐个汇入其中，依据其中的变动情况再次排查各类档案文献，特别是选官任官文书，得到绝大多数缺分更改的原始记录，由此获得了乾隆十二年以后全国各县级政区缺分等第变动的详情。需要说明的是，确定缺分等第更改的途径有两种：一是官方档案中关于州县缺分等第更改的直接奏疏；二是选官任官的档案文书中，往往会记载该年所属州县的缺分等第，依据不同年代县级政区正印官的选任情况，可以间接推测缺分等第变动的年代。此外，个别留存官员选任资料较少的州县，也可依据《缙绅录》的记载确定其缺分等第变动的年代范围。乾隆十二年各县级政区缺分等第资料来自乾隆十三年(1748)春季同陞阁刊行的《缙绅全本》(6)《缙绅全本》，乾隆十三年同陞阁版，中国国家图书馆藏，中华古籍资源库[2020-07-18]，http：//read.nlc.cn/thematDataSearch/toGujiIndex。，由于《缙绅录》的时效性一般滞后三个月左右，故该书所反映的实际缺分信息应属乾隆十二年末，也正是乾隆十二年清廷最终厘定的缺分等第。值得注意的是，由于此时厅制尚未定型，故该书所载县级政区中的散厅有所遗漏。宣统三年的缺分等第来源于国家新修《清史·地理志》中经过一一考订后的结论。新修《清史·地理志》是由邹逸麟先生主持的国家新修清史典志之一，自2004年启动至今，全面整理了清代各省府厅州县的地理资料，是目前最新的清代地理志书，其中各政区缺分等第等经过严密考订，准确性较高，笔者参与了这一项目。本文以该志三审定稿(未刊)为基础进行了数据整理，共得到1 570个县级政区(包括散厅、散州和县，不含府和直隶州的亲辖地)的缺分等第信息。(7)个别缺分等第，依据最新资料进行了订正。

同陞阁《缙绅全书》中所记录的县级政区，至宣统三年仍然延续的共1 406个，其中缺分等第始终未变的州县共1 114个，占79.2%，说明清朝县级政区分等的稳定性非常高；缺分变动过的州县共255个，占18.1%。此外还有37个州县缺分一致，只是等第所占的字略有差异，如湖南永兴县，乾隆十二年为“中缺繁难”，宣统三年则为“中缺冲繁”，且从档案等文献中未查找到变动依据，推测起来，这一差异可能是两种原因造成的：一是同陞阁《缙绅全书》记载并不十分准确；二是的确在某个时间清廷对州县等第所占的字进行了微调。但因缺分不变，对官员选任途径及督抚、吏部的权力划分几乎没有影响。

乾隆十二年后255个缺分等第变动过的州县中，200个州县只变动过一次，52个州县变动2次 ，2个州县变动3次，1个变动4次，共计变动次数达314次。按照变动时间统计如图1所示，其中因乾隆四十三年(1778)颁布繁简互换的规定，对各省州县缺分等第的调整影响较大，故以此年为界，将乾隆朝分为前后两段。图1展现了乾隆十二年后缺分等第的变动趋势。

图1 乾隆十二年后缺分等第变动趋势

可以看出，自乾隆十二年乾隆帝令各省重新厘定缺分等第以后，这一制度并未完全稳定下来。乾隆十二年至四十三年间，督抚仍在不断地奏请更改州县缺分，其次数高达124次(表2)。其中涉及督抚与吏部选任权力调整的案例中，中缺、简缺变为要缺的达74个，而相应的要缺和最要缺改为中缺、简缺的有37个，这意味着吏部手中所掌握的县级职位已减少37个。如果这一趋势持续，则督抚对吏部选任官员权力的不断“侵蚀”将极大改变原有的权力格局。

表2 乾隆十二年至四十三年缺分变动情况

因是之故，乾隆四十三年清廷出台了一项政策，即所谓“繁简互换例”，“嗣后各省大小各缺，再不得妄请更改。如有因繁简不符，必须随时酌改之处，令各督抚分别缺之大小，如丞倅、牧令之缺应请改繁者，即于丞倅、牧令缺内改简互换。其佐杂之缺，即以佐杂内酌改。不准将州县以上之缺，与佐杂互易”(8)〔清〕 托津等：《钦定大清会典事例(嘉庆朝)》卷四九《吏部·汉员遴选·道府请旨部选各缺不准改题调缺》，《近代中国史料丛刊三编》第6辑，文海出版社1992年版，第2257—2258页。。这一政策的出台显然是基于乾隆十二年至四十三年政区分等制度实践的结果，清廷必须以互换的方式抑制督抚提升政区缺分等第进而悄然“蚕食”吏部选官权力的“冲动”。嘉庆十年(1805)，嘉庆帝批评“近年各省督抚不但将府道各缺具奏请改，即州县简缺亦多改选为题，殊属非是。试思外省多一题调之缺，则部中少一铨选之缺。该督抚只知为属员设法升转，广为疏通，竟不顾部中需次之员，日形壅滞”，并再次严令限制督抚擅自更改缺分并要执行严格的繁简互换，“嗣后除系特旨将选缺改交督抚题调者，该督抚遵行外，其余道府至州县各选缺，均不准改为题调，即实有今昔情形不同，不得不酌量调剂者，亦着于本省题调要缺内酌改简缺互换，以符定制”(9)《清仁宗实录》卷一四五“嘉庆十年六月庚申”条，《清实录》第29册，中华书局1986年版，第982—983页。。繁简互换例得以再次强调。就时间变迁而言，嘉庆、道光两朝仍然延续了乾隆朝缺分调整的趋势，只是不如乾隆朝剧烈；咸丰、同治两朝则属于稳定期，缺分调整极少；光绪、宣统两朝，随着政治局势的剧变，缺分调整之例又稍有增加。

这里有两个问题需要回答：第一，乾隆四十三年清廷制定了“繁简互换”的规定，它被一直严格执行了吗？第二，既然缺分更改十分困难，那么更改缺分的原因是什么？第一个问题，如果单纯从乾隆四十三年以后缺分调整的奏疏来看，繁简互换确实执行得比较严格，若无可换之缺，即使理由再过充分，也很难得到皇帝与吏部的许可。一个典型案例是直隶顺德府巨鹿县。早在嘉庆十七年(1812)，直隶总督温承惠就因巨鹿县“生齿日繁，讼狱较多，已非昔比，兼以风俗不淳，莠民交相煽惑”，奏请改为繁疲难兼三要缺，并请将顺天府永清县由沿海要缺改为部选简缺作为交换条件。(10)朱批奏折：嘉庆十七年七月十五日，直隶总督温承惠《奏请将巨鹿县改为繁疲难三项要缺永清县改为部选简缺等事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-13-0197-028。但随即被吏部驳回，认为永清县不便改简。温承惠于直隶通省繁缺州县内未找到可以改为简缺的州县，故大胆上奏，请求免去改简互换(11)朱批奏折：嘉庆十七年八月二十四日，直隶总督温承惠《奏请将巨鹿县改为要缺在外题调并免择缺改简互换事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-13-0197-009。，遭到了嘉庆帝的批评，“直省州县缺分，无论繁简，总期得人则治。……巨鹿一缺既称难治，其部选人员到任后，如不能胜任，不妨据实奏明，请旨酌调，无庸增易旧额，致碍铨政”(12)《清仁宗实录》卷二六〇“嘉庆十七年八月戊辰”条，《清实录》第31册，第529页。。表面上看，这次更改缺分失败是嘉庆帝对于“治人”的考量胜过“治法”所致，但实际上正是温承惠试图突破缺分繁简互换的规定才会引发嘉庆帝的直接介入。道光十年(1830)，巨鹿县终于成功更改为繁疲难要缺。由于找到了延庆州由繁改简作为交换，故而这一过程非常顺利。(13)军机处录副：道光十年三月十五日，直隶总督那彦成《奏请将巨鹿县改繁缺延庆州改为简缺并王燕堂调补巨鹿县知县邹照调补广平县知县事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-2595-018。

到了光绪初年，巨鹿县又卷入一场缺分互换的纠葛中。时任直隶总督李鸿章因铜瓦厢决口后大名府东明县修防事宜繁重，奏请将东明县由繁难二字中缺改为繁疲难沿河要缺，同时声称直隶省内无可改之县，“若迁就互换，势必顾此失彼，自应变通办理”，奏请“免其互换”。(14)军机处录副：光绪三年三月十一日，直隶总督李鸿章《奏为将东明县知县改为繁疲难沿河要缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-5091-019。但吏部坚持必须互换，此事延宕四年。光绪七年(1881)，李鸿章再次奏请更改，并声称改缺应“因时因地以制宜，不能拘泥常例也”(15)军机处录副：光绪七年二月二十五日，直隶总督李鸿章《奏为黄河工程重大请准将东明县知县改为繁疲难三字沿河要缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-9591-063。，但再次遭到吏部驳回，最终不得不选择将巨鹿县降为疲难二字中缺(16)军机处录副：光绪七年七月初二日，直隶总督李鸿章《奏报巨鹿等县酌改要缺情形事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-7075-024。。

但“免其互换”的案例也不是没有，只是仍需采取适度变通的形式。最早在乾隆五十一年(1786)，河南宁陵县由简缺改为沿河要缺，河南巡抚毕沅以“豫省繁缺知县本为最少，现在各调缺万无可改，不得不据实陈奏”，并请求将鹿邑县县丞由繁改简，但实际上“知县与佐杂互易，与例不符”(17)《河南巡抚毕沅为豫省知县无可改简事奏折》，中国第一历史档案馆：《雍乾时期地方官缺史料(下)》，《历史档案》1993年第1期。。这一奏请得到了吏部的许可并形成了一条“例”，即“如该省实无事务稍简州县可归部选之缺，应于丞倅州牧各缺内酌改一缺归部铨选，以符定例”，允许以佐杂之缺与州县之缺互换。嘉庆十六年(1811)时江苏以此为据，将青浦县由疲难中缺改为繁疲难要缺，同时将柘林通判由繁改简作为互换。(18)军机处录副：嘉庆十六年四月初四日，两江总督勒保、江苏巡抚章煦《奏请青浦县改为繁缺并松江府柘林通判改为简缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-1466-090。浙江也在同年将嘉善县与绍兴府北塘通判繁简互换。(19)军机处录副：嘉庆十六年五月二十九日，浙江巡抚蒋攸铦《奏请嘉善县改为海防要缺并北塘通判以繁改简事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-1467-004。但以佐杂与知县互换是在万不得已的情况下才会被允准，且往往需以同知、通判等更高品级的官员作为交换，所谓“部选员缺，久有成例，不准妄议更张，即或今昔情形不同，有必应变通之处，定例同知、通判、州县准改为题调之缺，繁简互换”(20)军机处录副：道光元年十月十一日，吏部左侍郎那彦宝《奏为遵旨会议川陕楚老林改添文职事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-2502-021。，督抚的意愿并不强烈，且各省同知、通判数量本就较少，可调整余地不大，故实际发生的案例不多。嘉庆十一年(1806)，河南因要将中河通判由简改繁，提出以汲县河工县丞作为互换条件，遭吏部驳回，故最终以考城县由繁改简作为替代(21)朱批奏折：嘉庆十一年八月二十三日，东河总督吴璥、河南巡抚马慧裕《奏为考城县与中河通判两缺繁简异宜请互更换事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-02-0007-008。；同治六年(1867)，山西永宁州亦依此例由中缺繁难改为要缺冲繁难，时任山西巡抚赵长龄着重强调山西繁缺知州只有“朔州”一个，无法互换(22)军机处录副：同治六年八月二十八日，山西巡抚赵长龄《奏请永宁州知州改为冲繁难事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-4633-006。。咸丰元年(1851)，江西新淦县与铜鼓营同知互换繁简。(23)军机处录副：咸丰元年八月二十九日，两江总督陆建瀛、江西巡抚陆应穀《奏请以新淦县与铜鼓营同知互改繁简事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-4088-055。

目前所知，光绪末之前，仍有极个别案例免除了繁简互换，也没有裁改佐杂，如嘉庆八年(1803)四川省奉节、广元、平武三县(24)朱批奏折：嘉庆八年二月十七日，署理四川总督勒保《奏请将川省奉节广元二县定为冲繁难平武县定为疲繁难三要缺在外遴员奏请升调事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0263-072。及陕西省西乡、平利、镇安三县改繁，当时得到吏部的批准。嘉庆十年嘉庆帝上谕严令缺分随意调整之后，四川和陕西均声称这六例发生在嘉庆帝下发谕旨之前。(25)朱批奏折：嘉庆十二年二月二十六日，陕西巡抚方维甸《奏为西乡平利镇安三县改繁系具奏在前奉旨在后据查实无可以改简缺分等事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0276-034。道光二十三年(1843)奉天宁海县改为金州厅，缺分等第亦由中缺繁难变更为要缺冲繁疲难，但因奉天地区治理较内地困难，“州县向归拣补，不入选班，虽系以简缺改繁，与铨法并无干碍”(26)朱批奏折：道光二十三年五月初七日，盛京将军禧恩、盛京户部侍郎明训等《奏请准宁海县知县改为金州海防同知岫岩凤凰城通判改为岫岩凤凰城海防同知事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0460-036。，故并未进行繁简互换。

光绪末、宣统之际，繁简互换之例开始遭到一些破坏。光绪二十三年(1897)湖北东湖县与竹溪县、二十九年(1903)湖南溆浦县与城步县、三十年(1904)四川万县与清溪县均执行了繁简互换。(27)军机处档折件：光绪二十三年四月二十二日，湖广总督兼署湖北巡抚张之洞《奏为东湖竹溪二县繁简各缺请互相更正由》，台北故宫博物院藏，文献编号：139341；军机处录副：光绪二十九年八月二十八日，湖南巡抚赵尔巽《奏为情形不同请将溆浦县知县与城步县知县简要互改事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-5424-085；朱批奏折：光绪三十年五月二十九日，署理四川总督锡良《奏为今昔不同请准万县清溪县繁简互相改换现补人员仍留本任事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0636-085。光绪三十一年(1905)，云南将阿迷州、宁州、路南州、弥勒州、宜良县、呈贡县、河阳县、江川县8个州县由简缺或中缺统一改为冲繁要缺，但并未进行繁简互换(28)《清德宗实录》卷五五一“光绪三十一年十一月甲戌”条，《清实录》第59册，中华书局1987年版，第314页。；事实上，云南也没有足够的繁缺州县可以改简，这大概是由于边疆治理的特殊性而给予的特殊待遇。光绪三十三年(1907)，陕西城固县由简改繁，亦未执行互换例。(29)军机处录副：光绪三十三年二月初十日，陕西巡抚曹鸿勋《奏请将城固县知县员缺改为繁难要缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-5477-064。但宣统元年(1909)江西玉山县、德化县、信丰县、萍乡县(30)朱批奏折：宣统元年五月二十日，两江总督端方、江西巡抚冯汝骙《奏请将玉山县与德化县并信丰县与萍乡县等县缺繁简互改事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0676-063。，二年(1910)江苏桃源县、江浦县缺分调整时依然进行了繁简互换(31)《宣统政纪》卷三二“宣统二年二月庚寅”条，《清实录》第60册，中华书局1987年版，第562页；朱批奏折：宣统二年二月初一日，两江总督张人骏《奏请将江浦县改为冲繁难三字调缺桃源县改为难字简缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0683-051。。

第二个问题，清廷对于缺分更改的限制较为严格，那么州县多次更改缺分的原因是什么？据笔者统计，乾隆十二年至清末，共有55个缺分变动超过一次的州县，其中超过两次的有3个，如表3所示。

表3 清代缺分等第变动多于两次的州县

这55处缺分变动达到2次及其以上的州县，大致可分为两种情形：一种属于州县本身介于繁缺和简缺的平衡点上，在繁缺州县中属于较简，在简缺州县中属于较繁，故其缺分并不稳定，如稍遇变故，便可能出现治理艰难的情形，于是奏请升繁，而一旦有别的州县需要升繁，它又被作为互换的条件而改简。表3中的江苏句容县，先后4次变动，原为中缺冲难，乾隆三十二年(1767)督抚声称“地当两路冲途，赋重事繁”，故改为要缺冲繁难(32)《两江总督高晋等为改吴江等县冲繁事奏折》，中国第一历史档案馆：《雍乾时期地方官缺史料(下)》，《历史档案》1993年第1期。；四十五年(1780)为了将江阴县由中缺改为要缺，句容县又被称为“地居腹里，民风朴实，虽有经管两处驿务，仅止接递往来文报及解送钱粮等事，与水陆交冲之有驿州县不同。其应征钱粮止有银六万余两，米三万余石，较之江阴财赋，亦属多寡悬殊”(33)朱批奏折：乾隆四十五年正月初十日，两江总督萨载、江苏巡抚杨魁《奏请将江阴县改为要缺句容县改为中缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0186-072。，被改为中缺繁难；五十四年(1789)关于句容县的描述又为之一变：“政务较繁，且设有龙潭、本城两驿，本系冲要之区。近来吏猾民刁，极称难治”，故又改为要缺冲繁难(34)朱批奏折：乾隆五十四年十月十七日，两江总督孙士毅、江苏巡抚福崧《奏请将句容县仍改为冲繁难三要缺在外拣补金坛县改为疲难中缺归部铨选事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-01-0427-001。；道光十六年(1836)为了将安东县改为繁缺，江苏又想到了句容，但在奏请时故意忽略掉乾隆三十二年和四十五年两次改缺的情况，而直接从乾隆五十四年改为要缺说起，“迄今数十年来，虽政赋无多于前而风俗民情较昔时为淳厚”，又改回了中缺冲难(35)军机处档折件：道光十六年一月十日，署理两江总督江苏巡抚林则徐、护理江苏巡抚布政使陈鉴奏《请将安东句容二县繁简缺目互改以裨地方事》，台北故宫博物院藏，文献编号：069773。。另一种属于由于临时性突发事件而改缺，待局势缓和，又重新回归到原本的缺分上。如湖南麻阳县，嘉庆二年(1797)时因“苗疆用兵”，该地为“转输孔道”，故改为繁缺，道光二十一年(1841)，“苗疆承平日久”，即在一次繁简互换中被改为简缺。(36)军机处录副：道光二十一年四月二十三日，湖南巡抚吴其浚《奏请将桂阳直隶州知州改为繁缺由外拣补并麻阳县知县改为简缺归部铨选事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-2503-064。山东的寿张、齐东二县原均为简缺，乾隆四十五年(1780)、五十九年(1794)，“偶因一时一事酌量改简为繁”(37)朱批奏折：嘉庆五年十一月初一日，山东巡抚惠龄《奏为县缺繁简随宜酌改事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-01-0474-010。，旋于嘉庆五年(1800)再度改为简缺。

董枫在对浙江省府县划等情况，特别是乾隆朝频繁调整现象的研究中，敏锐意识到“‘冲繁疲难’四字标准并不能完全反映地方的实际情况，以‘冲繁疲难’作为地方基本情况进行研究，或以一时的划等来描述有清一代的情况恐怕都是有危险的”(38)董枫：《清代府县级行政单位划等等问题的再审——以乾嘉时期浙江省县级单位划等情况的讨论为例》，《历史地理》第25辑，第107页。。对于单个州县而言，这是很有道理的，“冲繁疲难”来自督抚对所管州县的主观判断，且州县形势因时而异，而缺分等第更改不易，这也容易造成稳定的缺分等第与变动的州县实际之间的背离。不过就全国范围内而言，“冲繁疲难”及“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”的分布大体符合清朝地方治理实际。(39)参见胡恒：《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。换一种角度思考，如果说乾隆四十三年之前督抚还有着故意夸大州县治理难度以寻求地位提升并转而纳入督抚题调范围的“冲动”，那么乾隆四十三年之后，由于繁简互换例的严格执行，督抚本身从州县缺分等第更改中已没有太大的益处，那么可以想见，如果一个州县缺分等第被提升，大概率该州县确属政治地位或治理难度亟需提升，而作为互换条件的降格州县也必定是所属繁缺州县中综合权衡利弊后较不重要的一个，故乾隆四十三年之后州县缺分等第的升降一定程度上可以反映该年以后至清末各州县政治地位变迁的一个替代指标。

今将乾隆四十三年以后调整过缺分等第的州县进行统计，共变动190次，涉及164个州县(其中22个州县变动两次，2个州县变动过3次)，其中又可分为三类。一类是升格的，既包括中缺、简缺升为要缺、最要缺的情况，也包括要缺升最要缺、简缺升中缺的情况，共91个州县。一类是降格的，包括要缺、最要缺改为中缺、简缺，也包括了最要缺改为要缺及中缺改为简缺的情况，共52个州县。一类是不变的，共22个州县，具体又分为两种情况：一是缺分不变而等第字数略有调整，此种因不涉及选任方式的转变，故统计为不变；二是不止一次调整，但最终经过两次调整以后，在宣统三年又调整回了乾隆四十三年的状态，亦统计为不变。

依据乾隆四十三年以后缺分变动州县的空间分布(图2)，可以看出清廷重点提升州县地位的几个区域。(1)豫东南与皖北包括直隶、山东、河南交界一带，这是捻军、义和团等农民运动发生地，也确属政治治理难度较大的区域。(40)关于这一地域的政治地理状况，可参见程森：《明清民国时期直豫晋鲁交界地区地域互动关系研究》，中国社会科学出版社2017年版。本身这一地带安排的要缺比重就很高，即使如此，清廷依然在不断提升该区域州县的地位，充分显示出对这一区域的重视程度。(2)陕西、四川交界一带，在白莲教起义平定以后，清廷进行了诸多政区设置与缺分等第的调整，以适应这一地带日益严峻的治理形势。(3)沿海一带升格州县分布较多，包括奉天和闽浙等地，这与近代以来清朝来自海上的威胁及中外交涉事宜日益增多有关。如奉天金州厅于道光二十三年、山东福山县于同治五年(1866)(41)军机处录副：同治五年十月十六日，山东巡抚阎敬铭《奏请福山县改为繁缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-4771-052。、浙江永嘉平阳二县于咸丰年间的升格等，均与此有关。(4)零散分布的升格州县多处于省区边缘，被作为互换条件或降格的州县则大多分布在各省腹地，这也显示出清廷地方治理上所承受的压力主要来自省区边缘。

图2 乾隆四十三年后缺分变动州县的空间分布

二、缺分与等第的关系及各省缺分的空间分布

清代缺分等第体系共分三个层面：一是以“冲繁疲难”四字为区分的等第；二是由等第确定最要缺、要缺、中缺和简缺四等级缺；三是由四等级缺确定铨选序列，即请旨缺、题调缺和部选缺。关于等第与四等级缺的关系，以1911年为例，其对应关系可列为表4。

表4 “冲繁疲难”组合方式与缺分

表4中所列与制度规定中“冲繁疲难”所占字数与四等级缺分对应关系不一致的特例缺共有196个，占全部缺分的12.5%，说明冲繁疲难与缺分的对应关系大体符合制度设计初衷。特例缺中，最要缺有13个，占全部最要缺的比例为18.3%；要缺有163个，占比36.7%；中缺有16个，占比3.8%；简缺有4个，占比0.6%。可见，中缺和简缺与制度设计吻合程度更高，不吻合的情况主要出现在要缺上。要缺和最要缺的特例缺主要是苗疆缺、沿河缺、边缺等特殊缺分设置所致，也有很大一部分出现于晚清新设省份的州县。(42)笔者先前已对这些特例缺的空间分布情况做过讨论，参见胡恒：《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。此处不再赘述。

如果比较县级政区中的县、散州、散厅的缺分，可以看出散厅的缺分整体要高于散州，散州高于县(表5)。最要缺和要缺之和，散厅可达80%，散州为44.5%，县则为28.9%，对于清朝统治者而言，厅的设置多位于边疆地区或内地的边缘，不少处于族群交界地带，治理难度较大(43)傅林祥：《清代抚民厅制度形成过程初探》，《中国历史地理论丛》2007年第1辑；陆韧：《清代直隶厅解构》，《中国历史地理论丛》2010年第3辑；胡恒：《厅制起源及其在清代的演变》，《文史》2013年第2期等。，故而多设置最要缺和要缺，以期吸引“精干之员”。

表5 散厅、散州、县的缺分数量及比例

这里值得注意的是厅中少数的中缺、简缺。中缺共5个，分别是江苏太湖厅、甘肃抚彝厅、福建云霄厅、四川城口厅、广东南澳厅；简缺共10个，分别是江苏省靖湖厅、太平厅，甘肃省庄浪厅，江西铜鼓厅，四川江北厅，广西那马厅、信都厅，云南维西厅、鲁甸厅，贵州郎岱厅。其中位于内地省份的太湖厅、云霄厅、南澳厅、靖湖厅、太平厅、铜鼓厅、江北厅等，并不是治理艰难的族群交错地带，而多是由于地理偏狭或位于岛屿、沙洲之地的原因而置，纯粹为治理上的便利而设，故其等第并不太高，自是容易理解。边疆地区值得留意，如信都厅乃光绪三十四年(1908)新设，初拟定为“繁难题调要缺”(44)朱批奏折：宣统元年十月十六日，广西巡抚张鸣岐《奏请以包坤中坐补移设之信都抚民同知事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0680-063。，但最终定为了中缺。

将1911年1 570个县级政区缺分数据与CHGIS第6版相连接(45)中国历史地理信息系统(CHGIS)V6版本，sites.fas.harvard.edu/～chgis/。，其中15个数据无法连接(9个厅和6个县，大多为晚清新设)，共1 555个数据得以在地图上予以呈现，可以清晰看出其空间分布。其最要缺、要缺的分布状态如图3所示。

图3 清末全国政区最要、要缺分布

关于全国范围内各缺分的空间分布特点，笔者在先前发表的文章中已有论及，不再赘述。但前文是从全国尺度进行的宏观勾勒，无法看出各省内部缺分分布的特点，故此次从各省内缺分空间分布来看，大体存在6种模式。

1.反“中心—边缘”模式

传统的省域中心或省城附近不如省内边缘位置缺分等第更高。比较典型的区域如河南、山东、安徽、江苏交界一带，最要缺和要缺密集分布。这一带属于清朝统治核心区之一，又值省区交界，控制相对薄弱，如直隶大名府、山东曹州府与河南卫辉府等地，“境壤参错，三省毗连，向为逋逃渊薮，总由地方官各存此疆彼界之心，致宵小易于藏匿”(46)朱批奏折：道光八年十一月初六日，护理直隶总督屠之申、河南巡抚杨国桢《奏为筹议直豫两省交界州县村镇分别设官添役弹压巡缉事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-02-0028-004。。再如河南东南部与安徽北部就是一个治理极其艰难的地区(47)清代淮北地区的政治、经济和文化生态，可参见马俊亚：《被牺牲的“局部”——淮北社会生态变迁研究(1680—1949)》，北京大学出版社2011年版。，如安徽凤阳府、颍州府共管11县3州，竟有5个最要缺(寿州、宿州、灵璧县、阜阳县、霍邱县)和6个要缺(凤阳县、凤台县、亳州、涡阳县、太和县、蒙城县)，比例之高，在全国都极为罕见，尤其考虑到安徽全省也不过只有6个最要缺和11个要缺(表6)。

表6 安徽凤阳府、颍州府所属州县缺分变化

该区域的缺分更改留下了翔实的史料。乾隆十二年至清末一百六十余年间，该地州县缺分等第一直在上调，少量发生在乾嘉时期，多数在道光之时。早在乾隆二十六年(1761)更改缺分时，霍邱县已被称作“毗连豫省，民风强悍，命盗词讼繁多”(48)军机处录副：乾隆二十六年十月二十八日，安庆布政使许松佶《奏明合霍二邑请仍改繁缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-0104-056。。嘉庆十三年(1808)，连嘉庆帝也特发上谕“颍亳等处各府州县遴选廉明干练之员，取其才堪治剧而又通晓事体者，责令随时整顿”，安徽方面奏请将太和、蒙城二县改为繁疲难兼三要缺。(49)③ 宫中档：道光二十六年九月十二日，安徽巡抚王植《奏为庐凤颍三府属要缺州县请改为最要升调兼行以便拣员而资治理事》，台北故宫博物院藏，文献编号：405006676。道光二十七年(1847)，安徽巡抚再次强调凤颍二府治理之难，“民风强悍，匪徒横恣，素称难治。……颍属凶徒结伙伤人，治罪从重，例有专条”。而霍邱、寿州、阜阳只是因非属冲途，故定为繁疲难兼三要缺，故奏请加上庐州府合肥县，一律改为最要缺，“如遇缺出，俱准升调兼行，于通省现任，不论繁简及候补、应升各员内逐加拣选人地相宜之员，酌量请补”③，可以说集全省之力调任官员。与此相似的还有四川，成都平原大都是简缺，要缺基本分布在省界附近。

2.“中心—边缘”双中心模式

典型的是陕西，全省最要缺和要缺只在两个地方出现：一是关中平原，长安、咸宁二县为最要缺，此外还有要缺八县成片分布(咸阳、泾阳、三原、富平、临潼、渭南、大荔、蒲城)；二是秦岭山区，特别是与四川、甘肃交界地带，要缺共有14个，其他区域则一个最要、要缺都没有。江西的情况也类似于此，围绕着南昌府和省界沿线，形成两个要缺集中分布带。

3.沿河线状分布

比较典型的是运河一带，这不仅是清朝钱粮运输的生命线，也是南北交通的生命线。从直隶到江南沿线的州县，普遍确立最要缺和要缺，以确保选配官员时优中选优。直隶除了沿运河一线，其他州县普遍为中缺和简缺，山东亦如此。缺分调整时，运河会成为重要考量因素，如直隶河间府故城县，原为沿河调缺，乾隆二十九年(1764)因“所管运河长十六里”改为简缺(50)军机处录副：乾隆二十九年七月初八日，直隶总督方观承《奏请酌改州县繁简各缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-0052-052。，道光四年(1824)直隶方面奏称该县“经管运河，查明实有六十余里……粮艘往来要津”(51)朱批奏折：道光四年闰七月初十日，直隶总督蒋攸铦《奏为将故城县改为疲难沿河要缺并顺德府同知改为兼河选缺请旨敕部核办事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0380-048。，故改为疲难沿河要缺。运河成为确立缺分的重要考量因素。

此外沿长江沿线最要缺、要缺也比较多，四川、湖北、安徽等省都比较明显。与之相比，黄河沿线配备的最要缺、要缺则不明显。

4.交通要道线状分布

最典型的是山西、湖南和贵州。山西省的要缺基本都分布在由直隶进入山西平定，至太原府而后沿着汾河谷地进入陕西的交通沿线。而湖南、贵州的最要缺、要缺也在由湖北经荆州府入澧州，经辰州府、沅州府入湖南，由岳州府折长沙府，经衡州府，一折西南入永州府进而入广西桂林府，一折东南入广东的官方大道沿线。

甘肃省也非常明显，经平凉府、兰州府向新疆和青海的两条线均广布最要缺、要缺。此外，由平凉府北上宁夏府的驿路周边也布满要缺，如平凉府为陕西进入甘肃省必经之地，所属平凉县、静宁州原定为中缺，自新疆平定，甘肃省在交通上的地位更加凸显，“万有余里，兵屯民聚，差使络绎”，所以乾隆二十六年将河西大路的永昌、山丹、高台三县改为要缺，二十八年(1763)又将河东的泾州、平凉、静宁三州改为冲疲难要缺。(52)朱批奏折：乾隆三十五年二月初八日，陕甘总督明山《奏为甘肃省州县各缺有今昔异宜繁简不一拟酌量调剂事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0134-001。

5.沿海线状分布

最典型的是浙江、福建、广东三省。浙江省除了北部处于江南区域的杭嘉湖外，其余要缺大多分布在沿海。福建、广东绝大多数最要缺、要缺都在沿海一带，这充分显示了沿海海岛及其开放性特征对州县治理带来的巨大挑战。但江苏、山东等沿海地区则表现不明显，特别是山东半岛，仅福山县为要缺，该缺原为无字简缺，同治五年(1866)始改繁难要缺，其主因是烟台开埠，“中外通商”，“华洋杂处”(53)军机处录副：同治五年十月十六日，山东巡抚阎敬铭《奏请福山县改为繁缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-4771-052。。但被德人强占为租借地的青岛所在的胶州直隶州即墨县一直是繁难中缺，尽管该知县有与德人交涉、汇报德人动态的重任。(54)如光绪二十三年德人向胶州及即墨知县索要钱粮册，军机处发山东巡抚电报，令胶州、即墨听候指令，不得擅自将钱粮册送给，电报档：光绪二十三年十二月十九日，发山东巡抚张汝梅电《为应饬即墨县及胶州遵办德国租价事宜事》，档号：2-03-12-023-0589。

6.经济中心模式

典型的是江南地区。(55)其范围采自李伯重先生的界定，《简论“江南地区”的界定》，《中国社会经济史研究》1991年第1期。宣统三年时，苏州府11个县级政区，3个最要缺(吴县、长洲县、元和县)，2个要缺(常熟县、吴江县)；松江府8个县级政区，5个要缺(华亭县、上海县、南汇县、青浦县、川沙厅)；常州府8个县级政区，1个最要缺(武进县)，1个要缺(江阴县)；镇江府5个县级政区，1个最要缺(丹徒县)，1个要缺(丹阳县)；太仓直隶州4个县级政区，2个要缺(崇明县、宝山县)；杭州府9个县级政区，3个要缺(钱塘县、仁和县、海宁州)；嘉兴府7个县级政区，5个要缺(嘉兴县、秀水县、嘉善县、石门县、平湖县)；湖州府7个县级政区，3个要缺(乌程县、归安县、德清县)。以上合计江南地区县级政区共59个，其中最要缺5个，要缺22个，占比45.8%。

三、附郭县缺分等第在府内的地位

府的附郭县的等第是否在所在府为最高？汉代、唐代的情况的确如此(56)马孟龙：《西汉初年陇西、北地、上郡治所考——以张家山汉简〈秩律〉所见各县等第为中心》，《历史地理研究》2021年第2期。，清代是否也是如此？以1911年为例，该年全国共有附郭县197个(不含台湾省)(57)关于中国历史上的附郭县情况，可参看华林甫：《中国古代的双附郭县》，《中国方域》1993年第6期；赵逸才：《中国附郭县沿革考论》，中国人民大学硕士学位论文，2017年；赵逸才：《附郭县两千余年的历史变迁》，《中国社会科学报》2017年 11月27日，第5版。；最要缺39个，占19.8%；要缺99个，占50.3%；中缺44个，占22.3%；简缺15个，占7.6%。全国所有县级政区中最要缺71个，占4.5%；要缺444个，占28.3%；中缺418个，占26.6%；简缺637个，占40.6%。最要缺和要缺之和，附郭县以70.1%远超全国县级政区平均的32.8%，具有较为明显的缺分等第优势。

但是也存在较多府的附郭县缺分等第低于府内其他县的情况。全国197个府中，附郭县在府内各县级政区缺分等第最高的占了149个，而附郭县非府内最高缺分等第的情况有48个，可参见表7。

表7 1911年附郭县非府内最高缺分等第情况

续表

续表

以上48例附郭县缺分等第低于府内其他县级政区，具体而言有四种情况。

1.府内存在散州、散厅造成

散州和散厅从政区缺分等第而言，虽同为县级政区，但地位较县为高，如府内有州或厅，而恰好附郭县缺分等第较低，则导致散州或散厅的等第高于附郭县，如云南省、贵州省，这种情况比较典型。

2.双附郭县的影响

清代存在双附郭县和三附郭县，其缺分等第存在三种情况。一种是双附郭县或三附郭县缺分“双高”“三高”配置，如顺天府宛平、大兴二县，广东广州府南海、番禺二县，江苏苏州府吴、长洲、元和三县，扬州府江都、甘泉二县，陕西西安府长安、咸宁二县，福建福州府闽、侯官二县均为“最要，冲繁疲难”。此外，也有大量同为要缺的例子。一种是双附郭县“一高一低”等第配置，如江苏省松江府两附郭县，华亭县为“要，繁疲难”，而娄县则为“中，疲难”，导致其中一个附郭县等第低于府内其他各县。采用“一高一低”模式的还有江苏常州府武进县(最要，冲繁疲难)、阳湖县(中，繁难)；直隶大名府大名县(要，繁难)(58)大名县原为“简，无字”，乾隆三十六年改。见朱批奏折：乾隆三十六年四月十六日，直隶总督杨廷璋《奏请以邹贻谟调补大名县知县并瞿侪鹤署理南和县知县事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0142-004。、元城县(简，繁)；甘肃宁夏府宁夏县(最要，冲繁疲难)、宁朔县(中，冲难)(59)宁朔县本为“最要，冲繁疲难”，乾隆三十五年改。见军机处录副：乾隆三十五年二月初八日，陕甘总督明山《奏请酌更繁简州县缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-0129-036。；湖南衡州府衡阳县(最要，冲繁疲难)、清泉县(中，疲难)(60)清泉县本为“要，繁疲难”，乾隆四十一年改。见《湖南巡抚敦福等为改临湘等县繁简各缺事奏折》，中国第一历史档案馆：《雍乾时期地方官缺史料(下)》，《历史档案》1993年第1期。。一种是双附郭县“双低”配置，如同为中缺，但因府内县份等第普遍不高，即使附郭县为中缺，也仍然高于府内其他县份。

3． 沿黄河、运河的县的缺分等第过于突出，超过附郭县

典型的是直隶和山东的例子，如直隶河间府献县，“地处冲途，经管驿站，兼有河道堤工，狱讼纷繁，赋多逋欠”，“系四项兼全最要缺”(61)朱批奏折：乾隆三十四年四月初六日，直隶总督杨廷璋《奏请以满城县知县唐培洙调补献县知县并以陈希黻试署献县知县事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0128-008。，超过了附郭县的河间县。山东长清县、恩县、阳谷县、滕县也因位于运河要地而得四项兼全最要缺，超过了所在府的附郭县。(62)长清县“南北驿递通衢，地方辽阔，民情刁悍，兼以地多山僻，窃匪易藏，治理不易”(朱批奏折：乾隆三十一年五月二十五日，山东巡抚崔应阶《奏请以程士范调补长清县知县等员缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0118-036)；恩县“路当孔道，政务纷繁，赋多逋欠，民俗刁悍，又有河防堤工”(朱批奏折：乾隆三十六年六月十二日，山东巡抚周元理《奏请以恩县知县杨国霖与峄县知县黄栻对调并益都县知县周嘉猷与鱼台县知县白云从对调事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0143-100)；阳谷县“沿河兼四最要缺，政务殷繁，民刁俗悍，兼有催儹漕运铜船之责”(朱批奏折：乾隆五十七年十月十八日，山东巡抚吉庆《奏为沿河知县员缺紧要请准将定陶县知县张廷弼调补阳谷县知县事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0240-020)；滕县“地当孔道，兼管河务，幅员辽阔，政务殷繁，俗悍民刁，素称难治”(朱批奏折：乾隆五十年六月初四日，山东巡抚明兴《奏请以徐大樟升署滕县知县事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-13-0073-005)。山东登州府蓬莱县自乾隆四十五年后等第为府内最高，但同治五年福山县因境内烟台为通商口岸，由无字简缺改为繁难要缺后丧失府内最高等第。(63)军机处录副：同治五年十月十六日，山东巡抚阎敬铭《奏请福山县改为繁缺事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-4771-052。

4.缺分更改所致

附郭县原在府内为最高，但经过缺分调整，府内其他县超过了附郭县。如江苏常州府附郭阳湖县，原为最要缺冲繁疲难，府内最高，但乾隆三十二年因“钱粮亦已年清年款，查无逋欠。且该县原系武进县之分邑，驿站设于武进，该县并无应付之事，是该县并无冲疲，亦非昔比”，改为“中缺，繁难”(64)《两江总督高晋等奏为改吴江等县冲繁事奏折》，中国第一历史档案馆：《雍乾时期地方官缺史料(下)》，《历史档案》1993年第1期。。山西大同府附郭右玉县原为“要缺冲繁难”，乾隆三十一年(1766)因所管旗民要务随绥远城将军和归绥道的设立而逐渐废弃，故改为“中缺冲繁”而被朔州超越。(65)朱批奏折：乾隆三十一年，山西巡抚彰宝《奏为遵议山西布政使喀宁阿奏请核实更正县缺繁简事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-01-0263-009。类似例子还有，温州府乐清县原为“中缺，冲难”，嘉庆十五年(1810)改为“冲疲难要缺”而超过附郭永嘉县。(66)朱批奏折：嘉庆十五年四月初八日，浙江巡抚蒋攸铦《奏为更定乐清县长兴县各缺繁简事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0285-124。四川保宁府附郭阆中县，由于保宁府所属巴州在乾隆五十六年(1791)改为要缺繁疲难、广元县于嘉庆八年定为要缺冲繁难而丧失府内最高缺分等第。(67)朱批奏折：乾隆五十六年四月初二日，四川总督鄂辉《奏为川省巴州西昌县等地正佐员缺今昔繁简不同请酌量更改以重地方事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0229-111；朱批奏折：嘉庆八年二月十七日，署理四川总督勒保《奏请将川省奉节广元二县定为冲繁难平武县定为疲繁难三要缺在外遴员奏请升调事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-12-0263-072。

四、缺分的优瘠——以湖南为例

缺分与官员仕途之间的密切关系已得到《缙绅录》量化数据库的证明，最要缺、要缺的晋升几率要大大高于中缺和简缺。(68)胡恒：《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。但政治上的美好前景未必等同于额外收入上的优势。清代对于官缺的优劣判断还有另外一套标准：肥缺(有时也称优缺)、瘠缺。晚清思想家陈虬就曾在建议调剂各县耗羡时透漏：

缺之肥瘠，省异而郡不同。陕甘云贵为最瘠而易于得缺，江浙多优而难题补，然颇易得差。豫闽、山东以及川省多系中中，广东、台湾近经厘定，渐不如前。至如浙之嘉、湖等县，江之上海、南汇、华亭、江阴，安徽之宣城、芜湖，湖北之汉阳，陕西之临潼、宝鸡有视简缺相去廿余倍者。(69)陈虬：《治平通议》卷六《东游条议》，《续修四库全书》子部第952册，上海古籍出版社2002年版，第596页。

清末四川总督奎俊也曾在奏疏中论及缺之优瘠，“查地方官衙署一切款项皆为办公之需……如地丁钱漕之有平余，耗羡等项以补廉俸之不足。……地方有大小，粮赋有多寡，政事有繁简，公款或此有而彼无，用款或此增而彼减，因之缺有优瘠之分，优缺获有盈余，瘠缺恒苦赔累”(70)朱批奏折：光绪二十五年八月初十日，四川总督奎俊《奏为清查川省道府厅州县各缺分别优瘠酌盈济虚事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-01-1032-009。。亦有人将肥缺多寡与吏治挂钩，如孙宝瑄《忘山庐日记》记录了他的友人孙梦岩对山东官场的观察，“余山东人也。山东旧多循吏，其所以致此者，以凡州县收民赋税时，皆有盈余，足以供州县之用。故肥缺多于他省，因之居官者咸知自爱，而循吏多”(71)孙宝瑄：《忘山庐日记》“光绪二十七年正月二十九日”条，上海古籍出版社1983年版，第314页。。缺之肥瘠虽是官场公开的秘密，但很少有人将其记录下来，就连皇帝也不是很赞成地方官每以瘠缺为借口而不完纳赋税，就在奎俊的奏折之后，光绪帝朱批，“即著认真整顿吏治，毋任再以缺瘠藉口”。张振国曾利用清末官员加津贴及公费的档案间接推测奉天和广西两省肥缺和瘠缺的情况(72)张振国：《“肥缺”与“瘠缺”——清末广西官缺肥瘠分布及与繁简等级、选任制度之关系》，《清史论丛》2015年第1期；王月、张振国：《清末奉天官缺肥瘠探析》，《满族研究》2017年第4期。，但这些材料仍然不是对肥缺、瘠缺的直接描述。笔者在锡良档中发现了名为《锡良档存湖南各州县缺分繁简优瘠情形清折》的档案，其中直接描述了湖南缺分肥瘠情况，非常珍贵。(73)中国社科院近代史所编：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第3辑第138册，大象出版社2017年版，第643—682页。以下凡涉及各州县缺分处均引自此，不另出注。锡良于光绪二十五年(1899)至二十六年(1900)在湖南任布政使、按察使及护理湖南巡抚，故这份档案应该形成于这一时期。(74)查询自台北“中研院”人名权威资料库[2020-8-28]，http：//archive.ihp.sinica.edu.tw/ttsweb/html_name/search.php。以长沙县为例：

长沙县 冲繁难三项要缺 在外拣选 题补

民勤耕凿，士重廉隅。惟幅员辽阔，词讼繁多，且附治省城，事重差繁。现虽删减供亿，尚属入不敷出。必以精明强干之员方能胜任。

每一个府厅州县，皆以寥寥数语介绍各缺分及选任、风土、幅员、词讼、政务等事，并兼及其财政状况，以供选拔官员时参考。该折在叙述时，有的直接点名优缺、瘠缺，或是中缺，如衡州府衡山县“所得羡余除应用外，可余一万数千金，为通省中第一优缺”，常德府沅江县“民贫官瘠，是湘中清苦之缺”，衡州府酃县“缺分瘠苦，炎陵在其境内，遇祭告大差则须赔累”等，也有一些未直接点名优瘠，但字里行间亦有透漏，故笔者依照这些文字叙述进行了一些判定。如优缺，除直接提到“久负优缺之名”(浏阳县)、“简缺中之较优者”(醴陵县)、“长沙府属优缺”(湘乡县)、“南路第一优缺”(零陵县)、“知州中最优之缺”(武冈州)、“湘省中上优缺”(平江县)、“西路第一优缺”(溆浦县)、“永顺府属之优缺”(永顺县)、“西路优缺”(黔阳县)外，其余凡提及“岁可余三四千金”等字样者，亦归入优缺之列。瘠缺，有的直接提及瘠缺字样，如“民贫官瘠”(桑植县)、“缺亦瘠苦”(安仁县)、“缺分清苦”(宜章县)、“乃瘠而且疲之缺”(嘉禾县)，此外凡涉及“赔累益重”(善化县)、“入不敷出”(长沙县)等相关字样者亦归入瘠缺。中缺中，则大多用“稍有盈余，不致赔累”(湘阴县)、“所入仅敷支用”(宁乡县)、“尚有盈余”(衡阳县)等相关字样。表8罗列了湖南县级政区的优瘠情况。

表8 湖南县级政区的优瘠

缺分高低与优瘠程度并不一定成正比，即以京官、地方官为例，京官清誉较高，品级较高，但论做官收益，则不如地方官，故清代京官乐意外调地方任职。对于地方各州县而言，亦是如此，政治前途与经济收益并不是完全吻合的。湖南省的这份材料恰好就提供了一个难得的观察缺分与优瘠关系的例子(表9)。

表9 湖南缺分与优瘠关系

最要缺中，优瘠标准中的中缺和瘠缺比例很高，这主要是两个因素造成的。一是苗疆的县份因属特殊官缺，虽交通不便，经济不够繁荣，但定为最要缺，实际却是瘠苦之地，如宝庆府城步县被定为“最要，繁难”，属于因苗疆而破格，本身县的等第只是“繁难”二字，档册中形容其为“地处苗疆，民风朴质，名为最要之缺，实系无事之区。万山之中，异常瘠苦，官场每视为畏途”；靖州直隶州绥宁县亦属苗疆，“入款足敷用度”而已。二是县虽重要，但因处交通要道，差事繁多，如遇大差，不免花销巨大，稍不留意就会赔垫，如岳州府巴陵县虽定为优缺，但实际“缺分在上中之间，如无大差过境，尚有羡余”；衡州府衡阳县、常德府武陵县虽入款多，但出款亦多。对于追求经济利益的官员而言，这些最要缺显然并非最佳去处。甘肃省的例子同样证明交通便利并非可与优缺画等号，道光三年(1823)陕甘总督琦善在报告本省缺分时谈到，“通省州县，惟河西各属民力尚觉稍纾，其河东各属地本荒凉，路当孔道，常年供亿，纷烦情形，尤为劳累，是冲途州县每多藉词赔垫，任意亏那”(75)军机处录副：道光三十年七月二十二日，陕甘总督琦善《奏为酌量调剂甘省瘠苦州县官员事》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-2793-068。。

要缺当中，优缺较多。这些要缺，大多数都是等第兼三项的名副其实的要缺，故往往交通发达、政务繁忙、钱粮庞大，稍微动下心思，即可获利颇丰。如衡州府衡山县，号称“通省中第一优缺”，原因是“钱漕征钱解银，近年银价平落，所得羡余除应用外，可余一万数千金”。再如长沙府攸县，“钱漕羡余除支用外，每岁盈余款约在万金以外，为长沙府属第一优缺”。长沙府湘乡县，“钱漕年款不待催征，僻在一隅，无多支应，每岁所余将及万金，为长沙府属优缺”。永州府零陵县，“缺分较优，每岁余款在万金以上，为南路第一优缺”。钱粮盈余是优缺的重要指标，往往可达五六千两乃至万两以上。

也有一些因采办兵谷而发财的，如永顺府永顺县，“征收秋粮只数十金，专恃采办兵谷得有羡余，以资津贴，为永顺府属之优缺”。只要有赚“外快”的机缘，同样是优缺。但要缺当中同样存在瘠缺，特别是湖南省省会长沙府所在的附郭县长沙县、善化县，长沙县因差务繁忙，供应太多，“入不敷出”，而相邻的善化县“入款更少，赔累益重”，较长沙县尚且不如。有的要缺县份则在两可之间，典型的是长沙府湘潭县，“每年如无大差过境，量入为出，尚有羡余。倘冠盖络绎，应接不暇，即须赔垫”，财政上处于紧张状态，波动较大。

中缺大多在中瘠之间。只有极少数因钱粮盈余较多而成为优缺，如长沙府益阳县“入款较多，岁有盈余约五六千金”；岳州府平江县“钱漕颇有羡余，为湘省中上优缺，近年店铺行使钱票，颇累贫民，急须整顿”；岳州府华容县“钱漕各款，岁可余三四千金。民情不刁，滨湖乐土”。

简缺大多在中瘠之间。值得注意的是简缺州县中有6个属于优缺。和要缺、中缺一样，成为优缺的条件之一是钱粮税契收入要高，如常德府龙阳县“钱粮税契所入较丰，无大差过境，岁有盈余”；辰州府溆浦县“钱粮采买，羡余丰厚，每岁可余万金，为西路第一优缺”；衡州府常宁县“漕米折钱，征收颇有盈余，在优缺之列”；长沙府醴陵县“每年可余三四千金，简缺中之较优者”；或是陋规较多，如靖州直隶州会同县“钱粮羡余无几，而陋规颇多，每岁除用可余三四千金”；或是采办兵米等专务，如沅州府黔阳县“应酬甚稀，采办兵米，羡余颇多，岁盈七八千金，为西路优缺”。各省缺分肥瘠的情况可能并不太相同。档案中还曾看到陕西省缺分优瘠的资料，嘉庆二十二年(1817)时因陕西军需银追赔案内，令通省官员养廉银扣除五成。时任陕西巡抚朱勋奏疏为部分瘠苦州县请免，里面列明了被视为瘠苦的19州县，分别是延安府的肤施、安塞、甘泉、保安、安定、宜川、延长、延川，榆林府的榆林、葭州、怀远，绥德州的米脂、清涧、吴堡，鄜州的中部，兴安府的平利、白河、石泉、紫阳，均为偏远之地的简缺(76)朱批奏折：嘉庆二是二年十一月二十一日，陕西巡抚朱勋《奏请将南北山瘠苦州县酌筹停免捐款缘由事》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-35-0779-038。，与湖南简缺的状况就不太相同。

如果将湖南优瘠缺分在地图上加以呈现则更为明显(图4)。可以看出，优缺多处于两种位置。一是距离省城适中的位置，距离太近则差务纷纭，难免赔累，距离太远，又远离政治中心，距离较为适中的县份，特别是省城附郭县周边的县份优缺的比例很高。二是位于交通要道上，可办理各项兵米大事，油水较多，特别是由湘入贵的交通要道沿线的县份，优缺比较多。而瘠缺或分布在省区中心，特别是省城附近，因差务过重之故；或分布于省区边缘，民贫官瘠，如再差务纷纭，则更属于瘠县中之瘠缺，如郴州宜章县等。

图4 湖南优瘠缺的空间分布

结 论

清代县级政区分等是全国政区分等的基础，也是核心。自雍正六年开始，政区分等制度一直处于调整阶段，直至乾隆十二年才大体稳定下来。但乾隆十二年至四十三年间，依然有高达124次的调整，且以中缺、简缺改为要缺、最要缺为主，这就意味着督抚掌握的职位越来越多，吏部掌握的职位越来越少，冲击督抚、吏部选官任官的权力结构。于是乾隆四十三年清廷出台了繁简互换例，至此，各省县级政区职位的选任权虽偶有突破，但比例大体稳定下来。不过各省内部仍有相当数量的繁简互换，从这些案例中可以窥见各省内县级政区政治地位的升降，而边界区域成为政区等第提升的重点。

对各省缺分的空间可视化可以清晰地看出其全国性及省内空间分布状况。最要缺和要缺的空间分布凸显了清廷地方治理的重心，特别在省界交界、沿运河长江沿海及交通干线、经济中心等区域，分布了大量高等级缺分等第。与汉唐时代稍有不同的是，虽然整体而言，府的附郭县之缺分等第高于府内其他州县，但1911年的数据显示，仍然有48个府的附郭县缺分等第低于府内其他县级政区，从中可以看到“厅”这种一般处于府的边缘但又缺分等第较高的政区形式对原有府内缺分等第秩序的冲击。政区缺分等第作为一种显性的政区分等体系在官员调配中发挥着关键性作用，这已得到诸多研究的证实。只是政区还有经济收益的隐性等级体系，这就是优缺、瘠缺之分，两者并不一致，晚清湖南的案例再次明确证明了这一点，政治收益与经济收益的背离是否是清代乃至更长时段内选官任官的内在逻辑，仍然有待于进一步探索。

总而言之，从政区分等的历史演变中，可以看到清廷如何不断调整制度设计以满足官员素质与州县治理之间的匹配程度，尽可能维持人地相宜，也可以看到围绕缺分设置与官员选任，皇帝、吏部、督抚在权力的多重竞合关系中如何共同维持动态的平衡，并不断适应变化着的地方政治形势。对于县级政区分等的探索，将从微观层次上进一步深化对于“空间中的地方政治”这一主题的认识。