洞庭湖蓄滞洪区生态移民与城镇化建设策略研究与实践

周召梅 耿胜慧 李志军

(1.湖南水利水电职业技术学院，湖南 长沙 410131；2.湖南省洞庭湖水利事务中心，湖南 长沙 410131)

经济和社会的快速发展对生态环境带来的影响，导致我国出现大量生态移民，有为保护河源水质生态和草原生态为目的生态移民，也有大量因水利水电类工程建设以防洪减灾为目的生态移民等[1]。2015年12月，中央颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。蓄滞洪区是指河堤外洪水临时储存的低洼地区及湖泊等，兼具区内居民生存发展场所和蓄滞洪水的双重功能。蓄滞洪区居民迁建工程是国家着眼长远发展的重大战略决策。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(国务院令第286号，2000年5月23日)中强调要加强对蓄滞洪区的安全建设和管理，调整产业结构，控制人口增长，有计划地组织人口外迁。在国务院印发的《国家新型城镇化规划纲要(2014—2020年)》(2014年3月)中提出要对涉及居民户籍、土地管理、社会保障和生态环境等多项制度作出重大改革。生态移民工程作为保护生态环境的重要组成部分,在提高偏远地区居民生活水平和改善当前生态环境两大领域起到举足轻重的作用。

1 国内外关于生态移民的城镇化建设经验

我国一些学者早期对生态移民嵌入地城镇化的研究取得一些经验，如桑敏兰的《宁夏生态移民与城镇化发展研究》[2]，尹秀娟、罗亚萍的《“三江源”生态移民与迁入地城镇化建设》[3]，刘晓鹰、邹国伟的《四川民族地区旅游业与生态移民及其城镇化推进》[4]，王韩丽的《生态移民的城镇化研究》[5]等，他们提倡要将生态移民工程与解决移民就业和城镇化扩张结合起来，使生态移民真正搬得出、稳得住、拔穷根、早致富，同时要注重第二、三产业的发展,打造特色产业和旅游业，提高当地居民的经济收入。

日本学者对我国生态移民也有较多关注。如：新吉乐图主编了《生态移民——来自中日两国学者对生态环境的考察》，日本学者通过对我国西部地区的生态移民进行研究后认为游牧文明是有效解决草原保护和建设的途径[6]。

蓄滞洪区兼具区内居民生存发展和蓄滞洪水双重功能。但区内的经济发展和蓄滞洪水功能之间的矛盾也日益突出。移民建镇虽然能在局部地区缓解人口、土地以及洪水之间的矛盾，但不能彻底解决居民生存发展的问题。

以生态移民的形式推进蓄滞洪区的城镇化，是具有中国特色的城镇化道路之一。因此,对洞庭湖蓄滞洪区生态移民与城镇化的研究具有十分重要的理论意义和现实意义。

2 洞庭湖蓄滞洪区发展现状及已建蓄滞洪垸生态移民安置现状调查

2.1 洞庭湖蓄滞洪区发展现状

洞庭湖蓄滞洪区是长江中下游防洪体系的重要组成部分，在处理城陵矶地区超额洪水、抵御流域性洪水方面发挥了重要作用。根据《国务院批转水利部关于加强长江近期防洪建设的若干意见》(国发〔1999〕12号)的有关精神，在城陵矶附近的湖南、湖北两省各安排约50亿m3的蓄滞洪区。其中洞庭湖区划建设的蓄滞洪区共有24处，重点垸11个。

洞庭湖区24个蓄滞洪区土地总面积为297372.00hm2，洞庭湖区11个重点区土地总面积为672001.46hm2。[7]具体分布见表1。

表1 洞庭湖蓄滞洪区位置分布表

2.2 洞庭湖已建蓄滞洪垸生态移民安置现状

a.安置原则。根据“平垸行洪，退田还湖，移民建镇”的原则，在移民建镇中，将蓄滞洪区生态移民迁移至临近城镇或新建居民小区后，可以增加当地城镇用地规模和城镇人口，为这些区域的第二、三产业提供基本的劳动力和资金保障，移民的劳动和城镇发展之间相互作用，即生态移民推进迁入地城镇化发展的同时自身也发生了城镇化[8]。

b.蓄滞洪区安全规划与建设。洞庭湖蓄滞洪区的安全设施主要由堤防、安全区、安全台构成。目前洞庭湖区24个蓄滞洪区仅有澧南、西官、围堤湖蓄滞洪区在1998年长江特大洪水受灾后较早地实施了移民建镇工程，并完成了5处安全区建设，将区内居民全部迁建完成。2008年开展了钱粮湖垸层山安全区试点建设，其余各蓄滞洪区安全工程建设正在开展。

c.安置现状。在1998年长江特大洪水之后，洞庭湖实行“平垸行洪，退田环湖，移民建镇”政策，共平退堤垸333处，搬迁群众超过55万人，详见表2。2013年的《洞庭湖区综合规划报告》数据显示，洞庭湖区的人口达到170.26万人，人口密度为459.21人/km2，高于湖南省以及长江流域蓄洪区的平均标准。其中澧南垸人口密度最高，为833人/km2，西官垸最低，为257人/km2(见表2)。

表2 洞庭湖区蓄滞洪区安置人口情况

3 洞庭湖蓄滞洪区移民建镇存在的问题及原因分析

3.1 未形成总体规划，基础配套设施有待完善

蓄滞洪区内居民既要生存也要发展，目前洞庭湖蓄滞洪区经济社会发展水平低于湖区其他地区及本省的平均水平。蓄滞洪区现有建筑构造单一，功能不齐，在建设规划方面并未周全考虑生产建设等相关活动，道路、医院、学校、商店等基础设施也未完善，缺乏休闲娱乐的场所和活动。需多部门协同合作，对蓄滞洪区进行综合系统的规划。

3.2 生产方式固化，经济发展受限

目前洞庭湖蓄滞洪区主要依靠传统的农业耕作，第二、第三产业也有一定发展，很多农民依靠外出打工提高家庭经济收入，但经济规模和人均GDP都滞后于相邻区域，严重落后于湖南省总体经济水平。2012年湖南省政府发布的《湖南省主体功能区规划》中明确洞庭湖蓄滞洪区属于“禁止开发区域”，因此不利于区内经济发展，也影响了群众发展经济的积极性，加上容易受到洪水的威胁，区内很难吸引资金投入，影响可持续发展。

3.3 管理政策体系不完善，管理体制不协调

蓄滞洪区设立的出发点是保障重点地区的防洪安全，但围绕防洪这一工作还涉及征地移民、土地利用调整、社会经济发展、人口控制、基础设施建设等内容，仅水利部门是无法完成和落实的，涉及多部门之间的协作，需要综合考虑，进行系统的规划。目前蓄滞洪区管理法规体系有待完善，政策实施存在不同步的问题，补偿机制也不健全，需要进一步完善水土保持、水资源与生态环境保护等补偿机制。

4 洞庭湖蓄滞洪区生态移民安置与城镇化建设对策研究

以蓄滞洪区原居民不降低现有生活条件为参考，基本确立可操作的洞庭湖蓄滞洪区生态移民与城镇化建设有机统一的可持续性发展模式，提出洞庭湖蓄滞洪区生态移民安置与城镇化建设有机统一的对策。

4.1 形成整体规划

将洞庭湖蓄滞洪区生态移民安置和就近城镇化建设统筹考虑、有机统一，注重城镇基础设施和配套设施建设，对蓄滞洪区土地逐步实现产业化和集约化经营，适度发展第二、三产业，建立洞庭湖蓄滞洪区可持续性发展模式，确保居民生产、生活安全，提高蓄滞洪区及周边地区社会发展和人民生活水平，坚持走中国特色的城镇化发展道路，推动蓄滞洪区城镇化进程，促进大中小城市和小城镇协调发展。

4.2 积极发展区内经济，合理制定补偿机制

对高风险区，逐步组织群众外迁，参照水库移民政策补偿扶持；对中、低风险区，制定税费减免、土地利用等优惠政策。同时政府、受益区、蓄滞洪区共同出资建立洪水保险基金，推动蓄滞洪区经济社会可持续发展[9]。

也可以因地制宜考虑种植特色作物，探索开发观光旅游业等绿色发展道路，积极带动区内的经济发展。

4.3 创新管理机制，完善相关管理政策

建立政府主导各部门配合的组织领导机制。增强蓄滞洪区管理组织体系之间的协调，建立良好的信息共享机制，促进有效沟通，简化财产登记和补偿程序。简化蓄滞洪区补偿登记项目和内容，减少补偿环节，补偿款由银行直接发放到群众手中。增强蓄滞洪区内信息传递时效，提高决策的效率和质量。

5 洞庭湖蓄滞洪区生态移民安置与城镇化建设实证研究

5.1 西官垸移民建镇经验

1998年发生的特大洪水，澧县遭遇了洪水的侵袭，灾后对西官垸的居民采取了移民外迁、转院建镇的安置方式。西官垸作为平垸行洪和移民建镇的典型，采取的主要措施有：将已建的共巴、鸟儿洲、濠口三处平台建镇安置居民，居民居住的位置均在设计蓄洪水位以上，增强垸内居民的安全感。尽量动员垸民外迁，余下的居民集中安置在西官垸码头区安全区[10]。同时西官垸内进行了综合规划，配备了包括排涝泵站、输电线路、县级及县级以下公路等公共设施。张愫等人通过对西关垸在分蓄洪水和未实施平垸行洪的蓄洪垸对比研究后，得出西关垸在分蓄洪水对应的区内居民家庭财产损失这一项基本为零[11]。这些经验值得其他蓄滞洪区借鉴和推广。

5.2 钱粮湖垸安全建设移民试点先行建设

由于安全建设工程涉及部门较多，涉及面广，2008年管理层选择钱粮湖垸层山安全区作为试点先行建设，到2012年底围堤及移民迁建工程基本完成。在建设过程中总结了非常宝贵的经验，一是制定合理的居民搬迁补偿标准。如按移民建镇的标准18000元/户对大部分住户来说标准偏低，可以适当提高标准，降低搬迁工作的难度，也有利于后期的搬迁和安全工程建设。二是在安全工程建设中，进行了区内基础设施的规划，并考虑到区内城镇规划设计应与建设同步进行，提高区内居民生活的便利程度。[12]

6 结 语

蓄滞洪区是我国防洪减灾体系的重要措施，重点要做好蓄滞洪区内移民安置和供给补偿等工作。随着洞庭湖综合治理工程的逐步建设，工程措施与非工程措施相结合，洞庭湖区也逐步向着全面、协调、可持续的方向发展[13]。本研究在为洞庭湖蓄滞洪区生态移民与城镇化建设提供参考的同时，也可为其他蓄滞洪区生态移民的城镇化建设提供借鉴。