基层社会治理中的性别分层问题研究

摘要：在基层社会治理中面对性别差距和性别分层等问题时，在村民自治的基础上还要依靠基层社会组织，妇联作为自上而下覆盖面最广的非政府组织，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在推动政府制定相关性别平等政策工作进程中发挥了重要作用。本研究从性别视角出发，运用社会性别理论与方法，通过探讨基层社会治理的深层结构性原因，为解决基层社会治理中的性别差距和性别分层问题提出政策建议。

关键词：性别分层，妇联，基层社会治理

社会性别理论和社会治理在上世纪90年代中期相继被引入我国，两者始终分别在不同的研究领域独立发展。社会性别理论通过对性别制度和性别文化进行理性分析，重新审视日常生活中常见的性别现象，从而发现表象背后的性别运作机制，并针对该现象寻找相应的解决方案，从而在国家和社会两个层面进行新的社会建构，从强制单一的权利关系转向弹性平等和多样化的社会关系，达成男女合作共赢的两性机会平等与权利平等。社会治理的研究在我国有着国家与社会二元分立的理论关系，在国家层面，社会治理着力供给法制规则、公共政策，提供社会秩序的理性建制;在社会层面，着力构建自主自治和自律的机制，接受国家法治治理，理性表达自己的意志与愿望。陆学艺指出社会治理倡导合作治理、协商治理和民主治理。社会治理主要关注社会阶层、贫富差距和城乡差距，却很少关注性别差距和分层。国际上不断推行社会性别主流化战略，并对一些国家的治理进程产生影响，而我国的政策体系基本上是一种无性别的社会政策。李慧英试图将乡村社会治理和社会性别理论中的性别分层进行结合研究，是两种理论相结合的一种研究尝试。在基层社会治理中面对性别差距和性别分层等问题时，在村民自治的基础上还要依靠基层社会组织。张翠娥聚焦于农村妇女组织的发展，从中探求中国社会结构特别是性别结构的发展变化，进而揭示中国社会性别文化的发展趋势。本研究从性别视角出发，运用社会性别理论与方法对基层社会治理的情实证调研，通过探讨基层社区社会治理中性别分层问题的深层结构性原因，并提出有性别敏感的基层社会治理的政策建议。

一、基层社会治理中性别分层问题的现状

我国城镇化过程中出现的性别分层问题，主要集中表现在始于1980年代的乡村社会的土地权益问题中，直到今天依然存在。这一分层是主要围绕性别身份为焦点，以男娶女嫁为分水岭，以剥夺性别权益为集中表現的社会问题。其表现形式有三类：一是在耕地承包问题上，男性有承包权，女性的承包权是先得后失;二是在使用宅基地问题上，男性作为户主的使用权毋庸置疑，女性却不能独立获得宅基地，并会在未来的住房分配上收到各种限制;三是在集体资源及福利的分配问题上，男性可以获得所有的村民待遇，女性必须依附于男性，否则将失去村民待遇。

1、土地家庭承包权中的性别分层

我国农村集体经济实行土地所有权与使用权分离，在人民公社时期，农民参加集体劳动算工分，因不具有土地使用权，因此不存土地分配问题。从1980年开始，国家实行土地的家庭联产承包责任制，以户为单位分配土地，按人口（不分男女老幼）平均分配，该政策设立之初，并没有所谓的妇女土地权益问题。然而随着改革的不断推进，社会更加注重发展经济效益，农村土地的价值日渐凸显，并成为不可再生的稀缺资源，为了解决人多地少的矛盾，各地开始通过简单粗暴地剥夺出嫁女土地的形式不断调整承包的耕地，妇女土地权益问题开始浮出水面。

比如浙江T县的潘某从出生至今，户籍一直登记在父亲潘某名下，为农业家庭户，其父以家庭承包方式承包了A村的集体土地，因此潘某系该集体经济组织成员，且未在其他村集体经济中享有权益，故应享有与其他村民完全相同的权益分配权。虽然潘某与B村朱某结婚，但未将户口迁出A村，在B村也未享有承包土地的权益，因此A村根据村规民约剥夺其集体经济组织成员的权益分配权是否合法成为案件的核心点。在潘某维权的过程中，其本人所在的村、县市妇联、以及浙江省妇联都发挥了重要的推动作用。诚然，像潘某这样的农嫁女土地权益问题绝不是个案，时至今日，妇联系统还是会经常遇到类似的维权案件。

1997年国家出台了进一步稳定和完善农村土地承包关系的政策，要求在第一轮承包的基础上再延长承包期三十年不变，并于2003年3月实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中第二十条明确规定：“耕地的承包期为三十年。”这一政策并未涉及性别内容，却使得农村妇女土地权益受损的人群不断扩大。以前，权益受损的主要是结婚不离家的女儿户，现在受损人群却扩大到结婚嫁进村的媳妇，她们都是按照民俗规矩结婚后从夫居，依靠丈夫得到耕地和宅基地，但现在土地权益也遇到两大困境。一类是新媳妇人地分离，农村妇女从原村嫁到新村后，两村土地调整时间不同，导致其在原村失去了土地，在丈夫所在的新村也无法重新分配土地，即所谓“增人不增地，减人不减地”政策造车给你的一种性别困境;另一类是新媳妇两头落空，当女性结婚后，无论是外嫁他村还是要求留在娘家村，都会遭到村集体成员的排斥，因为按照父权制规则，女儿结了婚就不再是本村集体成员，因此不能享受本村村民待遇，至于女儿户口能否迁入丈夫所在村从而分得土地已与本村无关，这就会导致新媳妇两头落空的困境。

2004年颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和2007年颁布的《中华人民共和国物权法》中都有对土地承包经营权登记制度的阐述，但这并未解决前述的妇女土地群益受损问题。因为在土地确权登记中并不涉及为这些土地受损人群的重新确权，而是按既有分配方案登记颁证。这就导致“两头落空”的农嫁女不仅被剥夺了土地权益，还失去了土地承包经营权证;而人地分离的妇女，其家庭土地确权证和妇女的土地确权证也是分离的，即土地登记证的“户”和户口不一致，进而导致妇女在原父母户中的土地权益如何分割面临困境。即使家庭土地权证和妇女的土地权证统一，但因大部分情况下土地权益登记证都只有男性的名字，因此女性家长及其子女的权利容易被忽视和侵犯。

2、宅基地使用权中的性别分层

我国的宅基地主要指农户或个人用作宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地，以及准备建房用的规划地。农村的宅基地也是所有权与使用权分离，所有权归生产队集体所有，农民只有使用权。在20世纪六七十年代，农村的宅基地使用主要以男性农民申请为主，对女性申请没有限制。但从1980年代我国实行农村家庭联产承包责任制以来，农村自主经营的生产积极性不断提高，各村之间的贫富差距逐渐拉大，对于周边村庄的村民有很大的吸引力，村内招上门女婿的不断增加，导致村里只进不出挤占村庄资源包括宅基地。人多地少的矛盾尖锐起来，在有限的集体资源条件下，各村开始推出一系列限制女性申请宅基地的措施，妇女在宅基地上的权益受损问题逐渐暴露出来，无形中也不断强化了男娶女嫁的婚居模式。

比如浙江L市的黄某和前夫上世纪80年代结婚时将户口迁入到该村，90年代初与前夫离婚后未再嫁，户口一直留在该村未迁出，也未在娘家享有任何住房安置政策，但因前夫再婚，村里只承认其前夫和后娶的老婆拥有宅基地和住房安置的权利，不批给黄某任何宅基地和住房安置政策。除了像黄某这种离异妇女之外，实际上还有农嫁城妇女、招婿妇女、和丧偶妇女几类人群也存在征地拆迁过程中无家可归的大量维权案例。可以说，征地拆迁拉大了家里兄弟姐妹之间的贫富差距，兄弟们的房子宽敞明亮，姐妹们却没有立足之地，她们成了农村城镇化进程中的另类。

党的十七大和十七届三中全会对新型农村社会去建设工作做了进一步的要求和指示。随着新农村建设不断推进，全国各地农村社区的规划建设如火如荼的展开，特别是沿海经济发达地区的村庄，集体经济积累的大量物质财富使得农村生活水平大幅提升，宅基地和统一规划的住房含金量也水涨船高，然而男女农民的性别差距却出现拉大的趋势。各地分配宅基地没有统一标准，但有可寻的共性，即按照性别、婚姻、人口、年龄多因素共同考量，其中性别因素普遍起着主导作用。比如很多村庄在分配宅基地时对离异男女都是差别待遇，离异男性的宅基地不会受到影响，而离异女性则会被制定苛刻要求，甚至完全被排除在外。在普通家庭中，母亲只是作为家庭成员，而不是家庭财产的共有人，更不能成为独立立户的户主;家里儿子和女儿的地位也完全不同，儿子会被假设将来娶妻生子，从而获得种种优惠待遇，女儿则会被假设外嫁而受到种种限制。在越富裕的村庄，父权制规则越强化，男女的性别分层越严重。

3、集体收益分配中的性别分层

我国农村的集体收益分配主要指征地补偿款、集体经济的股份分红和社会福利分配。

（1）征地补偿款分配

在改革开放以前，我国实行了严格的户籍制度和城乡二元结构体质，因此农村人口流动有受到来自户籍的严格限制。1980年全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。1984年在《中共中央关于农村工作的通知》中提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。自此放宽了城乡人口流动的限制。1994年在《关于加强小城镇建设的若干意见》中我国第一次提出政府引导城镇化健康发展的战略。自此，我国进入城镇化的快速发展期，大量农村耕地被征用，为避免城镇化过程中土地征用导致农民贫困，国家实行了在征地过程中给予农民征地补偿的政策，补偿的额度对于绝大多数农民都是一生劳作难以企及。我国在征地补偿过程中，地方政府将征地补偿款交给村委会或村民小组，但没有统一的分配标准，可以说是一村一策甚至一组一策。因为集体份额的迅速扩大，父权制的规则越发强化，村委会越来越赤裸裸地剥夺出嫁女及其家庭的征地权益，妇女土地权益引发的社会矛盾日益尖锐。

比如浙江J县的胡某系农村外嫁女，但户籍未迁移出本村，但未享受到村集体土地征收款分配待遇和村民待遇。我国耕地补偿分配主要有三种分配方式，第一种是按照土地面积，因此可以说有耕地就有补偿，但有些村庄以各种理由收走出嫁女的承包地，导致出嫁女无法得到征地补偿;第二种是按照户籍人口分配，即只要有户籍就可以得到补偿，但是有些村庄采取取消户籍的做法来剥夺出嫁女的分配权;第三种是根据多数村民表决进行资格认定，根据2000年《村民委员会组织法》规定，重大事务要经过村民代表会议表决通过，这里重大事务变成了妇女的村民资格，妇女的征地补偿款权益就这样被多数人决定。胡某就是因为第三种分配方式无法认定村民资格而得不到征地补偿。征地补偿款的男女差别分配会导致男有女无或男多女少的结果，从而使得两性差距迅速拉大。

（2）集体经济中的股份分红

改革开放以来，大部分农村实行家庭联产承包，还有一部分村庄没有分土地，而是利用集体资产在乡村搞起了工商业，建起了股份经济合作组織，这种农村集体多种股份合作经济得到了国家的高度认可。十五届三中全会做出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体，是改革中的新事物，要积极扶持，正确引导，逐步完善。以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展。”2010年以后，随着农村经济体制的深化改革，南方农村开始进行集体资产的清产核资，明晰农村集体资产产权主体，实现资产所有股份化，收益分配分红化，股权流动规范化，监督约束法制化。这一改革推进了集体土地资产和经营资产的分离，也推进了社会成员与经济成员的分离。股份的是指分为集体股和人口股，成为股民享有股份，就可以享有股份分红，如果成为非受益人，就意味着和集体经济完全分离，成为集体收益的局外人。因此是否具有村民资格或社员资格，就成为是否能够享受村民待遇获得集体股份分红的先决条件。而股民的确认大部分情况下都是延续了农耕社会男女有别的传统，性别与婚姻依然是作为基本的分类标准。

前述的浙江J县胡某因为社员资格没有得到认可而不能享受集体分红待遇，像胡某这样的情况主要是很多村庄会通过制定非常苛刻的条件限制甚至剥夺女性及其家人享有集体分红的权利，而男性及其家人不但可以保障社员资格和分红权利，甚至可以得到种种优惠待遇。同样是婚姻，男女两性的命运截然相反，农嫁女没有股份，而农娶城却可以得到股份补偿。这种股份配置的制度更加强化了农村对生男孩的偏好，导致重男轻女的观念被强化到极致。

（3）农村社会福利分配

农村社会福利包括国家创建的农村社会保障和农村集体福利两类。从2000年开始国家逐步开始创建覆盖整个乡村的社会保障制度，2003年国家创建了新型农村医疗体系;2007年在农村推行最低生活保障制度，专门针对农村贫困家庭提供救助;2009年又开始推行农村养老保险制度，这些制度在一定程度上打破了社会保障和社会救助的城乡二元格局，保障了农民的基本医疗和生活。除此之外，每个村集体还会给社员提供集体福利，包括社会保险、老年补助等，村集体效益越好，集体福利越丰厚，但这中间的性别问题却常常被掩盖。

比如浙江J县的QL村集体经济每年收入可达上千万，因此从上世纪80年代开始每个月都会给村民发放养老保险金，并逐年递增。还比如村里为鼓励孩子上学读书，每年给每个学生1000-3000元的助学金，考上重点大学还会有5000-10000的奖学金，但这些待遇出嫁女的子女都不能享受，这种性别分层的持续已经在下一代的心中买下了性别歧视的种子。

二、基层社会治理中性别分层问题产生的根源

1、历史根源

（2）农耕社会的父权制掩盖了妇女的劳动价值

从周代父姓制规定子女要随父姓不能母姓，女儿不能入父系家谱，建立父系传承的父子轴;到男娶女嫁的从夫居，女性脱离亲生家庭，进入丈夫家庭后被强调传宗接代的生育功能，实现女性身份的转变;再到父系制的家庭权力和财富的交接和继承中，通过儿子传承香火最终形成女性对男性的终身依赖关系。在农耕社会的村落中，父权制通过土地制度中的土地分男不分女，进一步掩盖了妇女在经济和农业劳动中的贡献。

（2）土地革命和妇女争取地权

革命根据地时期的《井冈山土地法》中规定土地采取男女老少平均分配的原则，中共苏维埃政府对土地进行登记，发放各户土地证上都写有妇女的名字。但在向全国推广的过程中受到带有根深蒂固的父权制观念的农民协会和农民干部的强烈抵制，他们主张男女差别待遇。当时有了先进觉悟的妇女会为妇女争取地权做了很多博弈和努力。1950年颁布的《土地改革法》更是真正实现了妇女在土地证上的署名权。之后《婚姻法》的颁布是对农耕社会固有父权制产生了划时代的冲击，夫妻关系从男主女从走向男女平等，同时明确了妇女的财产继承权。但《婚姻法》并没有涉及到婚姻居住地，或者说从夫居这个父权制的根基问题，这也给之后妇女土地确权埋下隐患。

（3）土地集体所有制对妇女土地权益的终结

1956年开始土地逐渐收归集体所有，农民与土地出现了分离，只要作为劳动力加入合作社成为社员赚取工分即可，妇女出嫁也只是从一个集体经济组织换到另一个集体经济组织，不牵涉到土地，因此可以说土地集体所有制是对妇女土地权益的终结。另外，农村的宅基地在1962年也开始两权分离，所有权归生产队集体所有，农民只保留使用权。宅基地的分配权政府直接交给了集体经济组织，但并未就如何保障社员权利，特别是农村妇女的权利做出明确规定。这就使得从夫居的观念再次占据了主导地位，大部分农村继续依据传统的男娶女嫁的婚嫁模式分配宅基地，可以说父权制的延续是今天土地承包剥夺妇女村民资格及一系列妇女权益的重要原因。

2、社会根源

改革开放以来，在我国经历了整个社会的艰难转型过程中，农村实行土地联产承包责任制，农村发展从强调男女老少平均分配土地转向注重经济效益。国家在这一阶段开始让渡一部分权力给社会，出现了村民自治，也因此忽视了依法治理，家庭内部的利益公平分配和性别平等被忽视，当现实生活中出现性别不平等的女性权益被侵害的现象时，政府容易向父权制妥协和让步，或者直接将集体资源的分配权彻底交给村集体，而村集体恰恰彰显了集体父权而无视女性的身份和权利，导致家庭父权制和集体父权制日益猖獗。在性别文化上，农村社会依然认同女性对男性的依附和从属性，在家庭和社区集体分配上，依然存在排斥男女平等的合法资格和分配权利，从而加剧了性别分层。

3、法律根源

我国在农村集体成员资格认定方面一直没有立法以及司法解释，从而导致绝大多数法院面对这几农村集体成员资格的案件普遍采取不予受理的，因为无法可以，所以不得不采取回避态度。从立法层面上看，造成村民资格认定立法滞后的原因是高层级的立法机构很难发现最基层的村民资格界定的问题，而低层级的立法机构又没有立法权，因此没能及时回应社会性别需求，制定相应的立法规定。

从司法层面看，法院面对无法可依的难题时只能采取不受理相关投诉，司法防线不能发挥相应的作用。而相关的政府部门在性别问题上不敏感，在管理职责上缺位，同样未能履行依法纠错的职责。

三、解决基层社会治理中性别分层问题的政策建议

1、制定相应法律，做到有法可依。

要从源头上解决基层社会治理中的性别分层问题，最首要的是要有法可依。因此国家应及时出台相关立法、司法解释或调整相应的公共政策，比如针对妇女土地权益等热点问题做出明确规定，从而在保护妇女权益方面做到有法可依。

2、将村民自治引向依法自治。

要将基层社会治理从村民自治引导到依法自治的方向上来。在處理公共事务时，村民自治通过民主表决的方式可以起到防范以权谋私、预防腐败的作用，但如果民主表决进入到个体权利范畴，就有可能产生多数人侵害少数人利益的情况。因此可以从制定集体分配方案或修订村规民约方面，引导村民自治向依法自治的方向转变。

3、加强文化建设，将性别平等观念深植人心。

在依法自治的基础上还要依靠基层社会组织，妇联作为自上而下覆盖面最广的非政府组织，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在推动政府制定相关性别平等政策工作进程中发挥了重要作用。因此可以利用广大妇联执委，广泛宣传性别平等观念，从村民的日常生活入手，让村民看到现实中的性别不平等，最终迂回引导村民在意识上理解到修订村规民约的必要性上来。

参考文献：

（1）俞可平.中国治理变迁30年（1978-2008），社会科学文献出版社，2008

（2）陆学艺.当代中国社会建设，社会科学文献出版社，2013

（3）张翠娥.性别之网：社会转型中的农村妇女组织，中国社会科学出版社，2014

（4）李慧英.乡村社会治理与性别分层加剧研究，中国社会科学出版社，2019

基金项目：浙江省妇女研究会2020年课题《性别视角下妇联参与基层社会治理机制研究》的成果之一，课题编号：202004

作者简介：于洋（1982），女，黑龙江人。浙江省妇女干部学校讲师、民俗学博士，研究方向：基层社会治理与妇女工作，性别文化与性别平等

浙江省妇女干部学校 浙江 杭州 310012