节能审查制度实施研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

固定资产投资项目节能评估和审查制度（以下统称“节能审查制度”）是控制能耗不合理增长的一项有效管理制度[1]，是促进经济发展方式转变和产业结构优化升级的重要手段，是践行绿色发展、建设美丽中国和实施《节约能源法》的必然要求。加强对节能审查制度实施情况监管，通过限制不符合强制性节能标准和节能设计规范的固定资产投资项目，从源头把好节能准入关，对促进能源资源合理利用，遏制高耗能和产能过剩行业盲目发展和过快增长，转变经济发展方式，实现能耗“双控”目标都具有重要意义。本文在概述节能审查制度含义的基础上，研究、分析节能审查制度实施的现状及存在的问题，并提出针对性建议，以期对节能审查制度的实施和落实有所增益。

1 节能审查制度概述

节能审查制度包括节能评估和节能审查两个部分。其中，节能评估是指固定资产投资项目建设单位自己或委托第三方对照节能法律、法规、规章以及强制性节能标准，对固定资产投资项目的能源利用是否科学、合理进行分析评估，并编制项目节能报告的行为。节能评估是节能审查的基础，节能审查机关受理节能报告后，应当委托有关机关进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查是指节能审查机关根据节能法律、法规、规章以及强制性节能标准，对项目节能情况进行审查并形成审查意见的行为。节能审查是对节能评估结果真实性、合法性、合理性的监督检查。节能审查机关应依据项目是否符合节能有关法律法规、标准规范、政策，项目用能分析是否客观准确，方法是否科学，结论是否准确，节能措施是否合理可行，项目的能源消费量和能效水平是否满足本地区能源消耗总量和强度“双控”管理要求等对项目节能报告进行审查。

我国从上世纪90年代就开始通过立法形式对节能审查制度作出了系统化和制度化的规定。1997年颁布的《节约能源法》首开先河，第15条规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当根据能源节约与能源开发并举……择优选定能源节约、能源开发投资项目，制定能源投资计划”，首次在全国人大的立法中确立了项目投资与能源节约、能源开发的直接关系。2007年修订《节约能源法》时，将第15条修改为“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度……”至此，正式确立了节能审查制度的法律地位。2016年和2018年两次修订《节约能源法》，都沿用了2007的第15条的规定。

为了贯彻落实上述法律规定，1997年国家发展计划委联合国家经贸委、建设部下发了《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇（章）”编制及评估的规定》（已废止）要求固定资产投资工程项目可行性研究报告中必须包括“节能篇(章)”，建设项目的主管部门会同同级节能部门负责审查、监督可行性研究报告中“节能篇(章)”的节能措施与能耗指标，并监督其设计、建设及项目竣工后的验收。2006年国家发展改革委印发了《固定资产投资项目节能评估和审查指南》（已废止）对开展固定资产投资项目节能评估和节能审查可依据的相关法律法规、产业和技术政策、标准和设计规范进行了收集、整理。2010年国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（已废止），对节能评估文件和节能登记表的内容深度、编制格式及适应范围和方式作出了明确的规定，对节能审查按照项目管理权限实行分级管理，根据固定资产投资项目审核、批准的层级不同分别由国家或地方发展改革部门负责实施节能审查制度。

2016年，国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能审查办法》[2]（以下简称《审查办法》），对节能审查制度作出了最新的规定。根据投资主体的不同，将固定资产投资项目分为政府投资项目和企业投资项目两类。根据项目综合能源消费量（改、扩项目按照增量计算，电力折算系数按当量值）不同，将项目划分为：年综合能源消费量不满1 000 tce，且电力消费量不满500万kWh的项目；年综合能源消费量1 000 tce以上，不满5 000 tce的项目；年综合能源消费量5 000 tce以上的项目三个等级。不同种类、等级项目的节能审查事项规定如表1所示。

表1 不同种类、等级项目的节能审查事项规定

2 节能审查制度的实施

节能审查制度的实施是指对项目建设单位执行节能审查制度情况的监督、检查和管理。内容主要包括：是否在规定的时间之前进行并通过节能审查；是否存在以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段通过节能审查；是否在建设内容、能效水平等发生重大变动时，向节能审查机关提出变更申请；是否在项目投入生产、使用前，对节能审查意见落实情况进行验收。节能审查制度的实施是一个长期的、连续的、动态的过程，包括预先审查、过程监督和事后监察三个主要环节。

预先审查是指节能审查机关对项目建设单位是否依法编制节能报告、申请并通过节能审查的情况进行监督检查。项目建设单位编制的节能报告应当包括项目节能分析评价依据、建设方案的节能分析和比选、节能技术和管理措施、项目能源消费量/结构和能源效率等方面的分析、对所在地完成能源消耗总量和强度目标以及煤炭消费减量替代目标的影响等方面的分析评价。政府投资项目，建设单位要在报送项目可行性研究报告之前报请节能审查机关进行节能审查并取得节能审查意见。企业投资项目，建设单位要在开工建设前，报请节能审查机关进行节能审查并取得节能审查意见。未依法进行节能审查或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已建成的不得投入生产、使用。节能审查意见书是后续过程监督和事后监察的重要依据，自印刷之日起两年内有效。

过程监督是指在项目的审批/核准和建设过程中，对项目建设单位是否依法进行并通过节能审查，是否认真落实节能审查意见和节能措施等情况的监督、检查和处理。过程监督涉及到项目投资主管部门和节能审查机关，内容既包括程序性监管，如将节能审查作为政府投资项目审批/核准的前置性条件的监管等，又涉及实体性监管，如在项目投入生产、使用前，对其节能审查意见落实情况的验收等。过程监管是一个持续的过程，从项目审批/核准或开工建设前开始，至项目竣工验收完成时为止，在此期间，项目建设内容、能效水平发生重大变化的，建设单位应当向节能审查机关提出变更申请。

事后监察是指节能监察机构依法对建成后投入生产、使用的项目进行节能监察，检查项目在运营管理过程中是否按照节能法律、法规、规章和强制性节能标准的规定和要求合法用能、合理用能。事后监察可以参考节能审查意见或项目竣工节能验收结论，但应以项目建成后的实际用能状况为准。

3 存在的问题及原因分析

3.1 现有节能法律体系对节能审查行为的法律属性定位不清，节能审查制度实施的规范性有待加强

《节约能源法》仅在第15条中规定“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度”，此外再无任何对节能审查制度的其他规定。作为具体执行《节约能源法》的下位规章，《审查办法》规定“节能审查是指根据节能法律、法规、政策标准等，对项目节能情况进行审查并形成审查意见的行为”，对节能审查的方式、期限、效力以及节能审查意见的内容、格式都没有明确的规定和要求。节能审查行为从本质上说是节能审查机关对外做出的具体行政行为，对其法律属性应当有一个明确的定位，以便节能审查机关正确、有效、规范地实施该行为，依法保护行政相对人的合法权益。但从现有节能法律体系的规定可知，一方面节能审查作为各级人民政府投资主管部门管理固定资产投资项目的必要程序性要求，在项目开工建设之前，建设单位必须要取得节能审查机关出具的节能审查意见，另一方面项目建设单位对于节能审查机关的节能审查行为及其结果又不具有任何法律上的监督权和救济权，对节能审查行为本身既不能申请行政复议也不能提起行政诉讼。

3.2 法律责任设定不恰当、规定模糊，难以落实

《审查办法》规定，项目未进行或通过节能审查的，由节能审查机关责令停止建设、生产、使用或报请本级政府依法责令关闭；对未落实节能审查意见且不能改正或预期不改正的，由节能审查机关引用其他法律规定进行处罚。但是，《节约能源法》中并没有违反节能审查制度的法律责任规定，仅规定了项目建设单位将不符合强制性节能标准的项目开工建设或投入生产、使用的法律责任。作为具体执行《节约能源法》的下位部门规章，《审查办法》的上述规定没有上位法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，其法律效力有待确认[3]。在现有节能法律体系中，并没有对项目建设单位未落实节能审查意见且不能改正或预期不改正的行为追究法律责任的相关规定，《审查办法》中的引用条款指向不明，处罚责任不清，缺乏可操作性。

3.3 各职能部门监管职责划分不明，配合协调机制尚未建立，节能监察体制有待进一步完善

随着“放、管、服”改革的进一步深化和机关事业单位机构改革的不断推进，固定资产投资项目的审批/核准权限在全国范围内都逐渐由各级审批中心统一行使，节能审查权限主要归属于各级发改和工信系统，而节能监察职能主要还是依靠各地的节能监察机构行使。

1）节能审查行为是节能审查机关贯彻落实《节约能源法》的具体措施，节能审查仅针对项目的用能行为，并不涉及对项目开工建设、投产、使用的管理，但《审查办法》规定对违反节能审查的行为，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用。

2）节能审查意见是投资主管部门对固定资产投资项目设立行政许可的必要条件之一，是投资主管部门对项目开工建设、竣工验收和运营管理进行监督管理的重要依据之一，但“对于以拆分项目、提供虚假资料等不正当手段通过节能审查的”，《审查办法》只规定由节能审查机关撤销项目的节能审查意见，对于利用已经被撤销的节能审查意见获得投资主管部门审批/核准的项目，投资主管部门是否需要同时撤销对其的审批/核准或作出其他相应措施没有规定。

3）根据《节能监察办法》的规定，节能监察机构应当对项目的节能评估和审查实施情况、节能审查意见落实情况等内容进行监督检查，但是《审查办法》同时也规定，在项目投入生产、使用前，节能审查机关应当对其节能审查意见落实情况进行验收。

4）现有节能法律体系主要涉及对节能审查制度的形式性监管，缺少对有关实质性内容的监管规定。对固定资产投资项目节能情况的实质性要求，分散地记载于各职能部门先后出台的各种配套性文件和各种强制性节能标准中，缺乏系统性和统一性。

4 建议

1）在国家设定力争“30·60”前碳达峰、碳中和绿色发展目标的背景下，节能审查的作用和地位应当得到进一步的凸显和提高。通过立法明确节能审查行为本身的法律属性，强化节能审查制度实施的规范性和权威性，即赋予节能审查行为本身明确的独立的法律地位，具体界定节能审查机关和行政相对人的权利、义务关系，细化规定节能审查的方式、期限、效力以及节能审查意见应当具有的内容等。

2）完善节能法律体系，合理设定相关行为的法律责任。修订相关节能法律、法规和规章，使上位法和下位法的规定协调一致，细化相关规定，增强可操作性。区分违反节能审查和骗取项目审批/核准两种行为之间的区别，明确违反节能审查行为本身要求的，追责主体是节能审查机关，责任内容是与其违法程度相适应的行政处罚。以虚假材料或不正当手段骗取项目审批/核准，追责主体是项目投资主管部门，责任内容主要责令停止项目开工建设或停止投入生产、使用，以及其他与其违法程度相应的行政处罚。

3)建立健全节能审查体制监管规则，完善并落实各职能部门职责边界,提高节能审查的有效性。坚持权责统一，合理界定各职能部门的职责和权限，按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”原则，项目审批/核准部门对其审批/核准行为、过程和结果负责，对于利用被依法取消的节能审查意见取得审批/核准的，由项目审批/核准部门负责处置。健全节能审查制度监管工作联动和履职协调机制，推进跨部门综合执法。制定清晰易行的监管规则，明确节能审查实施的主体、对象、内容、依据和标准，以及实施节能审查的工作程序、主要措施和出现问题的处理方式等，通过科学合理的规则和标准提升节能审查有效性[4]。

5 结语

节能审查制度是促进科学用能、合理用能、杜绝浪费、提高能效的重要保障，是完成能耗双控目标的重要手段，也是最终实现党中央提出的力争“30·60”前碳达峰、碳中和重大战略决策的必然要求。明确节能审查行为法律属性，全面建立和完善节能审查体制，修订和细化节能法律法规和规章的相关规定，统一节能审查的内容及相关要求，是切实发挥节能审查制度应有功用和效能的基础和保障。