中国国有林区体制变迁的逻辑特征与实践取向

张 壮 赵红艳

（1.中共青海省委党校区域经济研究中心;2.中共青海省委党校哲学社会学教研部 青海 西宁 810001）

新中国成立以来，为全面提高国有林区发展质量，中国国有林区体制机制在理论和实践上经历多次探索，历经多次变迁,逐步从管制体制向治理体制转换，并取得一定成效。但通过梳理新中国成立以来国有林区体制机制的演进过程，并重点归纳其变迁的逻辑特征和内在逻辑规律，发现国有林区体制变迁的成果很难巩固。究其原因，是因为国有林区始终没有完全走出旧体制的影子和羁绊，路径依赖的痼疾难以打破，存在着较为严重的内部人控制现象，导致我国国有林区资源资产流失闲置，有效产出不足，致使林区人民生活相对贫困。因此，进入新时代，在加快构建国有林区现代治理体制的过程中，需打破传统模式形成的桎梏，强化多样化治理的实践取向，从而为我国生态文明和美丽中国建设提供更多经验启示和理论支持。

一、理论基础与分析模型构建

新制度经济学基于科斯的开创性贡献，以阿尔奇安、德姆塞茨、张五常、威廉姆森、诺斯等为主要代表，在20 世纪70、80 年代迅猛发展，逐步与主流经济学融合，后又进一步吸收新奥地利学派、演化经济学、行为经济学等思想，来解释制度起源、制度选择以及制度演化的复杂过程。新制度经济学认为，制度是影响一个国家和地区经济增长和社会发展的最重要因素。制度变迁理论作为新制度经济学重要内容，其实质就是用一种高收益制度替代低收益制度的改革过程。制度变迁理论又被分为四类:第一类是按照变迁的主动性不同，划分为强制性变迁和自发性变迁;第二类是依据变迁的变化大小，划分为移植式制度变迁和创设式制度变迁;第三类是依据变迁的规模差异，划分为整体制度变迁和局部制度变迁;第四类是依据变迁进程的不同，划分为激进式变迁和渐进式变迁。可见，无论对其进行何种分类，新制度经济学制度变迁理论的诞生都离不开一定的经济和社会背景因素的影响，且随着经济社会的快速发展，必然对原有制度进行适应性调整。

我国国有林区体制的生成、发展、成熟、衰退充分体现了制度变迁的动态属性和时序特征，为了更深入直观地理解国有林区体制变迁问题，可以借助供求模型来说明国有林区体制变迁行为，如图1 所示。

图1

在图1 中，纵坐标代表体制变迁成本，横坐标代表体制变迁数量。S 代表国有林区体制变迁前的体制供给曲线，表明国有林区体制从决定创建，到付诸实施，再到运行评估等一系列过程所需花费的成本。S 曲线向右上方倾斜，表示国有林区体制变迁数量与体制变迁成本之间存在一种正相关关系，即体制变迁数量越多，发生的成本就越大。而另一条曲线D 代表国有林区体制变迁前的体制需求曲线，表明对国有林区体制变迁的需求程度大小。D 曲线向右下方倾斜，表示国有林区体制变迁数量与体制变迁成本之间存在一种负相关关系，即体制接受者和社会需求与体制变迁成本之间存在负相关。一般情况下，体制变迁产生的成本越大，体制变迁的需求就越小;体制变迁产生的成本越小，体制变迁的需求就越大，因此体制变迁需求曲线是向右下方倾斜的。两条曲线，国有林区体制变迁供给曲线S 与体制变迁需求曲线D 相交于均衡点A，体制变迁数量为Q，体制变迁成本为C。由于国有林区体制变迁的动力主要取决于体制变迁的预期收益，当预期体制变迁存在净收益时，一方面体制变迁供给会增加，这样供给曲线S 将向右下方移动，变为供给曲线S1;另一方面，对体制变迁的需求也会相应增加，这样需求曲线D 将向右上方移动，变为需求曲线D1，供求相互作用形成了新的均衡点E，体制变迁后数量为Q1，成本为C1。与体制变迁前的均衡点A 相比，体制变迁后的均衡点E 意味着体制变迁后运行的成本更低，在投入相同情况下，可以完成更多数量新体制的建立。以上分析是基于静态理论对国有林区体制变迁所做的静态分析，如果换个角度，根据动态理论对国有林区体制变迁进行动态分析，则可以看到在从均衡点A 移动到均衡点E 的过程中，那些体制变迁的先行者可以获得更低的运行成本和更高的超额收益，相对较早的体制变迁模仿者也可以获得一定的净收益，直到当新的均衡点E 出现时，进行体制变迁将不会带来新收益，实现体制变迁供求均衡，也就意味着国有林区完成了体制变迁。

二、中国林业体制改革的历史变迁

新中国成立以来，我国一直在探索一条生态生产生活良性互动的中国特色森林可持续发展道路。期间，我国林业机构和行政管理制度历经多次重大改革变迁，先后经历了从界定奠基、挫折调整向体制重构过渡的几个重要历史阶段。传统管制的强度在不断弱化，范围在不断缩小，以市场为基础，政府、企业和社会多元共治的现代治理体制正在逐渐形成。特别是党的十八大之后，自然资源部的成立，国家林业和草原局的组建，国有林区九龙治水的旧格局正在改变，一体化治理体制正在初步确立，管理成本和交易成本显著降低，资源配置得到明显优化。具体如表1 所示。

表1 新中国成立以来我国林业体制改革的历史变迁

三、中国国有林区体制变迁的逻辑特征

（一）国有林区体制界定奠基阶段:1949 年—1978 年

制度是决定一个国家和地区综合实力长远表现的最重要因素，而决定制度的核心要素则在于产权界定。1949 年《共同纲领》和1954 年第一部《中华人民共和国宪法》的颁布，从法律上明确了国有林区森林资源所有权属于国家，管理权和使用权等权利由森工企业代表国家行使的全民所有产权结构，这是对国有林区产权配置的初始界定，为国有林区体制建立奠定了重要基础。这种产权结构配置在当时国民经济需要迅速恢复和发展的历史条件下，满足了国家对木材的战略需要，但随着生产力的快速发展，这种国有国营、政企合一、军事化、半军事化管理的国有产权模式弊端很快显现出来。一方面，由于权利是由国家所选择的代理人来行使，作为权利使用者的林业部门官员，对森林资源的使用转让以及最终利益的分配都不具有充分的权能，加之这些林业部门官员多数存在追求政治利益而偏离林业综合效益最大化的动机，就使他们对林业综合效益和其他成员监督的激励需求明显降低。另一方面，国家对各级林业部门官员进行充分监察的成本又非常高，而国家在选择各级林业部门官员时也往往出于政治因素而非林业综合效益考虑。因此，国有林区在这种国有国营产权模式下的委托代理问题就显得十分突出，这种产权结构长期存在导致责任主体与经营主体模糊，责权利相分离不一致，激励不相容和信息不对称问题，使得国有林区森林资源总量快速减少，质量迅速下降。

（二）国有林区体制改革启动阶段:1978 年—1990 年

判定一种产权结构是否有效率，一个重要的衡量标准是能否将外部性成功转化为内在化激励，这需要必要的法律制度来保障。十年“文化大革命”的教训和洗礼，使人们认识到依法治国的重要性。在这种背景下，国有林区开始从人治向法治转变，陆续出台了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国环境保护法(试行)》等一系列法律和规章制度，正式确立了国有林区的产权制度，从法律层面为国有林区建设提供保障，开启了依法治林的新阶段，并取得了一定实效，但同时也限制了国有林区同步市场化的进程。虽然，从法律角度清晰界定了国有林区森林资源的所有权归国家所有，但在实际工作中，具体代表国家行使所有权的部门则是模糊、不确定的，并不存在一个完整意义上拥有排他使用权、收入独享权和自由转让权的部门。因此，国有林区的产权主体实际是虚置和异化的，产权权能是残缺和不完全的。在这种失衡的体制下，森林资源市场定价难以形成，价值被严重低估，森林资源被粗暴掠夺，并且遭到严重浪费和破坏，国家利益不断受到侵害。

（三）国有林区体制改革渐进阶段:1990 年—2000 年

制度变迁理论认为，制度环境对制度变迁的速度具有重要影响，而制度环境最重要的内容就是法律和规范，相对于经济社会快速变迁而言，法律和规范具有明显的粘性和惰性。这一时期的国有林区开始强调政策调整，目标是探索建立现代森工企业制度，先后颁布了《林业经济体制改革总体纲要》和《中华人民共和国森林法实施条例》，国有林区四大森工集团在这一时期开始成立，森工企业的主体资格与法律地位得到确立，在一定程度上解决了所有者缺位问题，为国有林区发展注入了新动力。但由于没有完全从传统计划经济的惯性思维和僵化体制中跳出来，长期以来形成的政企合一“一长制”经营管理模式并没有发生根本性改变。森工企业成为国有林区实际上的产权主体，集森林资源占有、使用、收益、处置四权于一身，处于绝对强势的控制地位，既是管资源的政府，又是用资源的企业，“管资源”与“砍树木”同出一家。在利益、市场及周边环境影响下，国有林区很难建立起对森林资源的有效监督机制，结果毁林开垦、监守自盗、违法用地、无序开发、过度采伐、偷采矿藏等问题时常发生在国有林区的一些林业局中。

（四）国有林区体制改革深入阶段:2000 年—2015 年

一个地区在无法提高生产技术水平的情况下，只有通过产权变革，重置奖惩机制，才能获取专业化和劳动分工带来的收益价值，才能达到生产的可能性边界。在这一时期，对森工企业的改革已经不能从根本上解决国有林区转型发展所面临的诸多问题，需要对国有森林资源的产权进行改革，这在当时已经形成共识。期间，国家为推进国有林区产权制度改革，先后出台和实施了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》《关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》等一系列林业相关政策，并把黑龙江伊春重点国有林区、吉林森工集团等确定为先期改革试点地区，取得了一定的实践探索经验，但在试点实践过程中，具体产权契约设计和程序操作上仍处于不确定、不完全、不完整的残缺状态。例如，从伊春国有林权改革试点来看，它的林地承包经营权仅仅被锁定在试点林业局的林业在册职工。这种产权设计容易导致投资风险增大、资源配置劣化、运转效率低下、有效产出不足，难以得到国家承认和扶持，林权改革的预期目标也难以实现。另外，由于长期缺乏统一管理，国有林区的森林、生态、环境、资源管理权限分散在十多个部门，相互掣肘、交叉管理、重复发证、林权纠纷等问题比较突出，容易造成无人管理，出现管理真空，严重影响工作的具体落实和深入进行，难以实现林地最大化利用和生态产品的最大化产出。

（五）国有林区体制进入重构阶段:2015 年以来

国有林区体制机制现代化构建是从传统管制向现代治理转变的过程，是追求以改善生态民生，增强发展活力，实现公共利益最大化为目标的善治，需要不断推进治理主体、治理方式和治理工具等方面的改革与创新。自2015 年以来，国家陆续出台了《国有林区改革指导意见》《东北内蒙古重点国有林区森林经营方案编制指南》《关于促进林草产业高质量发展的指导意见》等文件。2018 年3月，新组建的国家林业和草原局引领改革创新，国有林区封闭僵化、权利冲突、低效运转、无序利用和资源闲置等问题开始得到明显改善，国有林区各项改革取得了阶段性进展。一是进入了全面保护发展的新阶段。全面禁止天然林商业性采伐，森林资源消耗明显减少，森林蓄积明显增加。二是林业职工生活整体满意度有所提升。当地职工群众工资水平得到提高，住房、医疗、教育、养老条件获得改善。三是政事企分开推进较快。据统计，目前林区森工企业已剥离机构706 个，人员5.1 万人。四是森林资源监管得到进一步强化。基本形成了较为完善的强林惠林政策体系。五是政府职能转变显著。地方政府在抓改革、保生态、惠民生、促转型方面的作用越来越明显。尽管取得的成效很大，但国有林区的正外部性还难以实现内部化，改革压力较大，动力仍然不足，还存在如地方政府和林业部门的林权纠纷、林权证内城镇建设用地违法、政策性负担沉重、资金投入严重不足、森工企业地位尴尬、林业职工生活非常艰苦、基础设施较为落后等一些历史遗留问题，这些问题亟待从根本上解决。

四、中国国有林区深化体制改革的实践取向

总结回顾新中国成立以来国有林区体制的演变历程，可以清晰地发现我国国有林区体制根据不同阶段的不同特点，进行了很大的调整和完善，主要围绕优化国有林区的内部治理结构和外部治理环境来进行渐进式变迁，呈现出对国有林区的认识逐渐升级、改革逐渐深化、治理更加科学化的逻辑特征。据此，我国在深化国有林区体制改革时，应在辩证吸收新制度经济学制度变迁理论研究成果的同时，借鉴西方发达国家国有林区治理体制的先进经验和国内农业三权分置的成功经验的基础上，注重顶层设计，突出国家所有权，强化市场决定权，不搞“一刀切”，兼顾各方利益，稳步提升国有林区治理科技信息化水平，逐步实现国有林区资产增值、产业兴旺、治理有效、生活富裕的新局面。

（一）打破僵化意识禁锢

解决目前国有林区资源配置失衡扭曲的关键是打破传统的管理模式，重构国有林区的经营管理体制，将大一统的封闭管理转化为开放多元的分类林权契约管理，积极培育国有林区市场主体，推动各类要素内外自由流动，为国有林区经济发展注入新活力和新动力。一是科学限定国有森工企业的功能和边界。国有森工企业发展主要是保障公共利益和社会福利，以弥补市场失灵和维护社会秩序为主要目标，对于那些不涉及国家重大生态安全，经济效益和社会效益不明显，不直接决定经济社会可持续发展的关键领域，应将空间和机会更多地让渡给民营企业。二是不断推进国有森工企业对外开放。在自由竞争的前提下引入高水平人才，吸收外部资本，为提高国有森工企业竞争力服务。另外，要顺应经济全球化浪潮，积极参与国际林业市场的竞争与合作，广泛汲取国际各种先进技术与国有林区治理模式，形成具有中国特色的林业资源合理利用体制机制，优化林业资源配置水平，充分利用全球林业资源，加快国有林区向集聚发展、创新驱动、质量提升方向发展转变，增强我国林业产品国际竞争力，推动我国林业产业提质增效和转型升级。

（二）全面引入竞争机制

制度在长期发展中将趋于僵化，会陷入非绩优路径依赖陷阱。在国有林区优化组织体系，创新经济机制，激发活力潜力，提高治理能力，必须借助市场引入竞争力量，坚持分类改革思路，敢于让不同体制机制进行碰撞，向僵化的体制机制施加压力，从根本上改变其长期形成的思维方式、盈利模式和隐性规则。一是真正发挥市场在国有林区资源配置中的决定性作用。打破现行体制壁垒，放宽市场准入限制，精简和优化行政许可事项，降低交易成本，给予森工企业更多经营自由，鼓励社会资本和民间资本的投资主体，通过出资入股、收购股权、股权置换等多种方式，依法在社会事业、基础设施和公共服务等更多领域，参与国有林区范式转换和全面重构。二是合理配置国有林区林地的所有权、经营权和承包权。借鉴农村土地“三权分置”的经验，探索建立国有林区的国家所有权、森工企业的经营权和林业职工林地承包权分置制度，落实林地国家所有权，适度放活林地经营权，鼓励以承包和出租等方式激活政策所允许的林地。另外，采取政府和国外资本、社会资本和上市林业公司合作（PPP）等模式，发展股份合作制森工企业等新型多元经营主体，借助外力打破国有林区经营管理垄断，出清空壳企业，扬弃僵尸企业，为国有林区市场化改革腾出发展空间。三是建立国有林区职业经理人制度。学习国内外的成功经验和教训，设置差异化薪酬制度，增加运转的公开性和透明度，深化国有林区混合所有制改革，放大国有林区资本功能，确保自然资产保值增值。

（三）切断利益关联传递渠道

国有林区在长期发展过程中，政府、企业和职工已经形成了一个强大的共生共存共荣利益同盟。改革的实施势必会影响到利益相关者的现实利益，不同行为主体出于维护自身利益的动机，使得国有林区的体制改革将会面临来自既得利益集团的层层阻挠。一是从外部对利益谋求者施加强大的政治和社会压力。加强法律和政府监督，统筹各种监管手段，释放人民监督能量;建立公开报告制度，科学界定政府权力边界，明确可操作性规定，彻底斩断各种特权;大力破除行业垄断，积极吸收非国有资本，形成实质性充分市场竞争，防止政府寻租套利行为，进而破除政府与市场主体之间的利益关联。二是从内部对国有林区的体制机制进行改革，实现职能重构。全面厘清森林资源、社会行政和企业经营管理关系，真正做到政企事和管办“四分开”;取消森工企业行政级别和管理者的行政身份，限制政府对经理人的行政任命，实行经理人市场化聘用，探索建立林业职工持股制度;积极利用现代科学技术手段对权利使用者进行监督，探索建立内部防火墙制度，切断各部门之间利益关联的渠道。最终形成政府、企业和职工不同利益相关方，既相互制约又相互协调的良性权力互动治理体系，以实现国有林区生态美、产业兴、百姓富、资源增的多重目标。

（四）健全发展新体制机制

长期以来，我国国有林区产权虚置、机构臃肿、管用不分、责权利不一致。在信息非对称、契约不完全、高度垄断的条件下，由于道德风险和逆向选择的存在，国家作为委托人无法对代理人森工企业的行为进行时时监督。越到下一级代理人，其目标越偏向于自身利益，委托人和代理人之间的目标效用函数差异就越大，必然会产生两者利益不一致的冲突和博弈。在这种情况下，国有林区建立精简高效、行之有力的管理机构，就要更加注重系统性、整体性和协同性。需采取适当的激励与约束措施，不断把改革引向深入，破解委托代理失灵问题，让代理人按照国家的目标行事。一是构建完善的契约制度。通过立法机关明确森工企业领导干部职责，强化领导干部考核评价，落实责任终身追究和离任审计制度，以达到完善契约的目标。另外，按照分者后取的程序规则对国有林区的激励约束机制进行重新设计，实现权利分置相互制衡。二是实施透明化组织运作模式。成立专门非政府机构，代表全体人民对具体代理者进行监督和约束，弥补体制机制漏洞，规范公务信息，提高信息披露透明度，切实加强对地区党政主要林权管理第一代理人工作的监督检查。三是大力推进林长制。落实目标责任制，加强过程控制，制定多维度的考核评估指标，严格执行问责制度，减少双重代理成本，以更实的举措深化改革创新，让各类工作人员在岗位上能够实现优胜劣汰，倒逼管理者增强工作的自觉性和实效性，切实提高国有林区运作效率和硬约束能力。