试析制度意识的制约因素和强化路径

骆庆

摘 要：制度意识是发挥制度效能的关键因素之一。制度意识受制于制度、制度相关人以及环境之间的互馈关系。制度本身合法公正、操作有据、结构清晰，制度相关人普遍具有深度认同感、较高水平执行力及群策力，环境以制度为先并辅以有力监督和及时反馈，三者才能在制度运行过程中实现有效互动，从而强化制度权威意识、制度执行意识、制度创新意识。

关键词：制度意识;新制度主义政治学;制度有效性

中图分类号：D0   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）06-0034-04

“必须强化制度意识”[1]，是党的十九届四中全会提出的一项重要课题。牢固的制度意识是维系制度生命力的有力支撑，更是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。目前学界对于制度意识的研究为数不多，主要基于党建视角，且集中于制度意识的重要性和改进措施，尚有很大的学术探究空间。本文基于新制度主义政治学视角，以制度有效性的“制度—制度相关人—环境”三维度框架分析制度意识的具体内涵及制约因素，并提出强化制度意识的路径选择，以期深化关于制度意识的认识。

一、新制度主义政治学：制度意识研究的新视角

（一）新制度主义政治学及其分析框架

1894年，詹姆斯·马奇（JamesG.March）与约翰·奥尔森（Johan P.Olsen）发表《新制度主义：政治生活中的组织因素》[2]一文，标志着新制度主义政治学在西方的兴起。新制度主义政治学“力图把旧制度主义关注制度在政治生活中的作用和行为主义关注政治行为两者结合起来”[3]，强调制度与行为之间的有效互动关系。

在新制度主义政治学研究范畴内，所谓有效制度，是指制度和行为在某种特定环境下具有契合性。这个定义实际上蕴含了制度的实效性和合理性，即“制度被承认遵守”和“制度值得承认遵守”两个问题。表面上看，这两个问题都是由人作为行为主体直接选择的，但制度本身作为内在考量、特定环境作为外在变量都深刻影响着人的承认和遵守行为。基于此，新制度主义政治学构建起“制度—制度相关人—环境”三维度框架，深入制度运作过程考察制度有效性的获得与否。

（二）制度意识的内涵

制度意识不仅包括人关于制度的认识理解、人自觉以制度来处理相关事务的价值观念，还应该包括人对于制度的反作用，如制度执行方式的优化、制度变迁的创新、制度权力的约束等。关于制度意识的具体内涵，学界至今都没有相对权威而清晰的论述。基于本文研究思路，综合相关研究成果，笔者尝试将制度意识内涵概括为：制度权威意识、制度执行意识和制度创新意识。

制度权威包含外生性制度权威和内生性制度权威意识，前者指“有制可依”，制度本身具有合法性、科学性和权威性，后者指“有制必依”，即人具有“制度畏惧感”，发自内心地尊重和服从制度。

广义上的制度执行包含制度制定、实施、调整、监督等一系列环节的阶段性活动，狭义上的制度执行仅仅指制度的实施阶段。制度执行意识就是从思想根源上认可制度的可执行性，自觉将制度内化为价值观念以及外化为实践行动的表现。

制度创新是衡量制度长效性和生命力的重要标准。制度源于实践又高于实践，制度创新要致力于解决三个时间维度的问题：一是“顾后”的既然问题，二是“唯实”的实然问题，三是“瞻前”的未然问题。制度创新意识就是对实践的动态性变化、需求和反应坚持一种“灵敏性”，积极支持制度在改革和变迁中发挥最大效能。

制度意识是制度权威意识、执行意识和创新意识在制度运行过程中的有机结合，在具体执行时间节点可有所侧重，但三者缺一不可。

（三）新制度主义政治学与制度意识研究的契合性分析

首先，两者在研究内容上具有契合性。

1.制度与制度权威意识之间的内在关联。制度的合法性和科学性是形成制度权威意识的前提和基础。制度合法性指制度制定程序及文本内容需符合国家法律法规。制度科学性是通过制度内容及结构“是否符合客观规律”来判断，即制度结构、规则、表述、程序、监督机制等规定性内容，能否在解决实践问题中发挥出切实有效作用。制度合法性和科学性程度愈高，愈能引起制度相关人的普遍认知和心理认可，制度权威意识也就愈坚定。

2.制度相关人与制度执行意识之间的密切关系。制度相关人作为最积极、最能动的制度要素，其思想意识、能力素质直接关系到制度执行意识的培养。具体而言，人在思想意识上对制度认同感的有无、高低决定制度是否得到执行以及得到何种程度的执行;人的能力素质，包括认知、沟通、执行能力的高低，直接关系制度有效执行的力度和速度。制度相关人在制度运作过程中将忠诚、灵活、高效三原则有机结合起来，执行制度意识自然会更强烈。

3.环境与制度创新意识之间的耦合联系。环境兼具的复杂性和多变性必然要求制度创新意识的树立。环境包括制度运作过程中一切影响执行活动的要素的总和，也包括制度运作与环境要素之间的互动关系。与之对应，制度创新意识既涵盖有利于制度执行的社会文化氛围的适时引导和塑造，也强调根据环境变化不断修订制度内容和调整执行方式，以降低制度僵化和执行不力的风险。对环境保持高度敏感性和积极适应性，维持制度运作系统与环境之间具有动态性的均衡步调，制度创新意识就会具有连续性。

其次，两者在研究方法上具有契合性。

新制度主义政治学以“制度—制度相关人—环境”三维度框架建立制度与行为的互动模式，制度意识研究强调制度与人之间的“作用—反作用”关系，在致力于建立理论与实践良性互动的基础上，两者在系统分析、比较分析、动态分析等研究方法上具有相通性。

20世纪90年代中期以后，我国政治学界才开始系统地介绍新制度主义政治学。正如学者所述，新制度主义理论的基本方法、中心概念对于中国过渡政治学和发展政治学的建立所具有的理論价值应该是没有疑问的，但它的应用更需要在理论的一般性与中国现实的特殊性之间找到更合适的实践路径与结点[4]。

近年来，一些学者以新制度主义政治学视角深入探讨中国政治制度和政治实践，并取得有益结论。例如许晓龙与李里峰运用新制度主义政治学的视角考察我国五年计划制度的变迁，提出五年计划制度的变迁和延续是环境、观念、行动者三要素之间互动的结果[5];又如吕丽、杨崇祺则运用新制度主义政治学的研究范式探讨高校腐败治理的困境，主张从促进高校权力的均衡化、推动制度的规范化以及创造良好的环境三个角度入手解决问题[6];再如王立峰与吕永祥以新制度主义政治学研究思路论述制度治党，提出将构建严密制度体系、提升制度相关人制度意识、强化制度与环境契合度作为制度治党的具体路径[7]。上述研究成果表明，制度、制度相关人、环境及内在关联性是政治制度建设中的共性问题，制度意识与三者兼有内容契合性，新制度主义政治学的研究框架和方法恰恰就能为其研究提供一种理论分析工具。

二、“制度—制度相关人—环境”三维度分析制度意识的制约因素

（一）制度层面的制约

1.制度合法性不足。对于制度而言，合法性中的“法”应兼具抽象法和具体法两重意义。一方面，制度设计必须得到人们心中道德律的价值承认;另一方面，制度设计程序及具体内容必须遵循国家法律法规。制度设计出台前没有经过大规模的前期调研、意见征询以及必要的法规论证，导致人们对制度的心理抵触和行为对抗，这就是制度合法性不足的典型表现，其权威性自然大打折扣。

2.制度科学性不强。制度的科学性主要体现为内容完整性和结构体系性。完整的制度内容应涵盖“由谁执行”“对谁执行”“执行什么”“怎么执行”“违反后果”的清晰表述。结构的体系性指制度内部以及制度之间的逻辑关联，实现彼此冲突和内耗的最小化。制度条文“重行为轻后果”“重规定性轻操作性”，或制度内部缺乏序列性和闭合性，再或规约相同相似问题的制度之间重复叠加甚至相互矛盾，彰显不出制度严肃性和权威性，一些制度最终会沦为“多讲少做”的尴尬境地。

（二）制度相关人层面的制约

1.思想意识上的深度认同缺失。制度相关人对制度的认同度主导其制度执行意识和行为。不认同者不执行或歪曲执行制度，中度认同者被动机械式执行制度，深度认同者主动创造式执行制度，一般来说，这三种认同程度呈“两头小、中间大”差序格局。制度认同建立在相关人对制度的价值判断、内容认知和效果预期等基础之上。不承认制度合法性、对制度不了解或一知半解、制度预期效果不利于自身或超出其预期范围等，都会导致制度深度认同的缺失，进而影响制度的有效执行。

2.能力素质上的专业本领危机。制度相关人的制度执行能力素质既源自制度意识，又会反作用于制度意识的提升。具体而言，制度执行能力素质主要包括三个向度，即执行前的认知分析能力、执行中的沟通协调能力、执行后的调整应变能力，分别对应忠实、高效、灵活的制度执行三原则。对制度条文规定和精神实质认知不足、难以甄别过滤并有效整合执行信息、不能因时因事因地选择最有效执行办法，都是执行“本领危机”的表现，不仅限制了人的制度执行话语权，也容易导致制度失语。

（三）环境层面的制约

1.传统社会文化环境的束缚。任何制度的执行都是在社会环境下进行的，自然会受到社会文化的制约和渗透。在由“一根根私人联系所构成的网络”[8]所编织、具有明显差序格局特征的熟人社会和文化中，制度自身的适应性以及对相关人行为的影响力和约束力都会因面子、人情和关系等因素被不同程度地消解。更值得警惕的是，某些特殊环境排挤甚至打击遵守制度的人，反而造成消极的制度执行行为导向，制度法规成为似“稻草人”“纸老虎”般的摆设，制度的适应性和前瞻性创新动力更无从谈起。

2.内外环境复杂多变的要求。制度执行环境具有整体稳定性和局部多变性，决定了制度创新的可能性和必要性，也预指了制度创新方式要将渐进性和突进性有机结合起来。若一味追求制定更多新的规章制度，会陷入“制度繁密化”陷阱，而执着迷信于制度自我更新，又会走向“制度内卷化”歧途[9]。这两种错误倾向本质上都是制度创新思维模式的僵化，没有把握环境与制度、制度相关人的内在关联性，与真正意义上的制度创新意识相差甚远。

三、“制度—制度相关人—环境”三维度视角下制度意识的强化路径

制度意识生成于制度“大运行”过程中，绕不开制度、制度相关人、环境因素及三者间的互动关系，制度权威、执行、创新意识的强化路径也理应从此入手。

（一）关于制度权威意识的强化路径

合法公正的制度、制度为先的环境以及制度相关人对于制度的深度认同，三者统一作用于制度权威意识的强化。制度本身具有合法性、公正性，才能促进外生制度实现内化于心，当制度成为绝大多数制度相关人的共同价值取向时，制度为先的环境也自然生成。反而言之，“大环境”下形成关于制度的舆论声势和权威气势，制度相关人就会形成相信制度的良好心理和自觉按制度办事的良好习惯，制度本身的权威性也就有了足够的内原动力和外部支撑。于此，“制度—制度相关人—环境”之间互动的内在逻辑可以概括为：制度权威性是“其然”，制度相关人深度认同为“知其所以然”，那么，制度至上的环境也就“自然而然”，制度权威意识的强化便“理所应然”。

制度本身的权威性是强化制度权威意识的前提条件。制度的权威性，一方面归因于制度属性的合法性以及程序的法定性;另一方面源自制定过程中的民主性及公开性。就如何获得权威性，前者偏向于自上而下，后者则偏重于自下而上。制度不能与国家法律法规相抵触，两者间的有机衔接和协调配合将大大提升制度内容的权威性和强制性。制定过程的民主性和公开性，是指增强制度制定主体的广泛性，有效征询意见和要求，提高对制度的心理认可和利益认同，这是自下而上获得制度权威，或者说是制度权威意识深入化的过程。

制度相关人对制度的深度认同是维系制度权威意识的重要资源，亟待充分开发和积蓄。就具体方式而言，一是完善制度传播机制;二是强化制度学习教育。制度传播要拓宽渠道途径，借助于新兴媒介多向度多维度多通道的传播能力，形成及时全面的双向互动式传播，人们既愿意接受、消化制度权威信息，也能够反馈制度认识和看法，从而形成更为真实客观的关于制度权威的认可感受。制度学习教育应鼓励内容和方式创新，例如利用文学艺术宣传形式、参与式案例教育、情景模擬教育、仪式教育等，促使制度教育由简单信息传递上升为交互情感共鸣，这是由外而内认同制度权威，或者说是制度权威意识内在化的过程。

制度为先的环境实际上就是全社会范围内对制度的一种价值肯定。环境对人的思维方式和行为模式都有着潜移默化的影响，只有在规则明朗、法律至上、风清气正的社会，才会给人们普遍投射制度至上的思想意识和行为导向。

（二）关于制度执行意识的强化路径

制度本身的操作有据、制度相关人的能力到位以及监督环境的纠偏补正，构成了整体推进制度执行意识强化的三大要素。制度执行各环节有据可依、有章可循，能够最大化发挥制度相关人执行制度的主观能动性，同时利于监督机制及时纠正制度执行过程中存在的偏差和错误之处。环境对制度执行的监督，既是全面掌握制度本身执行现状和问题、剖析制度执行阻滞因素的过程，也是检验制度相关人执行力水平、明确执行力提升方向的过程。三者在强化制度执行意识过程中的互动关联，可以类比为不同的观察视角：制度执行性是观察制度执行要素全体轮廓的俯视视角，制度相关人执行有力是观察制度执行要素内在图景的透视视角，而环境监督有力则是观察制度执行要素相互結构的环视视角，俯视保证广度、透视保证深度、环视保证关联度，三视角的合一能够有效集中各种资源来强化制度执行意识。

制度本身的操作性主要依赖于制度的程序性规定和后果模式设定。程序性制度规定“怎么做”的操作性问题，制度的后果模式包括肯定性和否定性两种，前者是正向遵循制度的激励性规定，后者是逆向违反制度的惩戒性规定。目前大部分制度存在实体性规定有余、程序性规定不足，行为模式多、后果模式少的局限性，制约了制度执行的连贯性和震慑性。刍思因应之道，一在于细化制度执行各环节的操作性内容，确保流程的环环相扣、回形闭环;二在于合理设定制度后果模式，严格设定行为量与后果量的程度对应关系。单项制度的“可执行”和“好执行”，能够从根源上保障制度执行意识的最大阈值。

制度相关人的制度执行能力既包括个人，也涵盖其所处组织的能力结构。具体而言，个体制度相关人“懂不懂执行制度”“能不能执行制度”“善不善于执行制度”都是执行能力的外显体现。个人所处组织的执行能力或者说能力结构，如组织成员知识水平、性别、年龄搭配，组织成员分工，组织部门协调等，会从总体战略层面影响制度执行效果的大小。从战术层面大力推进制度相关人制度执行能力建设，尤其是认知分析、沟通协调、调整应变能力，辅之从战略层面科学平衡组织能力结构，如整合组织资源、明确权责分工、加强部门沟通等，才能够促使制度相关人在高效的制度执行实践中提高制度执行意识。

环境对于制度执行进行不遗余力地监督，“就是规范行为的过程，就是纠偏补正的过程”[10]。制度执行监督机制应遵循“由谁监督—怎么监督—监督问责”的演进逻辑，明确监督主体、途径方法和惩戒措施。若制度执行监督机制存在体系混乱、职责不明、追责不力等弊端，制度执行行为自然会受到限制。“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[11]，只有理顺监督体制以形成监督合力，实施绩效考核以明确执行权责，加强责任追究以落实相应责任，实现制度执行的可追溯性和可比对性，才能充分发挥环境对于制度执行行为及意识的塑造和引导作用。

（三）关于制度创新意识的强化路径

制度本身趋于结构明晰、制度相关人乐于集思广益，评估环境基于反馈及时，三者都是强化制度创新意识的重要环节，都蕴含着居安思危和防患未然的前瞻意识，彼此间存在着相互渗透的机理作用。制度的体系化构建是前置环节，预留创新空间并挖掘创新重点;制度相关人的集思广益是中间环节，整合创新资源并破解创新难点;评估环境的及时反馈则是后置环节，检验创新成效并节约创新成本。后置环节是根据创新成效反馈信息进行的，所以略带被动性。相较而言，前置环节和中间环节更具有主动性，但存在主观性或过度创新的风险，因而在实际的制度创新意识强化过程中，应该将三者结合起来，相互循环构成制度创新回路，以达到扬长避短、相得益彰的效果。

制度体系的结构化特征是制度创新的直接载体。及时清理、查漏补缺、有效整合是实现制度体系结构化的基本途径。所谓及时清理，就是定期根据实际需要和新鲜经验，废止不适用或失效的制度;所谓查漏补缺，就是以顶层设计思路全面规划制度的修订完善，发现填补制度空白;所谓有效整合，就是以一以贯之的逻辑进行制度整合，构建相互衔接、功能明确、逻辑严谨的制度体系。现行有效制度的结构化为制度创新留有充足空间，更重要的是，制度体系结构化过程是制度已然、实然、应然、将然状态的铺开延展，其中应然和将然状态是制度创新的方向，也是制度创新意识的内涵所在。

制度相关人的集思广益主要借助于调查研究和理论探究两大途径。实践调研是为明确制度制定和运行问题的症结所在，继而提高制度创新意识的现实性。理论研究旨在防止制度设计陷入滞后于实践发展的恶性循环，以此提升制度创新意识的前瞻性。调查研究关键在于抓住制度制定、试行、运行时机，充分利用社会公众的智力支持，并且借助现代信息技术手段和优化的数理统计方法。理论探究要“有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”[12]，致力于研判现实问题的发展趋势和应对思路。科学有效的调查研究和理论探究是从广度、深度、关联度视角深刻揭示制度建设和创新规律，这恰恰是制度创新意识的应有之义。

关于制度创新的评估反馈机制，具体而言，就是对制度创新后的执行情况、所产生的绩效、所出现的问题等进行综合评价，并根据评价反馈来确定制度创新的去向，是继续、调整或者终止。明确翔实可行的制度评估方案，采用灵活有效的评估方法，才能确保制度评估的专业性和一定独立性。充分发挥不同评估方式的优势，坚持综合与局部评估相结合，内部与外部评价相对照，方能实现评估结果可信性的最大化。以自我检验或总结报告形式对于评估结果进行事实回溯和价值判断，并及时反馈给相关的制度创新决策和执行主体，才能对制度创新进行及时调整和完善。制度创新“评估—反馈”是以制度运行互动过程为切入点，强调循环往复的跟踪调试过程，这是制度创新的必要途径，也是制度创新意识的意义所指。

四、结语

制度意识本质上是人的意识，其研究范畴涉及“主体、客体、主客体联结”三个层面，依次对应“制度相关人、制度、环境”三大要素。制度意识具有忠实性和约束性，即突出制度对于制度相关人和环境的考量导向;制度意识具有自觉性和灵活性，即强调制度相关人对制度和环境的能动作用;制度意识具有前瞻性和平等性，即偏重环境对制度和制度相关人的正向强化。

制度意识的生成与强化是在一定时空情境下进行的，也就是“制度—制度相关人—环境”在时空向度上的交互化过程。制度本身合法公正、操作有据、结构清晰，制度相关人普遍具有深度认同感、较高水平执行力及群策力，环境以制度为先并附以有力监督和及时反馈，才能在制度运行过程中实现三要素的有效互动，制度意识的生成与强化才能“有着落”且“落得实”，制度优势便能更好地转化为制度效能。

参考文献：

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[2]James G. March，Johan P. Olsen. The New Institutionalism： Organizational Factors in Political Life[J].American Political Science Review， 1984（3）：7.

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[10]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007：70.

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[12]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2006：389.