城投公司市场化转型发展的困境和策略

中国开启改革开放至今，依靠投资拉动和要素投入，中国经济保持了四十多年高速增长，而城投公司伴随20世纪末政府投融资体制改革和分税制改革的出现，受2008年4万亿元投资拉动催化大规模兴起，20多年的发展，可谓：“城投起、城市兴”。从初期体制改革的必然产物到发展中期饱受争议的基建先锋，随着我国经济体制改革的不断深化，国企改革的进程不断加快，城投公司作为历史特殊时期的产物，在完成使命的当下，也应当顺应新时代发展需求，重新定位，充分利用与政府存在天然联系的优势，实现投融资平台向市场化企业转型。

一、城投公司转型发展的必要性分析

政策倒逼与企业发展的内在需求，使得转型成为城投公司的必然选择。一是政策刚性约束。2014年以后，国家相继出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》即“43号文”，2018年出台的《地方政府隐性债务问责办法》，2019年出台的《政策投资条例》，2020年出台的《土地法》、《预算法实施条例》等政策法规，其主旨是规范政府投资行为，严控地方政府负债。“双重监管”（政府部门监管和金融机构监管）、“穿透原则”使得监管更加严厉，而“双重追责”（对地方政府和平台企业）、“终身追责”使得政策的约束力加大。二是城投企业现有主业（投资和建设城市基础设施）模式完全改变，只有地方政府预算和政府专项债，才能成为城市基础设施建设的合法来源。三是城投企业原有的以土地开发权为信用支撑的基础被打破，土地开发为主业的原片区模式不复存在。四是企业历史负债沉重，靠借新换旧的负债模式很难走得太远。

二、城投行业未来发展趋势研判

1.面临的“三大趋势”。一是政企新型关系逐步构建。随着国家监管的日趋严格，地方政府和城投公司之间的关系将进一步趋于明朗，职权关系更加清晰，与政府之间的“共生关系”将转变为“合作关系”，政府将进一步推进城投公司转型发展，城投公司也将以新的使命更好地服务于地方政府，成为地方城市资源的开发者和利用者、国有资产的经营者和管理者、国有资本的运营者。二是核心功能将持续发挥。目前，地方政府已经从城市经营、国有资产盘活等角度，高位统筹和推动实施地方国有企业改革和城投公司转型工作，无论是在“两新一重”的背景下，还是在“稳增长”“补短板”的压力下，城投公司在控制地方债务的基础上，核心功能将持续发挥，必将迎来新一轮的转型发展机遇。三是三业并存时代逐步来临。当前，高质量发展应融入到我国经济发展的各个层面。未来的城投公司将更加注重项目和资产的质量，秉承“增量做优、存量做活”的理念，将从传统的基建投资者，逐步发展为基建保障、资产运营、产业升级三业并存的新时代。传统的基建性投资不再是风口，城投公司未来发展方向和发展模式将迎来新的变化。城投企业利用其国有资本的资源融合能力，将在地方支柱产业的投资领域发挥巨大作用。

2.面对的“两个时期”。一是转型淘汰期。未来几年，城投公司转型是地方政府和企业需要共同面对的一次大考，决不是简单的市场化改造，而是体制、机制、能力全方位的升级，因此不是所有城投公司都能幸运过关，在转型过程中，有相当部分城投公司被淘汰和消亡。城投公司如果在观念上不改变、在业务上不转型、在机制上不变革，仍然按照以前的老观念、老思想，守着以前的老业务、老模式，沿用以前的老体制、老机制，那必将被市场淘汰出局。只有按照市场化要求转型，树立市场化理念，将资产资源做活、产业结构做优、经营收入做大、盈利能力做强，才能在市场竞争中胜出。二是转型窗口期。随着国家政策监管的日趋严格，【2014】43号文出台、新《预算法》、《政府投资条例》等文件的相继出台，加快城投公司剥离政府融资职能，在高压整顿下，政企关系逐渐清晰，城投信仰开始动摇，以至于会逐渐被打破，如果城投公司转型不成功，就会被资本市场抛弃。从信仰维持——动摇——打破，是城投公司转型的重要窗口期，城投公司要抓住这个窗口期。在政府性项目受到刚性约束下，发挥国有资本的强大资源整合能力，积极策划包装投资产业项目，改善资产结构，增加经营性现金流，开展资本运营，并成功实现市场化转型。

三、城投公司转型困境的破解

1.转型内涵。转型是一场重大变革。十九届五中全会和习总书记系列重要讲话精神、国务院《国企改革三年行动方案》，为城投公司未来的转型高质量发展指明了方向，要实现三个方面的重构与提升。一是经营理念要重构。转型后每个子公司都是“利润中心”，要打破“大锅饭”和“任务型”的思想，要树立市场化的理念，要致力于降本增效，致力于提升市场竞争能力，致力于市场研究和开发，致力于为公司创造现金流和利润。二是商业模式要重构。每个版块每个子公司要建立自己的商业模式，特别是重城投企业核心板块的基础设施建设和片区开发，由于政策的重大调整，必须调整经营思路，找到公司长期生存发展的新模式。同时，整个集团和各子公司的财务核算模式也要重构，核算模式要朝着市场化现代企业方向转变。三是体制机制要重构。进一步健全法人治理结构，深化劳动人事分配三项制度改革，以契约化管理、全员考核为抓手推动企业转型升级。同时，通过对外兼并、混改等实现资源的优化整合和体制机制的重构。

2.转型路径。城投企业转型成功的标准是什么？转型的方向是什么？此两点尽管没有统一的答案，但从学界到业界，还是达成了一些共识，即转型成“有持续经营能力”的市场化公司，其主要指标是资本市场认可的信用提升。城投公司转型的主要方向有两个方面：一是从“建设城市的投融资平台”转变为“经营城市的综合运营平台”。二是从“投资建设为主”转变为“投资产业为主”。

四、城投公司转型发展策略建议

1.转变经营角色和经营模式。①经营角色转变。合理平衡政府代建项目与产业经营的资源投入关系，切实在组织功能上从融资平台转向投资平台发展，培育和壮大产业发展规模。公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，是城市建设意图的有力推进者与实施者，这是公司发展必不可少的功能性一元。同時，公司的发展更要强化市场化一元，这是当前市场化转型的主要方向。②经营模式转变。以产城融合为导向，通过相关产业化项目投资的商业模式创新，逐步实现企业发展方式由“建设导向的规模扩展”向“产业导向的能力提升”转变。加大产业投资发展，以投资为手段，通过区域优势产业的扶持、培育及资本运作，获取直接资本回报。以“资源整合”为基础，以“做大经营性资产及经营性收入规模”为核心，逐步建立“资源整合→项目策划→产业投资”的资源驱动型产业发展模式。

2.调整业务结构、投资结构和资产结构。①业务结构调整。围绕产融结合一体化转型发展战略，寻找新的增长点，延伸拉长业务板块，不断提升企业市场化运作水平。一方面以基础设施建设、土地开发等传统业务定为转型的基础;另一方面，城投公司应在承担传统业务的同时，依托政府渠道和自身的资源配置优势，发展资本投资和运营功能。②投资结构调整。依据政府城市规划建设的要求，合理安排政府代建项目，加大经营性项目投入占比，扭转投资结构不平衡局面，以经营性项目为载体推进市场化转型。以“大项目”为抓手，加大片区新城及产业项目布局，通过积极谋划投资布局一批创新能力强、抢占未来产业制高点的产业项目，通过创新资本招商、产业链招商等多种形式，与国内顶尖机构展开密切合作，通过搭建平台、并购等方式整合区域产业资源。③资产结构调整。公司以提高集团经营性现金流、收益并控制资产负债水平为目的，进一步优化资源配置，通过产权转让、股权运作、价值管理等方式推进资产重组，做好加减法，“加”出新希望，“减”出新空间。

3.强化产业资源及社会资本的整合、内部人力资源的激活、流程体系。①强化产业资源及社会资本的整合。以项目为基础，通过产业基金强化产业资源及社会资本的整合。以“项目”为基础、以“基金”为核心，整合社会资源，构筑“资金池及项目库”，设计针对性投资方法，推进产融结合一體化发展。②强化内部人力资源的激活：以《国企改革三年行动方案》为契机，以目标为导向，强化内部人力资源的激活。通过转变人力资源部门定位、转变人才管理理念、优化人才结构、推行职业经理人制度、完善薪酬体系、落实绩效管理制度等方面系统推进人力资源管理改进工作，为公司真正建立起科学合理的人才管理机制。③强化流程体系：逐步完善企业法人治理机制及集团管控机制，建立以投资为主线、以效益为核心的流程体系。一是打造战略型集团公司。重在集团三会一层、集团职能部门的梳理、集团核心权限的优化等方面进行设计，将业务型职能下沉到二级子公司，重点突出集团战略规划、财务管控、投融资、审计监察及人才规划等核心职能，推进集团精细化管理改革。二是明确集团及母公司分权体系。通过设置大边界、小边界和微边界，逐步分解、理清各子公司、各部门、各岗位的权责边界，并将企业各关键事项在各环节、岗位的权限予以明确，最终形成企业组织管理流程体系，形成完善的企业权责体系。

（作者单位：株洲市城市建设发展集团有限公司）