住房公积金流动性风险问题研究

金宝成

【摘要】随着住房公积金个人住房贷款发放快速增长，流动性问题日益凸显出来，成为很多住房公积金管理中心面临的突出问题。本文通过对湖南省益阳市流动性紧张原因分析和缓解措施的总结，提出一些应对流动性风险的措施建议。

【关键词】住房公积金;流动性;个贷率

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

18.

参照现代商业银行对流动性的定义，住房公积金流动性是指住房公积金管理机构满足缴存职工提取、贷款等各种资金需求的能力，一般用个人住房贷款率指标来衡量，该指标越高表示流动性越紧张，反之代表流动性宽松。

1、住房公积金流动性现状

2015年以来，随着全国房地产市场快速发展以及住建部“用好用足”住房公积金的通知要求，全国住房公积金贷款发放迅猛增长。《全国住房公积金2019年年度报告》显示，当年年末全国住房公积金个人住房贷款余额55883.11亿元，住房公积金缴存余额65372.43亿元，个人住房贷款率85.48%，很多住房公积金管理中心的个贷率超过100%，流动性问题日渐凸显。

1.1全国情况

2015年，住建部、财政部、人民银行等三部委印发的《关于切实提高住房公积金使用效率的通知》，要求住房公积金资金运用率低于85%的城市，要提高住房公积金个人住房贷款实际额度，当年全国住房公积金个人住房贷款率达到80.80%，比2014年提高了11.91个百分点。2019年，全国31个省、市和自治区中，有12个地区的个贷率超过85%，北京、上海、天津、重庆四个直辖市全部在列;其中有8個地区个贷率超过90%，重庆个人住房贷款率最高，达到101.36%，贷款余额超过缴存余额，出现严重的流动性风险。

1.2湖南及益阳情况

2019年，湖南省住房公积金个人住房贷款率为88.91%，超过国家平均水平3.43个百分点，14个地州（市）中，个贷率超过85%的有8个，占比接近60%;个贷率超过100%的有3个，其中湘潭市住房公积金个贷率达到111.72%。益阳市2016-2020年的住房公积金个贷率分别为101.02%、103.51%、108.33%、109.33%、103.54%，已经连续五年超过100%，个贷率过高带来的资金流动性紧张问题，已经困扰益阳市住房公积金管理中心（以下简称“益阳中心”）多年。

2、流动性紧张问题的原因分析

住房公积金流动性紧张的原因来自多方面，但主要还是存贷资金倒挂和封闭运行体制所致。

2.1缴贷资金增长不平衡

资金流动性问题的根源是供需不匹配，一定时期内进来的资金赶不上流出资金的增长，这样就会导致流动性紧张问题。近五年来，虽然住房公积金缴存人数和归集金额都不断增长，年均缴存额增长率超过12%，但相较而言，住房公积金贷款增长更迅猛。2019年，全国发放住房公积金个人住房贷款12139.06亿元，比上年增长18.79%，而当年住房公积金缴存额同比增长12.61%，贷款发放增速超过缴存增速6.18个百分点;2019年末全国住房公积金贷款余额55883.11亿元，同比2014年增长了118.96%，而同期缴存余额只增长了76.46%，低了将近43个百分点，贷款发放增速明显快于缴存金额增速。

2.2封闭运行的管理体制

根据《条例》规定，住房公积金实现专户存储、封闭管理，从资金供给上看，职工缴存的住房公积金是唯一资金来源，而住房公积金运营产生的增值收益，在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部上缴用于建设城市廉租住房的补充资金，这种封闭运行模式在防范资金运行风险的同时，也给资金运行稳定性和流动性带来了挑战。同时，《条例》规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府、不以营利为目的、独立的事业单位，这种分散管理运行体制很大程度上也限制了地区间住房公积金的资金调拨和拆借，不利于行业整体应对流动性风险挑战。从2019年的年报可见，个贷率最低的新疆兵团只有49.93%，不及重庆的一半，四大直辖市和江苏、浙江、福建等东部沿海发达地区，个贷率一般都较高，大多都超过90%;而新疆、西藏、黑龙江等中西部地区，个贷率都较低，一般只有70%左右。资金的封闭运行和分散管理体制，也是造成流动性问题的重要原因。

2.3益阳流动性紧张的主要原因

益阳跟全国情况也很类似，2019年益阳住房公积金贷款余额为96.50亿元，同比2014年增长了143.81%，而同期缴存余额只增长了109.30%，低了34.51个百分点，缴存余额的增长赶不上贷款余额的增长速度。而与其他住房公积金管理中心相比，益阳中心流动性紧张的显著特点是参与自愿缴存的灵活就业人员群体较大，2017-2019年占当年实缴人数的比例分别达8.7%、11.73%、11.88%，这种情况在全国都很少见。自愿缴存群体参与制度的目的性很强，“为贷而缴”现象较为普遍，2019年，益阳中心灵活就业人员实缴人数25661人，其中有贷款的21012人，贷款人数占缴存人数的81.88%，而同期单位实缴职工中，有贷款人数占实缴人数的比例只有将近20%。2019年末，益阳中心灵活就业人员贷款余额为42亿元，占全部贷款余额的39.85%，而同期灵活就业人员的缴存余额只有2.5亿元，灵活就业人员群体的个贷率（贷款余额/缴存余额）达到1680%，而同期单位缴存职工群体的个贷率只有73.93%。由此可见，益阳中心流动性紧张原因主要是灵活就业人员对贷款资金的巨大需求造成的。

3、益阳缓解流动性风险的主要措施

近年来，为有效解决灵活就业人员贷款带来的流动性紧张问题，益阳中心主要通过以下途径来平衡资金供需矛盾。

3.1增加资金供给

（1）贴息融资。全国2019年年报显示，当年“公转商”贴息、融资成本等其他支出46.19亿元，成为继支付缴存职工利息、委托贷款手续费之后的第三大支出项。益阳中心通过公转商（住房公积金存量贷款资产买卖）为主的方式向商业银行进行贴息融资，自2016年开展融资业务以来，截至2019年，累计融资19.85亿元，年末融资余额12.36亿元，当年益阳中心共计支付融资成本2479.07万元，占当年业务支出的15.56%，高出全国平均水平11.26个百分点。

（2）资金拆借。益阳中心积极向政府部门拆借商品房维修专项资金等来满足短期资金需求，2013年从益阳市房管局借用1亿元房屋维修基金，后又分别从桃江县房管局和财政局各借用800万元、2000万元（有的区县政府为发展本地房地产市场，主动借维修资金用于公积金部门发放贷款），2015年又向市房管局借款1亿元，期限都是一年，资金拆借成本按照当时人民银行公布的定期存款利率上浮一定比例计算。

3.2控制贷款需求

（1）进一步收紧贷款控制条件。益阳中心2020年6月修订通过的贷款管理办法，将贷款次数认定从单纯的“住房公积金贷款”扩展为“住房公积金贷款与商业住房贷款”合并计算，将房屋套数认定标准从原购房所在地的区县（市）扩大到全市行政区域，同时精准完善还贷收入能力判定标准，增加“住房公积金贷款月还款额不超过家庭月收入的50%”控制条件，并且多年来最高贷款额度一直控制在35万元，进一步降低了住房公积金贷款资金需求。

（2）调整灵活就业人员贷款政策。从2019年开始，益阳中心精准设计灵活就业人员贷款政策，取消“一次性趸交”的即缴即贷政策，要求灵活就业人员需连续足额缴存6个月时间，才具备申请公积金贷款资格。在经历“即缴即贷-3个月缴存期限-6个月缴存期限”后，参与自愿缴存的人数和贷款申请也明显减少，这点从从近三年灵活就业人员贷款占比可以看出，2017年益阳中心发放灵活就业人员贷款10.28亿元，占比达47.71%;2019年发放灵活就业人员贷款8.51亿元，占比下降到32.59%。

（3）推广住房公积金组合贷款。住房公积金组合贷款是益阳中心缓解资金流动性紧张、精准设计贷款政策的重要组成部分，通过调节组合贷款的面积控制标准，形成多种市场贷款利率供给，撬动了大量银行资金进入住房公积金政策性贷款市场，从而有效减轻了益阳中心的资金压力。2019年，益阳中心发放住房公积金贷款10869笔26.1亿元，其中组合贷款占比达81.84%，拉动银行资金投放20.71亿元，有效缓解了住房公积金流动性紧张问题。

4、应对流动性风险的对策建议

如何解决好流动性紧张问题，各地住房公积金管理中心都在积极探索，结合益阳中心的实践做法，笔者认为可以从“开源”和“节流”两个方面同时发力。

4.1提高住房公积金制度覆盖面

上个世纪90年代，上海市在新加坡学习引进住房公积金制度时，新加坡官方在交流时曾指出：住房公积金制度能成功的关键点之一是要确保全员建立住房公积金制度，建制比例必须达到95%以上。因为住房公积金是一种互助性质的住房保障制度安排，互助理论必须有大数定律的配合，互助性才能持续充分地发挥作用。从统计数据来看，2019年，益阳市住房公积金实缴人数占养老保险在职参保职工人数的47.63%，占第二、三产业从业人员的27.96%，离95%的建制参照率仍有较大差距。因此，下阶段我们要继续坚持住房公积金的“强制性”，积极推进非公经济组织建制缴存工作，并且针对新时代就业的新形态，通过国家投入的利益分享机制来吸引广大灵活就业人员参与到制度中，进一步扩大住房公积金制度覆盖面，做大做强缴存资金池。

4.2拓宽住房公积金资金来源渠道

一方面，通过公转商贴息贷款、住房公积金资产证券化、银行授信贷款等方式，进一步增加资金供给。从目前益阳的操作实际来看，公转商贴息贷款是解决短期流动性紧张问题的最有效方式，通过支付少量的利息差额即可获得较大的资金支持，并且可以根据今后资金结余情况，随时对贴息贷款进行回购，操作灵活便捷，这也是很多住房公积金管理中心开展此类业务的重要原因。另一方面，可以借鉴北京中心等地的做法，探索通过借用商品房维修基金、公共住房管理资金等用来补充流动性，进一步统筹住房领域资金，一是可以解决住房公积金流动性不足问题，支持缴存职工的住房贷款需求，二是又能充分发挥这部分闲置资金的效益，更好实现保值增值。

4.3建立区域统筹资金调剂机制

无论从全国各省市区的个贷率，还是湖南省各地市州的个贷率，都可以看出地区间差异很大，很多东部沿海、经济发达地区的住房贷款市场需求旺盛，个贷率一般也较高，资金运行普遍紧张，而很多中西部、经济欠发达地区个贷率很低，资金结余较多，效益得不到充分发挥。因此，目前亟需打破住房公积金属地分散管理的现状，可以参照银行间同业拆借的做法，由住建部来主导，探索建立国家层面、区域协作层面或者省级层面的资金拆借调剂机制，通过统一的系統平台来实现异地公积金管理中心的资金相互流通，进一步降低融资成本，也便于行业整体上更好应对流动性风险挑战。

4.4精准设计贷款使用政策

新加坡方交流时另外一个忠告是：住房公积金仅限于解决基本住房保障需求，制度必须精准施策。住房公积金“低存低贷”的制度设计，是国家在社会福利制度方面的重要安排，其核心就是“今天我帮你、明天你帮我”，这种互助制度设计的基础是贷款支持的确切性和连续性，这就要求住房公积金贷款的对象主要为基本保障和刚性购房需求，重点支持中低收入群体的首套房、首次贷和基本保障面积的住房贷款需求;对于二套房改善型和大面积享受型住房需求，住房公积金不能支持，或者只能提供少部分贷款支持，而主要通过组合贷款引进商业银行资金来支持。因此，精准设计贷款政策，科学确定贷款目标人群和支持力度，有效控制和分流资金潜在需求，对住房公积金流动性的控制同样重要。

结语：

虽然住房公积金管理机构不同于商业银行，不存在住房公积金缴存和提取的自由兑换，不太可能出现信用挤兑风险，但作为资金管理运营部门，流动性管理将一直贯穿住房公积金管理的全过程。在防范流动性风险问题上，住房公积金归集是核心和基础，贷款控制是关键点，增加资金来源是有效措施，只有多方面做好流动性管理工作，才能在最大化发挥资金效益的同时，确保资金运行安全。

参考文献：

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