促进居住文明与城市更新需因城制宜、治本为上

贾康

中国推进现代化过程中，社会成员居住水平的提高，可纳入“居住文明”概念，又密切联系和结合着近年日益为各方所看重的“城市更新”概念。本文对此试作初步探讨。

一、城市日益成为主要的人类生产、生活环境与场景

城市的中心区域，已日益成为我们人类主要的生产生活环境和场所。随着工业革命的发生，后来伴随着全球化和城镇化，发达国家城镇化率都是非常高的，凡是完成城镇化高速发展阶段以后，城镇化的水平都在接近90%，甚至90%以上。在城市成为人类主要的生产生活环境这样一个基本情况之中，当然生活和生产又是相互区别而紧密联系的：实际生活中，比如我们中国的现代化发展，首先需激励大家做大蛋糕，跟着的是分好蛋糕，享用蛋糕——在这些中心区域，以城市建成区为代表的人类生产生活的主要区域，一般而言其工业化和信息化的社会化大生产，一定是会越来越多体现为有支撑力来服务于民众美好生活。工业化伴随的城镇化的指标在中国的发展过程中也是节节提升的：我们改革开放初期城镇化水平相当低，不到20%，现在常住人口城镇化率已经到了60%以上，户籍人口城镇化率已经到了44%以上。我认为更应看重的是后一个中国户籍人口的城镇化率，它是没有欠账和“水分”的城镇化率。如果把户籍人口城镇化率作为一个没有“水分”的中国实打实达到的城镇化水平，再拿那个常住人口城镇化指标给中和一下，我认为当下中国的真实城镇化水平应该在50%左右。按照国际经验，中国的城镇化的高速发展阶段，应该还有20个点左右的空间，一年上升一个点，也还要走20年——一般的国际经验是到了70%左右城镇化水平以后，这个城镇化发展过程仍会继续，但它的速率会降下来。

中国现在所处的这样一个过程中，“城市更新”这一主题的意义是非常重大的。创新升级的过程中，中国必须追赶时代进步，继续大踏步跟上时代，实现自己和平崛起的现代化。而在城市更新概念上，实际上讲的是中心区域状态升级，而且中心区域会越来越多地覆盖主要人口部分，它的宜居宜业的水平，要尽快地在更新中去靠近国际上已经形成的发达经济体的现代化水平。我们面对的挑战和机遇是并存的。

这就需要再进一步来讨论，中国改革开放以来，我们的城乡居住在文明程度和它的相关表现上，和城镇化的进步这方面所值得肯定的亮点，以及也不得不面对的一些纠结和窘迫。有必要全面考虑现实生活图景中值得肯定的方面，和必须解决的负面问题、落后问题，这些应一起放到我们眼界之内。

二、中国改革开放以来城乡居住文明城镇化的进步与亮点、纠结与窘痛

首先要说到进步和亮点。改革开放初期，中国城镇的人均居住水平只有约三平方米（比如当时上海是非常典型的居住条件紧张区域），而现在已经到了全国人均超过33平方米，在统计数据来看是翻了不止十倍了。我们的城镇化率，如前所述真实水平应在50%左右，各城镇中心区域的供水、供气、供暖等等的升级发展，有目共睹。笔者小时候，开始时家里必须生煤球炉，以后变成蜂窝煤炉（那比煤球炉的进步已非常明显了），再往后60年代走过“三年困难时期”之后，北京的小区越来越多引入液化气罐，当时感觉生活质量有明显的“上台阶”。现在大家知道，更多的是配上管道天然气了。农村也要放在眼界之内一起考察：现在强调城乡一体化的发展，农村在扶贫过程中，有异地搬迁等方式的精准扶贫，还有新村建設也在努力使全中国所有的社会成员一起共享改革开放的成果。

到了住宅概念之下，大家都知道人们的室内装修日趋考究，对配套景观、宜居环境等等，老百姓的要求也不断升级。比如现在如果自己买房或者租房，都必然要充分考虑周边的环境，并不是简单地有个地方可以安排自己的居住就行了。有很多的“宜居”因素，人们会越来越看重和越来越多地综合考虑。对新生代而言，据笔者观察，他们的特点、他们所要求的环境配套因素，与老辈人不太一样，但共性在于，他们也是非常注意条件、环境的，而且在这个发展过程中，已趋向于数字化和智能化条件的配套，这个特征非常明显。

在这些进步值得肯定之外，继续发展的同时，还必须正视相关的纠结与窘迫、痛点。中国二元经济中的一个相对低端部分，是农村。我们在农村可看到的情况，是较普遍存在着人们的居所大而无当，宅基地占的面积比较大，房子还要三层四层，甚至五层六层，但是农村住房的空置、空心和破败的情况，也比较明显。城市的“房地产”，则是人们最关心的、不断在社会上形成热议的一个重大现实问题。这方面，大家看起来是“热”也不行，“冷”也不行：“热”了老百姓非常焦虑。前一段时间深圳、上海还有北京，房价似乎又迅速上升，很多的不满情绪就表现为百姓焦虑，传导到政府，压力非常大。而回想前面已有几轮“冷”的情况，“冷”起来也不好过，地方政府容忍着一直“冷”下去也不可能。那么在老百姓和政府都很难受的情况之下，看现实情况，中国人自有住房的比例，在全球相比却已相当高，接近90%了（当然，中国农村区域一般都是自己持有居所，把这个指标抬上去很多，虽然有些房子并不好，但毕竟属于自有住房），城市的自有住房从比例上来看也相当可观，但是其中的两极分化问题不可回避。有些“房叔”、“房姐”，动不动就是几十套房，甚至上百套也不新鲜，而另有一些人虽有自己的住房，但称为“蜗居”；还有很多的年轻白领在吐槽说自己是“房奴”，必须每个月把收入一大半去交按揭；还有，就是我们仍然没有完全解决棚户区的问题（虽然这些年大力解决中已成绩很大）。这种棚户区，实际上就是过去所说在其他很多发达经济体也都在很长时间里存在的贫民窟式的非常低端的住宅区；在发展中经济体，这更是问题，比如巴西、印度，有大片的贫民窟。应该讲，中国在这方面在近些年高度重视之后，棚户区改造取得了很多进展，但还要把这个事情取得最后完全的达标。

还有，与很低端的棚户区相映照的，确实又还有一些天价豪宅。在一个多元化的市场经济社会里，这是必然出现的，上海过去早早就知道有“××一品”，曾经成为社会上大家都热议的一平米20万元的案例，而现在一平米20万元已经不新鲜了，还有更高的。北京曾经出现过高到标价一平米30万元以上、称为北京最高级的豪宅“×××七号”，后来群情汹汹，政府不得已派出工作组去，做了调查以后，规定这个楼盘的购买价格必须压低一大半，不能超过一平米15万元，使老百姓觉得心里得到了极大的安慰。但其实应仔细想想，就是压到15万元，跟一般的老百姓有关系吗？那时北京住房的均价可能也就是一两万，一般老百姓是不可能翻上十倍去考虑这种豪宅的，但是这时他们却有一种心理安慰。作为研究者，应指出这是一种很纠结的情况：政府把这种高端的商品住房压到它原来标价的一半，实际上是帮了富人，给他们压了价了，政府自己的税收也减少了，富人高兴，能跟着以半价买豪宅真是天上掉了馅饼。但是政府不这么做呢，似乎社会舆论压力又扛不住，这些都是很纠结的例子。

这种两极分化的矛盾中，最近这几年，我们要承认新市民和年轻人的向往，往往对应的是不安与不满。现在有些年轻人有一种特别心态，有不满、牢骚，通过自己要躺下来呆着来表达，实际上他们真的就躺倒不干事儿吗？这只是一种不安和不满心理吐槽式的表达形式，这都是令人们纠结的。

直观地看，中国的高自有住房率伴随着高空置率，这是一种资源的低效使用与浪费，还带来社会上不可忽视的不安心理。有些发展得不错的城市，比如深圳，高房价对于它的产业升级发展已早有明显的挤压，华为不得不把它的新区迁到东莞去，使员工解决住房问题没有那么大的压力，等等。这些事情如果合在一起，是一种错综复杂的情况。历史上工业革命发生以后，英国曾经有日新月异的发展，狄更斯的名言是把这个错综复杂的情况说成一个段子，“最好和最坏的时代是交织在一起的”。现在人们讨论问题，有时也愿意援引这种比较生动的语言，但一定需要注意，错综复杂的情况交织，有的时候感觉最好，同时又会伴随着最坏，合在一起，还是要有在认识上不走极端这方面的理性把握。我们应该肯定，中国在城镇化伴随工业化、以及伴随改革的市场化与开放的全球化、再有现代的信息化等等这种发展潮流中，我们已取得了长足的进步，但是问题也还不少。城市的更新在我们的这些建成区，特别是中心区域，一定要面对现实问题的挑战。

三、高质量发展：相关的取向与展望

在中国整个的现代化取向之下，对居住文明和城市建设高质量的未来，在此可略作展开地谈一些自己的观察与认识。

首先，对国际经验还是需要作适当借鉴。比如，应引导中国的新生代更多地认可“梯级消费”，不能认为应在大学一毕业时，就能出手拿到自己的产权房，世界各国都认为这不适合客观的梯级消费这个发展规律。年轻白领，工作了若干年，专业生涯中收入上升以后，他们才可能从租房改为购房；再到中年或者中老年阶段，事业有成，可能买第二套房子，即我们说的改善性住房。这是比较一般的情况。如要说特别的情况，如生在富豪之家，那另当别论。也有因特殊原因自己落入弱势群体状态，必须由政府提供保障房的，那也属另外一种比较极端的情况。大部分的中产阶级（在中国会越来越多）还是要认同梯级消费。对这种梯级消费，在融资支持方面，一开始买一般商品住宅的时候，应该配上已经有初步经验的消费信用方面的房贷，居民住房消费在不动产概念上，这种贷款的支持是必不可少的。

另一个，是我们要认可：以后的宜居宜业，首先从“住有所居”开始，老百姓的要求是多元化的。有愿意在中心区域居住的，也有人愿意自己往周边比如郊区，靠山的地方、靠水的地方、靠乡村的地方，去安排自己的居住。那么配套条件上，是要建设以后越来越好的公交体系，比如轨道交通网；或者老百姓能买机动车，在认为可容忍的距离之内，比如上下班开车50分钟、一个小时之内，他认为可以接受，就可能于居住上作出新的选择落在周边地区。还有越来越多的老百姓，现在愿意去旅游，一年可能有可观的一段时间走出去，特别是有些人退休以后，到处去观光，游山玩水，于是旅居、民宿、甚至还有开房车的模式，这都是现在多样化的要满足人民需要的供给形式。

再有，从雅致品味这方面，笔者观察，80年代中后期，从“龙岗农民城”开始，中国的建筑、建安方面有一种“土豪风”，这些年已经有所改变，越来越多地讲求审美情趣、艺术品位、高雅风格。另外还有人文关怀，比如学习日本的经验，居所的装修，在卫生间里怎么样，在居室怎么样，都要有特别适合老年人的一些具体设计。在城乡一体化过程中，中央的要求，讲的是经济、社会、政治、文化、生态文明建设“五位一体”总体布局，大环境之下还要有尊重个性、容忍偏好的小环境。城市更新紧密结合着社会文明进步和社区和睦和谐这样的概念，要以这种宽容性，允许各种偏好得到它的弹性空间和应有的所谓“百花齐放推陈出新”，这是一种我们应该遵从的多样化导向。

特别地，可归结性地强调一下促进居住文明、推进城市更新的大思路：应是因城制宜，治本为上，在改革创新中实现高質量发展。

各个城市的定制化解决方案，显然是不可能去拿一个什么模子来套。上海有上海的特点，北京有北京的特点，重庆是山城，更是有特点。这些怎样改造，怎样扩建，怎样新建，一定要因城制宜，形成定制化的解决方案。解决各种问题，肯定需要标本兼治，但“治本为上”。为了治本，需要从基础性的制度建设抓起。中央明确要求，房地产市场作为大众关心的一个特别有代表性的领域，它的健康发展长效机制，必须依靠基础性制度建设支撑。我们在这个概念之下，实际上要解决一系列改革攻坚克难的问题。原则上讲，物质文明、精神文明、民族特色、顺天应人这些概念都用得上，制度创新、科技创新和管理创新要充分地结合，而这后面实质性的问题，我觉得很值得讨论。在此，提出认为应特别强调的三个创新的视角。

第一，在我们的城市更新、城市的升级发展中，以制度创新促进居住文明和城市宜居宜业。显然住房在可以预见的历史时期之内，一定还必须是双轨制的供给，就是托底的保障房和老百姓有支付能力以后自选的商品房，在供给里面都不可缺少。这样来合力共同实现住有所居。在住房制度改革方面，这称得上是基础性制度改革之一。在各个城市双轨运行中间，所提供的有效供给是多少，这就没有一个简单的模子可以套用了。重庆曾经在前些年明确说本地的保障房（后来中央管理部门对保障房归结为两大基本形式，一个是公租房，另一个是共有产权房），要提供出住房的40%；后来深圳在压力之下，市领导层给出一个态度，要争取把保障轨上的有效供给提高到60%，即达到一多半。当然，这些做起来谈何容易（还有新加坡的例子，新加坡的组屋，总体来说是政府给予一些特别政策和资金支持的保障轨上的供给，能占到80%）。这种双轨制，我认为在中国可以预见的很长历史时期内，必然是同时存在的，与之相关的金融支持，也一定是商业性金融和政策性金融要结合好，一起来支持。

还有一个，是各方在这一段时间又投入更多关注的房地产税改革问题。上海和重庆是敢为天下先，在中国以房产税的名义（在法律上，有国务院得到全国人大授权，可以规定具体方案的法律依据），实行了改革试点，在住房的保有环节上，两地开征了税收。上海的特点是比较柔和，只动增量；重庆稍激进一些，动了最高端的存量，就是所谓的花园洋房独立别墅。前些时候大家都注意到，沉寂多年没有人讨论试点问题的情况，突然改变了，财政部和有关方面开了座谈会，很多的相关推测也都出来了。个人觉得，既然开这个座谈会，就不排除决策层、有关管理部门的一些意向处在讨论中：原来中央说的加快房地产税立法并适时推进改革，实际的过程是困难重重的，后来的文件里不提“加快”了，改为“稳步”，“稳步”后来又改为“稳妥”，又稳又妥，连步骤都不提了，这个事情肯定是阻力很大的，很难下较大的决心。那么，是不是现在已经开始打主意要在扩大房产税试点范围这方面调动一些创新的潜力？这从逻辑上讲是有可能的，否则不会开这样的座谈会。但能不能谈成可操作的方案，我觉得还得拭目以待。实话实说，过去在研究生涯里，曾经参加过两地试点之后有无可能于长三角重要省级行政区跟进的讨论，这个讨论之后没有下文了，就是没有谈成。现在我们还可拭目以待。

房地产税这个改革的好处，在城市商品住宅的表现上，是它有利于通过保有环节的税收负担（属于经济手段）减少空置率，而且开发商会注意到由于有这样一个制度性条件以后，买主可能会更谨慎考虑，不是一下子去买大户型，而是更多地倾向于比较实惠的中小户型。那么开发商拿地以后的供给，自然也要适应未来市场新的结构变化，于是这样对提高土地集约利用程度是有好处的；而且也会减少空置率，哪怕原来有多套房的人自己的房仍不卖出，但是会把空置变为出租，这样以租金对冲税负压力，又是资源配置效率提高。这个税，可以使房地产市场有个压舱石，特别是遏制肆无忌惮的炒作——这是最应该防止的泡沫化因素：由于有这个房产税或者称为“房地产税”给出的经济方面的持有负担，从而可以遏制炒作行为。还有其他更广泛的正面效应，比如与市场经济匹配的分税制财政体制，在进一步深化改革中间，要打造地方税体系，引导地方政府更专心致志于优化本地投资与人居环境，提升公共服务水平，而正是因为房地产税在保有环节上存在着每隔一段时间可重评税基的这样一个规范机制，这就带来了财源建设方面引导地方政府职能行为更充分、彻底转变的这样一个内在动机，这都是很好的进步效应。还有，这个税会在社区基层实际引出千家萬户老百姓更多提升自己的公共参与意识——以后如果这个税一步一步变成中国一个普遍性制度安排，老百姓交了这个税以后，当然就会追问税钱怎么用好，政府拿了这个钱怎样给老百姓改善民生，这自然而然促进的是法治化、民主化。这个制度创新当然难度很大，触动既得利益，是现在要“啃硬骨头”的典型，需要大家再进一步凝聚共识，看看怎样才能推动它。

当然，还有非常重要的户籍制度改革，告别城乡分治，消解身份歧视，促进社会和谐进步，还得分步走。现阶段北上广深这样的地方，还不得不继续实行最严格的户籍管理制度，但是要打开一个进城人员可期待的前景，就是通过居住证和积分制度，让这部分百姓感觉自己取得这样的城市户籍是一步一步在推进；有条件放开户籍管理的中小城镇，要赶快放开，这些都是要于配套改革里做好的事情。

第二，还有一个重要的层次，是管理创新。怎样通过管理创新促进我们的居住文明、城市更新、宜居宜业？笔者愿意特别强调“规划先行，多规合一”。这方面有非常明显值得肯定的国内外经验。一个国土开发事项综合绩效上的保障，首先是要有高水平的“一盘棋”式的这样一个开发规划，这一规划要能尽可能地凝聚专家智慧，也要充分反映民意，争取能够使以后的宜居宜业实现为高水平。这样一种宜居宜业所依托的国土开发方面的规划、开场的设计至关重要，如果开发伊始，规划走偏了，以后再想纠偏，代价非常大，甚至几乎不可能。北京城在建国之后曾经有激烈争议，其后“梁陈方案”迅速被否定，过了50多年大家才知道，这个梁陈方案真的是高水平，但是生米已经做成熟饭，老城已经基本拆光。现在不得已，北京来了一个可称为影子式的新梁陈方案：在外面搞两个副中心，一个叫做北京城市副中心，在通州潞河镇那边；另外一个叫首都城市副中心，在雄安新区。希望这次规划能够经受住历史的考验。另外又如网格化管理，这要结合着我们现在已经有经验的安全与绩效目标，通过网格化来体现出具体的高水平。

第三，是技术创新，这个层面人们也已特别关注。比如城市更新中，智慧城市在数字化的公共管理这方面，已经有很多努力。数字化的公共管理，也有现在一些更靠地方基层的先进经验，比如浙江台州，已经把政府“金”字号信息化工程对接社会，不仅政府部门，企业、社会公众也可以进入联网的平台。天网、云储存便捷的公共服务，等等，要一体化地体现在智慧城市的发展中间。

技术创新也要对接智慧家居，数字化的栖居，这些已经越来越接近中国人现在的生活。线上对接线下的社区团购，决不能完全否定，疫情来了最极端的情况之下，就得靠社区团购来维持被隔离社区的居民基本生活供应和社会的基本正常运转。还有人工智能，会逐渐用于家政服务。至于我们城市更新中的轨道交通网建设，停车场、停车位的建设，我们的老旧小区改造等等，都要越来越多地运用技术创新的手段。