评标策略对项目管理绩效的影响

杨康新，梁永宽

(1.国家石油天然气管网集团华南分公司，广东广州 510620；2.中国人保财险深圳市分公司，广东深圳 518003)

2017 年3 月发生的陕西奥凯电缆事件，是近年国内工程项目领域的大事件。陕西奥凯电缆有限公司通过低价竞标方式，在西安地铁3 号线电缆项目招标中获得订单，为了使利润最大化，在生产中降低成本，导致产品不合格，严重影响项目质量安全和西安地铁声誉。一时间，项目管理与承包商关系、招标评标策略以及低价中标模式，成为热点问题。

1 研究现状

项目管理绩效有很多影响因素，如承包商或代建人选择、风险分担、风险报酬等［1］。宋宇名等［2］认为，项目组织文化对项目绩效存在显著正向影响，并且柔性文化导向对项目绩效的影响大于控制文化导向；此外，良好的关系态度、合作实践和共同能力，对科研项目绩效具有影响积极［3］。吴建南等［4］认为，项目负责人特征对项目绩效也存在不同形式的影响。

无论是建设项目还是科研项目，都需要通过招标或评审等方式寻找最合适的合作方，即项目承包商或团队。随着市场在资源配置中的作用发生根本性转变，工程项目发包模式的变迁方式，由传统的自上而下的强制性变迁逐步向自下而上的诱致性变迁转变［5］。合作方选择方式没有绝对完美，但都希望寻到合适的项目承担方。骆亚卓［6］对在中国知网数据库中引用率最高的20 篇有关工程项目资质审核指标的文献进行了梳理,发现财务状况、技术能力、管理能力、社会声誉、工程经验5 个一级指标至为重要。孙蓉［7］认为，招投标不仅能够影响到工程造价全过程的控制，同时还能够对工程质量及工程进度引起不同程度的连锁反应。方雪珠［8］认为，最低价中标法可以最大限度地实现投资效益，避免人为因素，防止腐败行为；秦旋等［9］认为，最低价中标法的评标过程简单，节约交易成本，易形成优胜劣汰的市场竞争机制，有效配置社会资源。但以价格为主的评标方式，也可能导致工程质量低劣、工程造价失控以及工程延期等［10］。贺苏静［11］通过对广州地铁实践的分析，认为建立诚信评分企业库并调整诚信得分比例、制定最优报价原则、调整技术经济标的分值比例、调整投标基准价下浮率等，有助项目实施。

2 调查概况

基于研究现状和对业界资深人士的访谈，把研究方向确定为哪些因素影响项目业主的招标选择，而评标策略特别是低价中标对项目过程管理，包括项目的质量、安全和造价结算，以及过程管理的影响如何。根据文献和业界的实际应用，选择承包商的名气、资质等级、综合实力、相关项目业绩、合作经历、总报价和报价清单作为影响中标的因素，同时，也把低价中标与项目管理绩效建立关系，研究它们之间的影响关系。以此为基础，采用李克特量表设计了调查问卷，包括邮件和微信版问卷星制作，发放对象为广东、河南、北京、上海等20 多家工程公司、监理公司和施工单位，调查对象为这些公司的项目经理、总监、施工经理、采购经理、造价工程师、监理工程师等专业人士。共发放调查问卷400 份，回收有效问卷190 份。190 位受访者所在行业主要分布在建筑和能源领域，在项目内主要代表业主方、施工方和监理方，具体有关统计性描述分别如表1 至表4 所示。

表1 受访者从业资质统计

表2 受访者从业年限统计

表2（续）

表3 受访者行业背景统计

表4 受访者项目角色统计

3 项目评标的关键因素

评标和定标是整个招标活动的核心，定标的基础是评标，评标的关键是评标方法。主要的评标方法有综合评标法、复合标底法、评标价法、合理低价法、标底接近法等，这些方法本质可分为两个类型，一是综合评标法，二是低价中标法（其中可分为经评审低价中标法和最低价中标法），这也是《招标投标法》所认可的主要法则。综合评标法评价的是投标人的综合能力，把评标分为技术和商务两部分，技术部分包括了投标人的资质、业绩、能力、专用技术、组织设计等，价格属于商务部分，影响评标排名的是技术和商务部分的权重分配以及价格的计分方式。低价中标法是在满足招标文件实质性要求的所有投标人中，投标价最低的投标人即为中标。在此基础上，又衍生出经评审的低价中标，即对所有的投标人的报价合理性进行审查，剔除掉不合理的报价，余下的报价最低者即成为中标者。

项目的评标中，影响专家或业主选定中标人（承包商）的因素有很多，总体而言，投标人在业内的名气，投标人的资质等级、综合实力，投标人与招标人是否有合作经历，以及投标报价等，都是评标的主要因素，业主和招标代理在制定评标办法时会把这些因素作为评分项，根据项目特点赋予不同的权重。本研究的调查问卷中，把这些因素作为受访者的评价意见，按重要程度设置了5 个等级，从“非常不重要”到“非常重要”，对应得分设为1～5 分，1 分为“非常不重要”，5 分为“非常重要”（以下各调查项相同）。

如表5 所示，调查结果显示，平均分最高的是投标人的综合实力，其次为资质等级和类似项目业绩，最不受重视的是投标人的名气。

表5 项目评标决策影响因素评价统计

投标人的综合实力最受业界重视为意料之中。建设项目不同于货物买卖可以一手交钱一手交货，项目实施需要一个合同周期，综合实力是投标人完成项目合同的基础和保证。承包商的综合实力，是投标人所拥有的技术力量、管理能力、材料采购渠道、财务状况等的综合表现，既是定性的指标，也有定量指标作支撑，作为招标人或评标专家，理性的选择都会将综合实力作为首选。本研究的调查统计结果中，对综合实力的评价，认为“非常重要”和“重要”的合计达96.85%。但是，在实际操作中，对投标人的评价基础是投标标书，缺乏第一手资料更难全方位实地考察，投标人的综合实力往往难以客观真实地量化评定，甚至与实际情况不符，反而造成了合同履行时的被动。因此，在资格审查及评标过程中，增加考查的渠道和方式，获取真实可靠的资料至为重要。

而投标人的“名气”则另有一番讨论意义。常理说，名气背后常常包裹着综合实力、项目业绩及在行业内的美誉度。目前衡量“单位名气”的，一是单位级别，如“中字头”的单位，这是央企的代表；二是获奖，如鲁班奖等，获奖的级别和数量决定名气；三是建设过什么样的标志性工程。这些相关信息无一例外地被精美印刷在各单位的宣传资料上，传递给招标人以信心保证。但是，为什么众多的受访者却把它排到了最后一位？本研究的调查结果统计中，认为非常重要的仅36 位，占比为19%，相对于其他因素，这个比例是所有最低的，低于合作经历，低于报价。也许大家都意识到，“名气”与“综合实力”之间不能简单划等号。究其原因，与目前的工程分包甚至转包制度相关联，名气大的承包商，后面无一例外都有分包队伍，有的名为“合作伙伴”，有的名为“专业分包”，很多甚至是挂靠投标，中标后收取一定管理费，实际负责工程实施的都是那些二包、三包的队伍，如果遇到责任心强、有一定实力的分包商，结果还好。典型例子如严介和的太平洋建设，就是从小分包商开始，由于施工质量好受到业主青睐，后面直接从业主手上接工程，最终成了一级承包商。但更多的包工头则始终只能通过“名气大”的承包商承揽工程，经此周转，项目过程控制和协调的困难大大增加，“名气大”与美誉度根本不是一回事。因此，投标人的名气，渐渐变得不怎么重要了。

在以往的调查和访谈中，很多资深项目经理特别看重合作经验。他们认为，合作经历是信任的基础，具有愉快合作经历的，双方更加容易沟通，遇到问题都能一起讨论以解决。有的项目经理还特别强调，国外很多企业的投资项目，工程承包商常常是其长期的合作伙伴，根本不需要过多磨合，执行过程中的纠纷很少，管理绩效往往更高。从承包商的角度出发，如果拥有长期合作合同，也更愿意投入资源，不断提高技术水平和管理能力，这方面在设计和项目设计采购施工（EPC）总包领域尤其明显。但在国内，由于招投标法的规定，每次招标都是一次重新的博弈和选择，招标方不敢也不能把合作经历作为特别加分项，因此，曾经的合作经历相对于报价等因素，其意义就变轻了。

4 低价中标对项目管理绩效的影响

4.1 承包商承诺变化

项目评标和定标的依据是承包商在投标时的承诺。基于中标目的，承包商会承诺项目的工期、质量、成本等目标，并提出相应的组织方案和保证措施，包括所投入的人力、技术、设备、资金等；而中标之后，主动权则从业主转移到了承包商，在工程项目这个开放式现场中，存在大量不可预见因素，很难完全按计划和预设的方案实施。如果变化仅是客观因素引起，则可以接受，例如自然条件的变化或者不可抗力；但如果变化是承包商为了自身利益而去调整，则会影响业主与承包商的合作，甚至影响项目交付。本研究的调查结果统计显示，项目投标前后承包商承诺变化的主要5个方面，平均分都在3.2分左右（见表6），分值较低，说明受访者对这些方面的评价不高，即在现实的建设项目实施过程中，投标前后承包商的承诺普遍都存在一定变化。其中，在5 组指标中，受访者认为在项目实施中出现组织及人员变化的比例最高，而方案出现较大变化的可能性相对最低。

表6 项目承包方投标前后各项承诺变化评价统计

对于组织及人员出现较大变化，其原因：一是在工期较长的项目中，人员的流动较为正常，特别是“90 后”一代的管理难度明显增大；二是大公司的人力资源调配，组织协调能力强的专业人士毕竟是少数，常常会出现项目多于优秀项目经理，导致有的项目经理要兼任多个项目，其团队成员也会如此。如果在科技创新领域的项目出现核心成员的变化，对项目的损害是致命的，项目的连续性和一贯性都难以维持，也会增加项目成本或工期拖延，甚至导致项目失败。

4.2 对技术方案优化的影响

本研究的调查结果统计显示，低价中标对技术方案优化的影响较为负面，平均分仅为2.1 分，其中认为低价中标不利于技术方案优化的占比最高，达48.42%（见表7）。一个依靠低价中标的项目承包商，对项目技术方案进行优化的积极性不高，而设计一个带有激励意义的合同机制，明确优化项目技术方案带来的成本节余，承包商可以参与分享，这样对承包商才会有激励作用。但往往在实际的招标时，项目委托方对此比较模糊，项目技术方案优化的条件和利益分配都界定不清晰。此外，项目技术优化方案往往会改变或部分改变原有设计，特别在科技创新领域，好的承包商会有能力通过持续改进、不断优化方案，对项目整体绩效有较大帮助。

表7 承包商对优化技术方案态度评价统计

4.3 对过程管理的影响

项目具有一次性的特点，过程管理关系项目成败，但项目双方的目标和期望值难以完全一致，实施过程需要双方共同努力，合作良好则顺利、目标容易达成。对实施过程的风险和不确定性作出充分的沟通和共享，是一种较好的项目合作方式［12］。而在低价中标的工程建设项目中，中标价格未必能真实反映承包商的意愿，从而会影响项目的过程管理。本研究的调查结果统计显示，认同低价中标有助于项目过程实施的占比为6.31%，而不同意的占比为78.42%（见表8），说明低价中标影响过程合作的概率非常高。项目实施过程的高效，要基于委托方和承包商的高度信任、理解和支持，而以价格为基准的低价中标策略，承包商的资源投入会受到较多制约，对项目业主的信任度也处在较低水平。

表8 对项目过程实施影响评价统计

4.4 对纠纷解决的影响

项目实施过程中，业主与承包商之间出现分歧在所难免，其中既有客观因素，也有主观原因，如条件变化、设计变更和工程量增减等，以及这些变化是否有补偿、给多少补偿等，都容易引发双方争执，只要把纠纷控制在一定范围内，适度的冲突不会影响项目绩效。本研究的调查结果统计显示，低价中标导致项目实施过程中的纠纷则会更多（见表9），持此意见的占比高达86.32%，这是本研究调查中占比最高的影响因素。即是说，由于承包商的中标价低，会诱使承包商抓住各种机会、通过各种方式争取利益，甚至刻意通过恶意索赔进行赢利，这必将导致更多的纠纷冲突。过去一段时间，在国际咨询工程师联合会（FIDIC）条款下的索赔机制一度影响了国内的项目管理模式，很多承包商依靠低价中标，赢利靠索赔，这种模式与中国传统文化和理念产生极大冲突，也是双方纠纷增加的一个重要原因。

表9 对项目纠纷冲突解决影响评价统计

4.5 对项目质量的影响

质量是建设项目的基础和生命，与进度、成本、安全等构成项目的控制体系，没有质量作保证的项目，其进度和成本的控制将失去意义。低价中标可能会造成项目质量保证措施和安全技术措施的费用投入过少，给质量管理埋下隐患［13］。当然，也不能说低价中标就一定会导致建设工程项目实施质量低下，因为影响工程项目质量的不仅仅是价格一个独立的因素，如果质量保障体系健全，控制到位、措施得力，项目质量是有保证的。本研究的调查结果统计显示（见表10），相对于综合评标法，低价中标对工程项目质量的影响依然突出，占68.42%的受访者认同低价中标会影响项目质量。如果中标价格偏低，低于项目正常成本，承包商道德风险的概率将大大增加，毕竟，没有利润的项目，承包商是不可能心甘情愿去承接的。

表10 对项目质量影响评价统计

4.6 对项目进度的影响

进度控制是国内项目管理的强项，一方面是我国工人和项目管理者吃苦耐劳，另一方面则是管理机制所展现的执行力是其他国家和地区无法比拟的。在某合资建设工程项目的联合办公室中，来自海外的员工每到周末或节假日就飞奔各地度假，而我国的工程公司和施工单位强调的是“白加黑”“5+2”，工程技术人员始终坚守在工地，“大干100 天”“百日会战”等劳动竞赛是国内项目管理的常用手段。本研究的调查结果统计显示（见表11），对于低价中标的建设工程项目，受访者认同项目进度受影响的占比为61.58%，大部分从业者都认同低价中标不利于项目进度控制。对于低价中标但又要赶进度的建设工程项目，部分资深项目经理建议从招标节余中提取部分资金设立“控制点奖”，通过劳动竞赛评先创优，直接奖励给承包商的现场项目部及其关键人员，效果会事半功倍。

表11 对项目进度影响评价统计

4.7 对项目结算的影响

低价中标既可能体现在合同总价，也可能体现在单价。尽管建设工程合同越来越复杂、条款越来越多，但是，再严密的合同也是不完全的，不可能覆盖项目的全面，总有某些不可预见的任务或工作留待结算时再磋商，如合同之外的变更、超出有经验承包商的材料价格变化等，都是双方结算的焦点。本研究的调查结果统计显示，低价中标的项目在结算时，认为分歧较小的占6.31%，而不同意分歧较小的高达81.05%（见表12），对于项目最终结算，低价中标就象预先埋设的地雷，处理不好，业主与承包商会相互扯得精疲力竭、两败俱伤。越是规模大和技术复杂的项目，合同总价与最终的结算价差异越大。

表12 对项目结算影响评价统计

5 结论与建议

项目管理绩效与评标策略存在强相关关系，本研究通过调查分析表明，对承包商的选择因素中，综合实力、资质等级和项目经验都对能否中标起关键作用。这是一种更为科学合理的评标策略，但为什么在现实操作中低价中标仍大行其道，其原因首先是简单易操作，更重要的是责任回避，选择报价最低的投标人不用解释也不用承担责任，而选择报价高的投标人则需要很多依据才能决策。

低价中标也并非洪水猛兽，国际上很多国家普遍采用［14］。在国内，只因目前我国正处在经济转轨过程中，相关制度和市场机制未能完全适应低价中标应用要求［10］。而建筑市场进入门槛相对较低、产能过剩，导致市场竞争的非理性，低价中标演变成了纯价格的竞争，甚至是低于成本的自杀式报价，在这种情况下，承包商为了赢利和生存，降低标准、偷工减料等时有发生，最终影响了正常的项目管理。这几乎是本研究调查访谈对象的共识，特别在经济转轨阶段，诚信制度和市场机制有待完善中，完全依赖市场进行选择无法配置最合适的资源，也找不到最合适的承包商。因此，建议项目业主在制定招标方案和评标策略时，多采用综合评分法，根据不同的项目性质或特点设置不同的价格权重，避免价格成为中标的决定因素；更多关注承包商的技术方案、专业能力和项目业绩，特别是为项目派出的项目经理及团队，确保项目实施过程中的效率和效果。通过过程控制，给项目管理带来的整体利益将远远大于采用低价中标的利益。