基层政府财务内控治理研究

崔伟 鹿圣杰

【摘  要】基层政府财务内控治理能力与水平是国家治理能力现代化的建设基础和具体体现。随着基层政府服务职能的凸显和治理领域的变化，对基层政府防范执行风险、提升决策能力、保证服务效能等行政治理能力提出了更高的要求。论文以镇级政府作为基层政府财务内控治理研究的对象，对D镇政府的组织架构、制度安排及财务运行状态进行调研分析，以各财务内控流程活动中的风险点为研究重点，探索具有D镇特色的财务内控治理体系建设与发展模式。

【Abstract】The governance ability and level of financial internal control in grassroots government is the construction foundation and concrete embodiment of the modernization of national governance ability. With the prominence of service functions in the grassroots government and the changes in the field of governance， it puts forward higher requirements for the administrative governance abilities of the grassroots government， such as preventing execution risks， improving decision-making ability， ensuring service efficiency， etc. This paper takes the town-level government as the research object of the governance of the financial internal control in the grassroots government， investigates and analyzes the organizational structure， institutional arrangements and financial operation status of the D Town government， and focuses on the risk points in the financial internal control process activities to explore the construction of governance system and development mode of the financial internal control with the characteristics of D Town.

【关键词】基层政府;财务内控治理;治理体系建设

【Keywords】grassroots government; governance of financial internal control; construction of governance system

【中圖分类号】F810.6                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）09-0070-03

1 引言

基层政府是国家治理组织体系的基本单元，基层治理是国家治理理念和治理体制的延伸，是国家治理体系在纵向维度上的微观基础。随着我国政治体制改革的全面深化，迫切要求提升基层政府的治理能力和服务效能，依赖基层政府“合规型”内控制度建设与运行的有效性，从制度上落实基层政府具备“反腐、打假、去肿”的自治能力建设，夯实国家治理体系建设基础。

目前，在国家实施乡村振兴战略、加大“三农”投入的大背景下，越来越多的政策扶持与资金支持向基层倾斜，加之新政府会计准则与制度的实施要求，基层政府内外部环境变化巨大，预算管理、财资管理等内部控制新风险点层出不穷。保障基层政府组织权力规范有序，保证其组织目标设定与运行科学高效，基于基层政府机构设置、制度安排、人员配备等组织管理实际，以基层政府目标管理和流程管理优化为主要研究对象，研究形成具有基层政府组织特色的财务内控治理模式，对我国基层政府财务内控治理全面建设与模式推广具有重大现实意义。

2 D镇政府财务内控情况分析

2.1 财务组织与运行

山东省的D镇是典型的北方基层乡镇，作为全国重点镇、省级中心镇，其组织与运行特征具有典型示范性，其问题解决方案具有较强的推广价值和借鉴作用。D镇下辖64个行政村，镇政府党政机关机构设置包括7个党政工作机构和5个公益一类事业单位（以下简称“7办5中心”）。D镇属于基层政权机关，是国家法律、法规、政策落地的基层执行者，也是上层政府决策的信息提供者。D镇政府负责组织和领导本行政区域内政治、经济、文化、社会等各项事业建设，包括地方社会管理、发展经济、公共服务和基层建设等具体职能。

D镇有独立的财政，为解决本地区行政事务及突发事件提供资金保障，在面临辖区内需要决定重大事项时，遵循“三重一大”制度积极践行民主集中制原则，进入班子会议研究讨论后决定。D镇政府设置了财审统计管理服务中心，管理与组织该镇财务活动，目前，中心下设财政所和农村经济经营管理站（以下简称“农经站”）这2个业务部门。其中，财政所主要负责组织协调镇级财政收入，组织进行镇办财政收支管理，编制并组织执行乡镇预算与决算，负责镇政府会计核算、财务管理、财政预决算公开等工作;农经站主要负责对农村集体资产经营和农村财务监管，负责辖内农村集体组织会计核算、财务管理，指导落实村务财务工作规则，监管农村“一事一议”筹资筹劳制度运行状况等。

2.2 财务活动特征

2.2.1 资金为核心，预算为主线

政府公共服务的供给需要各类资源配置来实现，而资金是各类资源的核心。D镇政府财务活动主要以资金的收付为主，其所有的财务工作围绕资金展开。为规范资金的使用，业务与资金需要进行全面纳入预算，从全面预算达到全面控制的目的。但在乡镇级政府日常工作之外，还存在上级政府及部门的交办协办工作，类似业务活动的出现具有不确定性，只能在事中進行预算调整，调整后交由上级财政审批。如调研中发现，城乡环境综合整治资金在年度预算内未纳入预算编制，后经中期调整纳入并入统筹管理。

2.2.2 村民自治，村财镇管

对镇政府辖内村（居）集体资金使用及其管理的办法为村民自治、村财镇管。各行政村（居）集体拥有对各自资金、资源、资产“三资”的所有权、使用权和收益权。但有关“三资”的账务处理、财务管理等委托所在镇政府、依托农经站代理管理，其中包括各村（居）集体账务、公章等均由农经站代理管理。

村财镇管是镇一级政府特有的财务管理活动。这种委托代理，不改变村级集体经济的独立性，也不改变农村“资金、资产、资源”的所有权、使用权和收益权。其代理的根本目的是通过村财镇管加强村级事务管理与监督，从源头上遏制和防范涉农职务犯罪，整体提升村（居）集体账务管理水平。

2.2.3 人民为中心，服务为要务

在深化机构和行政体制改革的背景下，镇政府对内设部门进行调整，优化部门职能、提升工作效能，以“7办5中心”的机构设置打造人民满意的服务型政府。机构调整中注重业务归口、权责分明，同步安排了人员变动，从业务层面直接或间接做好各类与保护、实现群众利益相关的行政行为，落实政府服务职能。

各项公共服务提供及项目的推进过程可以视为资金的收支集合，镇政府财务对资金的收支进行监管，在预算层面对各部门业务活动进行控制，保证资源合理配置，保障公共服务高效供给，在镇政府财务活动中充分体现服务职能。

2.2.4 内外共协同，多方齐监管

D镇财务活动接受内部外部的双重监管，其中内部监管由单位财务内控机制设置与运行实现，而外部监管主要来源于4个方面：第一，D镇财会活动接受县财政局的监管。D镇在县财政局的组织下执行会计制度，相关财经法规执行也接受县财政局的监督。县财政局对镇政府财政收支进行管理，并深入预算的各个环节。由县财政局制定税收政策，结合县级财力基础审批预算。在D镇政府预算执行过程中，D镇政府的月调度款内支出均需要在系统内由县级财政审批，其实际支出多数通过国库支付实现，事中调整事项也是在上级审批后执行。其中对于财政专项资金的使用，上级财政还会组织专项审计，监督审查专款专用与绩效评价情况。第二，D镇财务活动接受县审计局的监管。县审计局对镇级财政审计偏重合规性，保证资金支出的合规性，侧重审计专项项目推进流程的完整性与规范性，监督D镇政府预算执行、决算和其他财政收支，以及县财政转移支付资金审计。第三，D镇专项资金接受上级归口单位的监管。专项资金是由上级归口单位因专门需求审批拨付的，该资金使用需要对上级归口单位负责，上级归口单位组织项目资金使用的专项审计。第四，D镇政府接受上级组织部门的巡视巡察。上级组织部门定期、不定期巡视巡察，并抽调监察委、财政局、审计局专业人员或直接聘请第三方组成工作组协同进行。

2.3 财务内控治理现状

2.3.1 制度体系建设现状

目前，镇政府财务内控制度主要包括8项内容。单位层面内控制度主要依据《行政事业单位内部控制规范》。整体业务的执行依据有《D镇机关事业单位财务管理制度》和《关于进一步加强县直部门（单位）财务管理的规定》，这2项制度分别从预算管理、费用支出、政府采购、资产管理等不同方面结合实际业务活动环境作出基本规定。预算管理、政府采购分别执行《中华人民共和国预算法》和《关于公布山东省政府集中采购目录及限额标准和山东省政府采购进口产品目录的通知》。收支管理主要执行《Z市党政机关国内公务接待管理办法》《Y县县直机关会议费管理办法》《Y县县直机关差旅费管理办法》《Y县村级集体资金代理指导办法（试行）》等所属市县级文件规章。“三资”管理依据《关于进一步规范村（居）集体“三资”管理预防职务犯罪工作的实施意见》，D镇对村财镇管业务及流程作出了具体规定，并绘制了系列具体业务流程图示作为指导。

2.3.2 控制方法应用现状

D镇政府根据自身具体情况，综合运用规范中涉及的控制方法对单位财务活动进行控制。具体体现为：①不相容职务相互分离。镇财政所政府会计与政府出纳、预算会计与预算出纳等岗位设置及人员分工到位。②内部授权审批控制。从经办人填制原始凭证，凭证依次经过部门负责人、财政所负责人、分管部门领导、镇长的流转审核审批。③业务归口管理。镇政府财务活动归口至镇财政所负责，农经站则主管委托代理事项，专门机构负责资产管理事项等。

3 D镇政府财务内控治理的问题

第一，制度建设缺乏系统性，导致财务内控有效性不足。财务内控有效表现为2个具体方面：首先是内控机制存在，其次是执行有效。首先，财务内控机制存在的最直接的体现是系统、清晰的文件或规章制度。D镇在内控制度建设上以《行政事业单位内部控制规范》为主，以规定中有关内控方法的具体部分为辅，尚未从本级政府财务内控治理出发，设计制定基于D镇政府自身业务活动特性及内外部环境的内部控制文件或规章制度。系统规范的内部控制文件及规章制度的缺失使得对自身业务流程风险点梳理时缺少依据，导致风险点遗漏或风险失控的概率增大。其次，从实施问责和政绩评价的角度看，缺乏系统内控文件或规章制度意味着政府财务内控建设与实施的难度增加，对失职或违反财经法规行为等缺乏问责依据，不利于政府治理能力效能的提升。

第二，內控部门缺乏独立性，导致财务内控执行力不足。由D镇政府机构设置可见，D镇并不存在独立的内控部门领导其财务内控治理建设，该方面具体业务由财政所负责人兼任。首先，独立内控部门的缺失意味着没有足够的资源配置到财务内控工作中，其财务内控工作存在漏洞的可能性大大增加，不利于财务内控拓展其他职能;其次，财务活动的经办人既是财务内控制度制定者也是财务内控的执行者，缺乏足够的独立性。

第三，内控岗位设置不合理，轮岗机制执行不到位。《规范》中强调“单位应当实行内部控制关键岗位工作人员轮岗制度，明确轮岗周期，不具备轮岗条件的应当采取专项审计等控制措施”。调研中发现，D镇财政所并没有有效执行轮岗机制，原因主要在于镇财政所工作面向多方，且受镇级人员编制限制，现有财务工作人员数量较少，为保证各工作人员业务处理熟悉度和效率效果，轮岗机制始终未实施。

第四，内控治理体系未构建，监督评价不及时。目前，D镇尚未设置独立的内部审计部门或岗位，内部监督主要由财审统计中心下财政所及纪检部门组织实施，由于财政所负责人同时承担内部控制建设的职责，所以内部监督与内控制度建设和执行不分离。从D镇政府针对业务流程进行的风险评估及风险点识别形成的书面报告看来，其评价主要基于上级要求及自身工作安排，未开展有关内部控制有效性的评价分析，不利于暴露自身内控制度制定与执行等方面的缺陷与不足，不利于D镇政府内控制度的持续优化和常态化制度机制建设。

4 对优化D镇政府财务内控治理的思考

财务内控治理是在财务内控有效执行的基础上，拓展其职能，发挥在政府治理中的作用。在财务内控制度建立实施过程中，优先关注主要的、重大的经济事项及业务，给予适当的资源倾斜，做到该类业务风险的可控可防;制度应适应当前基层业务活动及所处的内外部环境，有序设计制度工作流程与风控结点;将财务内控制度贯穿于业务范围的各重要环节，落实有效的监督和评估机制，发挥财务内控治理的保障效能。总体优化目标是合理保证单位经济活动合法合规、防范业务风险、拓展财务内控在权力行使、决策等方面的作用，促进治理效能的提升。

第一，设置专职机构，进行归口管理。组织D镇财务内控治理工作开展，明确部门职能与责任。按照决策、执行、监督三权分立制约、相互监督又兼顾效率的主要原则，在组织架构调整中保持内控部门的独立性和“高规格”，由镇政府班子成员直接管理。强化领导及业务人员的财务内控意识，形成内部控制由“人治”到“法治”的制度化行为导向和行动准则。

第二，预算内控投入，提供资源保障。资金支持方面，将内控需求纳入预算范畴，为财务内部控制涉及的各项工作提供有力的资金保障。人力支撑方面，结合有关内控部门人员配备在质和量方面的需求，加大对业务人员专业素质素养、内控意识与格局方面的培训力度，提升业务人员的学习能力和成长能力。

第三，强化制度建设，实施有效控制。建立并持续健全财务内控制度，着眼于业务全流程，关注重要业务活动，建立形成各职能部门间的协调与联动机制。积极借助上级部门及专业服务机构的力量，完善评价与监督体系，对财务内控治理进行系统评价与分析，建立年度评价书面报告制度。充分调动并发挥镇纪委等部门内部监督的作用，搭建形成D镇财务内控治理的配套制度与体系。

基层政府财务内控治理既是基层政府制度健全与否、管理水平高低的间接反映，也是基层政府治理效能和治理能力的重要支撑。作为基层政府治理能力提升的重要组成部分，财务内控治理体系建设是基层政府的必然选择。财务内控治理是以有效的财务内控为基础，拓展财务内控的职能，提升政府治理的效能，财务内控治理是财务内控发展的更高阶段。

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