“土地财政”变局?

田文璐

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过去十多年，卖地收入已成为我国大多数城市最主要的财政收入来源，这一模式即为“土地财政”。这种“寅吃卯粮”的模式难以为继渐成共识，但与之相对的是，地方政府土地使用权出让收入仍持续增长，显示出地方政府仍然难以摆脱依赖“土地财政”的惯性。

近日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行，四部门联合发布了通知，明确提出要将“由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收”。其中，“国有土地使用权出让收入”即为我们所熟知的土地出让金。

通知一出就引起了轩然大波。“土地财政即将终结”的传言不胫而走。此次由地方自然资源部门征收的土地出让金改为中央垂直管理的税务部门征收，是否意味着土地使用权出让收入将从“地方收入”变为“国家收入”，地方政府不能再靠“卖地”获得财政收入了？

通知中同时提到，“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。换言之，土地出让金划转税务部门征收，只是改变了征收部门，支配权仍在地方政府手中，“土地财政”的现状也将继续。

事实上，这个通知是落实2018年3月《深化党和国家机构改革方案》的要求：合并省级和省级以下国税地税机构后，税务部门“具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。按照“成熟一批划转一批，逐步推进”的原则，2019年以来，包括社保在内的多项非税收入已陆续由税务部门统一征收。

换由税务部门统一征收又有何不同呢？普遍分析认为，非税收入划转税务部门征收有助于提升征缴的效率，也能让非税收支的管理更加规范。

此前，土地出让金一般是由地方政府自收自支，地方政府既负责征收，又负责支配，很容易出现不规范的现象，改革的目的就是要实现收支两条线，让公共资金可以由多部门共管，形成互相监督。这就意味着，以后土地出让金的征管将更加严格，地方财政的收支也都要严格遵守预算管理的相关规定，相应的，这笔钱的腾挪空间自然也就大大减少了。

地方政府长期依赖“土地财政”已成痼疾，要改变就总要有一个开端。

此次征管职责划转带来的冲击，或许是一个间接的起点。

02

要深刻理解我国当下“土地财政”问题，要从1994年分税制改革说起。

上世纪80年代之前，我国实行计划经济，在当时的历史条件下，计划经济让我们度过了最初艰难的时期。改革开放后，为调动地方积极性，我国开始实行财政包干制，每个省市自主发展经济，完成中央规定的税收任务后，剩下的就可以投入自身的发展，用于基础设施建设、体制运行、社会民生等等。当时这一政策极大激发了地方发展经济的积极一生。

但随着时间的推移，新的问题出现了。改革开放后，我国经济呈现爆发式增长，地方经济飞速发展，财政收入大幅增加，但大部分留在地方，上缴中央的过少。

我国作为社会主义大国，诸如跨省铁路建设、国防开支、教育投入、医疗卫生保障等都是由中央财政支出的。随着经济的发展，这部分开支也在急剧增加。这就导致中央财政连年赤字，寅吃卯粮，甚至出现过向地方“打白条”借钱的情况，国家没有办法集中力量办大事，十分不利于中国整体的现代化。于是，一场改革逐渐在酝酿。

1993年7月23日，时任国务院副总理的朱镕基在全国财政会议上首次提出分税制的构想：中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75：25的比例分成。

分税制事实上重新了划分中央税、地方税以及中央地方共享税，大幅提高了中央的财政收入，同时为了保护各省市的利益，中央设计了一套税收返还制度。

经过与地方政府艰难的谈判和协商，分税制改革最终落地，成效也非常显著：1994年中央财政收入比上年猛增200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%。

中央财政力量增强后，国家得以集中力量办大事，改革开放四十多年来，在铁路、教育、医疗卫生、国防建设等方面取得了举世瞩目的成就。2008年北京奥运会的举办、雄安新区的建设、抗击新冠肺炎疫情取得重大成果也都得益于我們举国体制的优势。

但分税制改革后也产生了一个问题，中央财政实力大增，但除了个别年份，大部分时候支出责任还是在地方财政。1995年到2004年十年间，中央财政收入平均占全国财政总收入的52%，但财政支出却只占全国财政总支出的30%。

相对的是，地方基层的社会保障、教育医疗、公共服务、体制运行等同样需要大笔开支。以2004年为例，地方财政收入占全国财政总收入的45%，但财政支出却占全国财政总支出的72%。地方财政缺口开始逐年加大。

为了补偿地方财政，中央一方面加大转移支付，另一方面将土地使用权出让的收入划归地方。随着1998年我国启动住房商品化改革，“土地财政”正式进入我国财政领域。与此同时，轰轰烈烈的城市化进程驶入快车道。

土地出让金的增长展示了中国城市化的速度。1998年，全国土地出让金数额仅500亿，但随着住房商品化改革和城市化的推进，2001年土地出让金第一次突破千亿，达到1300亿，2003年达到5000亿，2007年突破了1万亿，2017年超过5万亿，20年间土地出让金增长了100倍，成为地方政府增加财政收入的重要手段。

我国的城市化一开始就与土地分不开。一方面快速的城市化需要占用大量的土地;另一方面城市化资本的来源主要依靠出让土地的收入和土地融资。可以说，在工业化、城镇化、住房商品化快速推进的过程中，土地在其中扮演了极其重要的角色。在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。

出于加快城市建设、拉动GDP、扩大政绩等目的，各地卖地热情空前高涨。我国的经济增速也与土地供给同向而行。2001年—2019年，全国实际GDP年均增长8.9%，全国国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增长至2019年的62.4万公顷，年均增长89%，GDP增速与土地供应高度相关。

急剧膨胀的“土地财政”支撑了中国几百个城市的基础设施建设，有力推动了中国经济发展和城市化、工业化进程，但同时却让各地形成了“以地谋发展”的固有模式，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。

数据显示，近年来，中国最主要的50个城市卖地收入持续高于税收收入。许多城市对卖地收入的依赖度超过100%，堪称重要的财政支柱。比如：杭州、南京、郑州、西安、广州、福州、合肥、昆明、武汉……而只有经济多元化的少数几个城市财政来源比较健康，比如深圳、上海、北京。这显示出地方政府运用“土地财政”已经驾轻就熟，同时也显示出其替代路径的匮乏。

数据显示，2020年，全国城镇化率达到63.89%，这个数字高于预期，而且接近65%这个关键分水岭。种种迹象表明，“十四五”时期，我国城市化速度会逐渐放缓。

随着城市化速度下降以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，土地作为经济增长发动机的功能将不再继续，我们亟需又一场改革。

03

多年来，过度依赖“土地财政”积攒了很多问题。

房价过高是最牵动民生神经的一个因素。几十年来，随着城市化的不断推进，住房需求逐渐上涨，房价整体处于上升趋势，房价上涨带高地价，而地价的不断攀升又进一步推高房价。

从2016年开始，中央与地方就出台了诸多政策调控房价，并提出“房住不炒”。但无论是以利率、投资为切入点，分流社会资本，避免社会资本过分集中于房地产市场，还是立足宏观经济背景下的“因城而异”的调控，都未能达到有效调控目的，往往是短期有效，很快又报复性回升。

有专家认为，地方政府谋求超额土地出让收益是房价上涨的症结所在。原因就在于地方政府连年搞建设导致债台高筑，而债务偿还严重依赖土地出让收益，如果房地产市场不景气，土地卖不出高价，地方政府就会面临偿债风险。

多年来地价与房价的不断上涨，让金融杠杆持续加码，房地产市场积累泡沫，风险也持续加大。数据显示，截至2020年底，我国宏观杠杆率（负债率）高达273%，其中居民负债率也超过60%。多年房价的上涨不仅让国家背负了系统性风险，也打乱了居民未来消费支出和家庭资产配置计划，导致消费低迷，让我们的经济陷入通缩的风险。

房价的快速上涨也让房地产行业产生虹吸效应，在中国经济结构转型升级和实体经济增速下行的背景下，房地产对实体经济和其他领域的投资挤出效应明显，严重影响经济发展后劲。据媒体报道，福布斯中国富豪榜前一百位中六成都是地产商。

“土地财政”曾经推动了我国的城镇化建设，创造了我国的基建奇迹，但如今，对“土地财政”的依赖已经严重绑架了我国的宏观经济，挤压了整体的消费能力，其他各实体行业面临发展的桎梏。

此次土地出让金征管职能划转或是整治土地乱象、扭转“土地财政”的契机。

长期以来，由于地方复杂的利益结构，在土地出让金征管上常常存在“不透明”的现象，欠征、少征、漏征情况严重。土地出让金改为税务部门征管，将抑制一些地方对土地出让金少收、不收或违规返还等乱象，减少地方违规向城投平台“输血”、扩大隐性债务甚至囤地炒地问题的发生，引导地方政府在土地出让环节更加谨慎规范，乃至主动降低对地方“土地财政”的依赖。

其次，征管职责划转也可以使中央对地方政府财政状况把握得更加全面和精准。或许，未来国家会进一步推动土地出让金的支出端改革，引导地方发展改变对大城市建设的迷恋，转而投入乡村振兴的发展当中。

事實上，中共中央办公厅、国务院办公厅已于2020年9月印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求各地方调整土地出让收益城乡分配格局，“从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例;到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。”此次通过征管划转通盘掌握地方的土地出让信息，将会为下一步更深入的改革奠定良好的基础。

要根治地方政府的“土地财政”依赖症，未来培养地方主题税种、构建地方稳定的财政来源极为重要。而房地产税将是重中之重。事实上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过存量土地征收物业税、房产税等方式创造收入，但我国出于种种原因，虽早已提出构想，但仍未落地。2021年5月11日，财政部、人大预算工委、住房城乡建设部、税务总局，联合召开房地产税改革试点工作座谈会。改革陡然加速。就长远来看，房地产税的开征在未来一方面可以筹集财政收入、对冲未来土地出让收益下行，另一方面则可以构建地方税体系。

改革不可能一蹴而就。面对“土地财政”痼疾，无论是出于地方自身的发展，还是国家长远的计划，摆在首位的都是要调整经济结构、优化产业结构，只有经济结构更加合理了，才能带动地方经济的均衡发展，才能真正获得可靠、稳定、持久的税源，从而最终摆脱“土地财政”的枷锁。