灾害事故专业应急救援队伍能力评价指标体系研究*

郭再富，冀 铮，吴 轩

(中国安全生产科学研究院，北京 100012)

0 引言

我国地震、台风、洪涝、地质灾害等自然灾害种类繁多、高频发、覆盖面积广、破坏性大。同时，危险化学品、交通运输、矿山等各类安全风险形势复杂严峻，重特大事故尚未得到根本遏制，给人民生命财产安全与社会高质量发展造成严重危害。应急救援是有效应对各类灾害事故、保障人民生命财产安全的坚实屏障，应急救援队伍建设是应急救援工作的重中之重。目前，我国灾害事故应急救援队伍建设工作取得长足进步，基本形成以综合性消防救援队伍为主力、以军队和武警部队为突击、以专业救援队伍为协同、以社会应急力量为辅助的应急救援力量体系，灾害事故应急救援能力得到大幅提升，为经济社会安全发展提供有力保障。

对照新时代、新使命、新任务，我国应急救援队伍建设仍存在救援能力与灾害事故应对实际需求不匹配，与“建设1支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”新要求和人民群众新期待存在一定差距等不足。应急救援队伍能力评价是全面掌握应急救援队伍实际情况，推进应急救援队伍专业化、正规化、规范化建设，提高队伍管理水平、技术水平、装备水平和整体素质，不断提升专业应急处置救援能力的重要手段。国内外对灾害事故专业应急救援队伍能力评价研究主要集中于矿山、地震等单类行业领域队伍的能力评价、能力建设等方面的指标体系、评定标准及方法[1-5]，以及应急救援队伍分类分级、综合能力等方面[6-7]，但针对各类专业应急救援队伍既有能力的通用性评价指标体系研究较少。

我国灾害事故专业应急救援队伍涉及面较广，包括地震、地质灾害、洪涝等自然灾害，危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工等生产安全事故，以及水电气热、通信、测绘、医疗等。目前，针对各级各类应急救援队伍能力建设评价体系仅限于矿山、危险化学品、地震等部分行业领域或专业性的要求，部分专业队伍能力建设与评价缺少科学规范的指标体系及评估方法，各级政府、部分行业领域专业救援队伍建设与运行管理缺少相关依据，队伍能力水平参差不齐，标准化、规范化程度有待提升。同时，政府相关部门在选定专业救援队伍作为骨干力量时，缺少相关标准要求和技术方法支撑，难以开展队伍测评考核及队伍能力水平判定等工作。因此，本文重点针对自然灾害、生产安全事故方面相关专业应急救援队伍，开展应急救援队伍能力构成、评价指标体系建设及评价方法研究，研究结果可为救援队伍及政府相关部门开展应急救援队伍能力测评提供指导，以推动各级各类应急救援队伍标准化建设、规范化运行。

1 应急救援队伍能力评价现状分析

目前，国内外对于应急救援队伍能力评价，主要针对矿山、危险化学品、地震等行业领域提出相关制度文件、标准规范。

1)矿山应急救援队伍

为进一步规范矿山应急救援队建设和管理，国家出台《矿山救护规程》(AQ 1008—2007)、《矿山救护队质量标准化考核规范》(AQ 1009—2007)等制度文件和标准规范[8-9]，主要从组织机构、救护队伍及人员、技术装备与设施、救护培训、业务技术工作、救援准备、医疗急救、一般技术操作、综合体能、军事化队容、风纪、礼节、综合管理等方面提出相关要求及评分方法，并按照得分情况将其分为特级、1级、2级、3级救护队。山东、内蒙古等省(区、市)制定矿山应急救援队地方性规章标准[10-11]，主要从组织机构、培训与训练、装备与设施、业务技术工作、医疗急救、综合体能、队列操练、救援技术、综合管理等方面进行规范。

2)危险化学品应急救援队伍

为规范和指导危险化学品应急救援队伍标准化建设，国家制定《危险化学品应急救援队伍建设规范(征求意见稿)》(2016-12-20)[12]，从法律法规与管理制度、方针目标和组织机构、装备设施、培训与训练、综合管理，以及检查、整改与自评等方面提出相关要求，并按照队伍规模、人员数量、装备物资、救援能力等将其分为1级、2级、3级救援队。山东省制定危险化学品应急救援队伍的地方性规章标准[13]，主要从组织机构及人员配备、队伍构成、基础设施、技术装备、培训演练、制度台账、运行保障等方面进行规范。

3)地震应急救援(搜救)队伍

联合国国际搜索与救援咨询团INSARAG(International Search and Rescue Advisory Group)制定《国际城市搜索与救援指南》(2007-01-19)[14]，并开展城市搜索与救援队伍能力分级测评，即IEC(INSARAG External Classification)测评，其能力要求主要包括管理、搜索、营救、医疗和后勤保障5个方面，按照救援队能力将其分为轻型、中型、重型救援队。我国组织编制地震灾害紧急救援队伍(城市搜索与救援)能力分级标准与分级测评工作指南，涉及管理、搜索、营救、医疗和保障5大能力。

2 应急救援队伍能力构成

通过分析国内外相关研究以及矿山、危险化学品、地震等专业应急救援队伍能力建设相关要求发现，应急救援队伍通用性能力普遍集中在组织机构、人员配备、基础设施、技术装备、培训演练、管理制度、运行保障等方面。应急救援队伍能力要与责任区内应急救援对象风险相适应，由于灾害事故专业应急救援队伍类型多样，能力要求不同，针对不同类型应急救援队伍，考虑设定技术水平指标以反映其特定能力。此外，救援行动是救援队伍能力的实际体现，是应急救援队伍能力构成要素之一。灾害事故专业应急救援队伍能力构成及基本要求如图1所示。

图1 专业应急救援队伍的能力构成及基本要求

3 应急救援队伍能力评价指标体系

3.1 评价指标体系设立原则

1)典型性

评价指标应具有代表性，结合应急救援队伍实际，从不同侧面、不同层次准确地反映各类专业应急救援队伍能力主要特征和状态。

2)可操作性

评价指标应科学合理、简单明了，相关数据资料便于采集和分析，具有现实可行性和可比性，保证评价结果真实、可靠。

3)定量定性相结合

评价指标应尽可能量化，减少能力评价主观性，同时在科学客观基础上兼顾机制、效果等定性内容，便于查找存在的客观问题。

4)以评促建

统筹兼顾队伍能力评价与应急救援队伍建设目标，通过解决队伍能力评价发现的主要问题和薄弱环节，推动和促进应急救援队伍各项建设与发展。

3.2 队伍能力评价指标体系

根据应急救援队伍能力构成，结合国家、地方专业应急救援队伍建设相关要求，共设置组织机构、人员配备、基础设施、技术装备、培训演练、管理制度、运行保障、技术水平、救援行动等9项1级指标，各1级指标下设若干2级指标共21项，应急救援队伍能力评价指标体系见表1。该指标体系相关要求重点针对省级政府组建的骨干灾害事故专业应急救援队伍设置，其他应急救援队伍可参照并适当调整。

表1 专业应急救援队伍能力评价指标体系

4 应急救援队伍能力评价方法

基于应急救援队伍能力评价指标体系，设定应急救援队伍能力总分为100分，对各项能力及单项分值权重，参考相关应急救援队伍评价考核要求及业内专家意见确定，各项指标分值权重及评价方法见表2。能力评价采用各2级指标单项扣分的方法计分，标准分扣完为止，根据各项指标最终评分相加得到的总分，评价等级可分为优秀(90～100分)、良好(85～89分)、合格(80～84分)、不合格(小于80分)4个等级。各项指标具体评价标准可结合本地区、本行业领域实际适当调整。

表2 专业应急救援队伍能力评价指标体系分值权重及评价方法

通过与相关地方政府应急管理部门及救援队伍研讨交流，该指标体系基本表征专业应急救援队伍所需能力，专业应急救援队伍可依据此能力评价指标体系和方法开展对照自评，并针对性加强自身能力建设，政府相关部门可采取委托第3方专业机构、组建相关行业领域专家团队等形式，通过听取汇报、查阅资料、实地调查、座谈交流、随机抽查测评等方式，应用上述指标体系和方法对应急救援队伍开展能力评价，选定具备一定能力水平的专业队伍作为本地区应急救援骨干力量，并通过解决队伍能力存在的实际问题，促进专业应急救援队伍能力建设。

5 结论

1)基于国内外矿山、危险化学品、地震等应急救援队伍能力评价现状，专业应急救援队伍能力构成主要包括组织机构、人员配备、基础设施、技术装备、培训演练、管理制度、运行保障、技术水平、救援行动等方面。

2)提出由9项1级指标、21项2级指标构成的专业应急救援队伍能力评价指标体系，逐项明确指标要求，设置相应分值权重、评价方法及标准，提出专业应急救援队伍能力评价总体方法。

3)专业应急救援队伍和政府相关部门可参照评价指标体系及方法开展应急救援队伍能力评价工作，全面掌握应急救援队伍实际情况，推进应急救援队伍专业化、规范化建设，提高队伍管理水平、技术水平、装备水平和整体素质。