关于银行机构风险处置的思考

刘红延 张田 罗峥

摘   要：金融机构的正常“新陈代谢”是市场经济发展的必经之路，也是深化金融供给侧结构性改革的应有之义。我国在相当长的一段时间内对银行机构风险处置缺乏行之有效的制度安排，通常采取简单行政手段和政府兜底的做法，这种模式虽然短期内有效果，但长期看可能会损害我国金融体系的持续活力与健康发展。本文对全球主要国家银行风险处置机制建设方面的关键内容进行系统性梳理与对比分析，对各类处置工具及其成本开展剖析，认为银行风险处置是一项复杂的系统工程，处置目标、立法模式、触发标准、处置当局作为重要基础，必须予以明确;风险处置过程中应尊重市场纪律，处理好维护社会稳定与防范道德风险之间的平衡;要注重发挥金融监管机构的专业和效率优势，减少对市场的冲击，并在此基础上就进一步建立健全我国银行风险处置提出相关政策建议。

关键词：风险处置;国际实践;核心要素;处置工具;成本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.07.003

中图分类号：F830.1             文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2021）07-0025-10

一、引言及文献综述

防范化解风险是金融业的永恒主题，也是国家金融工作的重中之重。中国金融市场结构以间接融资为主，银行机构作为服务实体经济的重要成员，长期以来在金融体系中具有牵一发而动全局的地位，其倒闭对金融体系将带来巨大的震动性与传染性。为此，在很长一段时间内，我国对银行机构的风险处置以行政手段和政府兜底为主，不仅大型银行“大而不能倒”，而且中小银行也普遍存在“小而不倒”的现象，银行机构只生不死，退出渠道不畅。金融机构的正常“新陈代谢”是市场经济稳健发展的必经之路，也是深化金融供给侧结构性改革的应有之义。2019年以来，我国加快金融改革与风险处置机制建设，特别是对包商银行的处置始终坚持市场化、法制化的原则，采用“收购承接+破产清算”模式化解风险，成为我国金融风险处置历史上的里程碑事件。未来，高风险银行机构的风险化解以及市场出清是金融改革的重要组成部分，加快建立健全银行机构的有序风险处置机制，是我国金融领域的一项紧迫任务。

近年来，有关专家学者围绕我国银行风险处置建设从多个角度开展研究。刘向民（2018）对我国金融机构风险处置现状、问题加以剖析，认为我国在法律层面缺乏有序处置机制安排，市场化和专业化程度较低，存在刚性兑付，提出要尽快构建一个既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制。戴季宁（2017）从有效处置机制基本要素的角度，总结提炼了主要国家对银行机构处置的良好做法。钟震与郭立（2019）对美国富兰克林国民银行破产案的处置历程进行回顾分析，提出美国对该银行的救助和处置有得亦有失，相关举措虽遏制了危机扩散，但在一定程度上也加剧了银行的道德风险。陈游（2020）对我国处理包商银行的过程进行思考，对比中美两国中小银行救助机制，提出美国特有的银行间层级结构能有效保证中小银行市场化退出。

综上所述，已有文献对加深银行风险处置的有关认知、探索发展适合我国的风险处置路径提供了有益参考，但现有研究中对国际做法进行系统性梳理的文献数量有限，深度不够。本文对银行风险处置概念进行辨析，对国际上银行机构风险处置制度中涉及的主要要素进行较为详细的比较分析，对常见风险处置工具利用简单框架开展成本分析，并提出加强我国金融风险处置制度建设的对策建议。

二、银行机构风险处置的制度建设：国际比较

银行机构作为金融市场中极为重要的中介机构，承担着信用转换、期限转换和流动性转换的关键职能。一旦银行机构出现重大风险，金融市场将面临巨大震动甚至引发系统性金融风险，为此世界各国均高度重视对银行机构的风险处置。

（一）对“处置”概念的理解

受各国立法框架以及金融监管历史沿革的影响，目前国际社会与学界对银行“处置”的概念尚没有形成统一、标准的界定。在美国，银行“处置”是一个总括性、全面性的概念，指美国联邦存款保险公司（FDIC）为挽救问题银行或实现问题银行有序退出市场而采取的一系列举措，具体包括：由健康银行收购承接问题银行的特许经营权;对储户直接偿付并对相关中小银行进行破产清算;以及根据2010年《多德法案》对系统重要性金融机构的有序清算等。在欧盟，银行“处置”的概念较为狭义，通常有别于银行破产，特指根据《银行复苏与处置指令》（BRRD）对系统重要性银行机构进行处置的过程，从功能上类似于美国的有序清算机制;而银行“破产”则是指欧盟各成员国在各自法律框架内，处理化解非系统重要性中小银行机构风险的手段与程序。概括而言，银行“处置”与银行“破产”这两个概念有所重合，在处置目标、启动标准、程序与工具等方面多有重叠。从中国国情与实践看，可将银行“处置”理解为银行监管的延伸环节，通常发生在银行生命周期的最后阶段，当常规监管和强化监管手段无法改善问题银行的实质经营状况时，监管机构为化解金融风险而采取的一系列程序与措施，处置对象既涵盖系统重要性的大型银行，也包括非系统重要性的中小银行。

（二）处置目标

处置目标是指銀行风险处置制度所追求的功能与社会效果，在整体制度建设中具有导向作用。梳理主要国家相关法律法规可以发现，各国对问题银行机构开展风险处置主要是为了实现以下两项目标。一是维护存款人利益。世界各国隐性或显性地将维护广大存款人的利益设定为主要处置目标，其中美国、英国、爱尔兰、瑞士、墨西哥、菲律宾等部分国家将其作为法定目标予以明确，存款人在风险处置等级中享有优先索赔权。实践中，受保存款通常优先得到足额偿付，英国、意大利和希腊等部分国家还探索对特定类别的未受保客户存款（个人存款超额部分和中小企业存款）给予特别保护，其后才考虑存款保险是否覆盖其他无担保债权人。二是实现债权人价值最大化。世界各国均将实现债权人价值最大化作为风险处置的法定目标之一，这点与普通企业的破产机制类似，但同时明确要求无担保债权人的受偿顺序排在存款人之后。对于无担保债权人的权益适当加以限制的做法，反映出银行风险化解与处置过程中对公众利益的高度关注，也有助于提高处置效率。

至于风险处置机制是否应具有防止大型銀行倒闭的目标，2008年全球金融危机之后，国际金融改革动态已明确给予信号。美国2010年出台的《多德-弗兰克法案》建立了有序清算机制，率先破除了银行“大而不能倒”传统。金融稳定理事会（FSB）2011年出台并于2014年完善的《金融机构有效处置机制核心要素》明确将处置范围设定为系统重要性金融机构，以妥善解决“大而不能倒”问题，目前该文件已成为金融机构风险处置的国际标准，可见防止大型银行倒闭的目标已彻底被摒弃。

（三）立法模式

健全的风险处置法律制度作为一国金融基础设施的重要组成部分，有利于及时化解和处置金融风险，促进金融市场优胜劣汰与高质量发展。

从立法模式看，多数国家考虑到银行机构与普通企业的差异性，对银行处置实施单独立法，代表国家是美国、加拿大、瑞士、意大利、巴西等，如美国银行机构的处置主要适用于《联邦存款保险法》与《联邦存款保险法改进法》，加拿大银行机构的处置适用于《清算与重整法》。这些单独立法的国家中，大多数国家采取行政性程序，即金融监管机构在银行处置中拥有较强的主导权，法院很少或基本不参与，以最大程度发挥监管机构的专业优势，提高处置效率。在美国的风险处置架构中，FDIC在整体处置中居于核心地位，全权负责问题银行的经营与管理，收集各类信息，确定各类债权的有效性，可综合运用多种工具独立行使处置权，处置过程没有法院、破产管理人与债权人委员会的介入。

此外，国际上也有部分国家采用了较为折衷的模式——基于企业破产法的银行处置规定，即在保留司法破产的传统之上，根据银行业的特点颁布单行的金融机构风险处置法律规范，代表国家是英国。英国在2008金融危机后颁布了《2009年银行法》，建立了对问题银行的特别处置机制，形成了以《2009年银行法》为特别法，以《破产法》为普通法的处置制度。实践中，英国对银行的风险处置兼顾了行政性与司法性程序，即涉及专业性和技术性的事项由英格兰银行负责，以减少金融风险外溢性;涉及破产银行财产或财产性权力的事项由法院负责，以确保破产程序的公开、公正、透明。整体而言，2008年国际金融危机对世界各国银行风险处置产生了较为深远的影响，为银行制定特殊的处置制度成为世界性趋势。

（四）风险处置的启动标准

启动标准是指启动银行风险处置程序的法律事实。由于银行业具有高负债的经营特点与潜在的风险传染性，大多数国家对银行机构设置了区别于普通企业的较为灵活的处置启动标准，以便及时识别风险，及早介入，最大程度维护公众和债权人利益，减少银行无法恢复经营时资产价值受到的侵蚀。从国际实践看，全球各国评估银行机构是否应进入处置流程，主要是判断银行财务情况的恶化（或其他原因）是否会诱发其出现违约风险或流动性风险，影响其持续生存能力。

操作中，各国根据自身国情设置了不同的标准（见表1），但从共性特点看通常包括两大维度。一是定性维度。各国通常概括性地从以下方面提出处置启动标准，包括银行资不抵债或无力偿还到期债务，银行的经营行为严重违反了监管要求或其行为危及自身稳健性，以及银行的行为损害了存款人和其他债权人等合法权益或公共利益等。如美国法律规定，只要银行没有以安全稳健的方式运行，甚至隐瞒运营记录或仅被认定构成洗钱犯罪，FDIC就可以启动处置程序。为了避免监管指标滞后，美国、英国、加拿大、巴西等部分国家还将银行可能违约、可能出现财务状况恶化或可能严重违反审慎监管等前瞻性预判情况也明确列为启动标准之一，以便开展早期纠正，为存款人提供更高程度的保障。二是定量维度。目前，美国、韩国、墨西哥、俄罗斯等部分国家探索对资本充足率或流动性指标设置阈值，来评估是否启动银行处置。美国规定，银行资本充足率低于2%且90天内无法补充资本就会触发处置条件;韩国规定，资本充足率低于2%就触发处置条件;墨西哥规定，银行一级资本充足率低于4.5%，或者银行无力支付大额（约合700万美元）的银行间负债（包括对中央银行的负债），或者银行在支付清算系统里超过两个以上工作日无法履行资金划拨达到70万美元，则触发风险处置。

（五）处置当局

根据FSB发布的《金融机构有效处置机制核心要素》，处置当局应该由风险处置经验丰富、人力资源和财务资源充足、能够独立运作的一个或多个部门组成，负责处置策略的选择和处置计划的实施。具体实践中，美国、加拿大、英国、澳大利亚、瑞士、巴西、新加坡等国家由单一部门承担处置工作，该部门一般是中央银行、微观监管机构或存款保险管理机构。英国、巴西、新加坡的处置当局是该国的中央银行，澳大利亚的处置当局是审慎监管局（APRA），美国的处置当局为FDIC。设置单一处置当局的主要优势在于职责明确，处置效率高，不存在沟通与协调成本。此外，还有部分国家的处置当局由两个或以上部门组成。对德国、法国、意大利等欧盟成员国而言，如果大型银行机构出现风险，那么在单一处置机制（SRM）框架下，一般由欧央行（ECB）和单一处置理事会（SRB）共同商议启动处置程序，由SRB会同银行母国的金融监管机构，评估问题银行是否具有系统性威胁，制定处置方案，并由该国监管机构具体实施处置计划。对于多部门组成的处置当局而言，其顺畅运行的核心在于明确各个部门的角色、权限与职责分工，建立问责机制，加强协调沟通。

三、常见的风险处置工具及其选择

在对比分析国际社会对银行风险处置的基本架构之后，本部分将围绕常见处置工具开展讨论。从国际实践看，一旦银行出现严重风险，早期纠正无法帮助其恢复正常经营时，处置当局就会灵活运用以下各类风险处置工具实施处置。

（一）处置工具

一是收购承接。收购承接（Purchase and Assumption，P&A，部分国家也称为资产负债转让）是欧美国家常用的处置举措。处置当局对问题银行实施接管，通过招标或竞争性谈判的方式，将其全部或部分资产与负债转让给另一家财务状况良好的银行，股东权益减记归零或降至最低额度。有时，处置当局为了提高市场化收购承接的成功率，也会为部分问题资产（如住房贷款、商业贷款）的出售提供损失分担机制，即扶持型收购承接。在国际金融危机中，美联储提供了290亿美元资金，协助摩根大通开展对贝尔斯登的收购。在多数扶持性收购案例中，收购方只承担20%的可能损失，FDIC或美联储承担剩余80%的可能损失。

二是过桥银行。过桥银行指设立一家全新的、临时性的银行，将问题银行的资产与负债转让给该银行，由其继续向银行客户提供全面的银行服务，从而填补问题银行从经营失败到完成最终市场化处置之间的时间缺口。作为临时设立的机构，过桥银行的生命周期通常为两三年，过桥银行在完成问题银行处置之后将出售或关闭。在美国、加拿大、墨西哥等部分国家，过桥银行免于监管资本要求。

三是自救安排。FSB在发布的《金融机构有效处置机制核心要素》（2014）中，创造性地将金融机构的自救安排明确列为处置举措之一，并于2015年发布了总损失吸收能力（TLAC）监管规则。根据法律授权，处置当局无需征得股东或债权人同意就可以要求问题机构补充资本，核销股权，对全部或部分无担保债权进行减记或债转股，以确保该机构继续维持运营。通常，自救适用于大型、复杂性金融机构，在处置工具中的动用顺序靠后，以便降低公权力对私人财产权的干预。如英国规定自救举措主要适用于总资产在150～250亿英镑的大型金融机构。

四是政府参与的资本重组。该举措指利用公共资金对问题银行的资本与负债结构进行调整以继续维持其经营。资本重组有多种形式，包括股东被稀释但管理层不变的政府注资;或是股东被清除，管理层被替换的彻底国有化。

五是破产清算并偿付存款。若选择运用该工具，问题银行将被关闭，处置当局对相关资产开展清算，根据法定清偿顺序对债权人予以清偿，受保存款获得全额偿付。实践中，受保存款偿付主要有以下两种形式，存款保险管理机构直接向储户偿付受保存款;受保存款转移给另一家运行良好的健康银行，由该银行作为存款保险管理机构的代理方，储户可以自愿选择取出存款或将存款继续存放于这家健康的银行。

（二）处置工具的选择：基于成本的分析

从经济学视角出发，问题银行的处置必然涉及成本与收益，而成本最小化是国际社会在问题银行处置中普遍遵循的重要原则，本文尝试运用一个简单框架来解析各类处置工具可能面临的主要成本。根据White&Yorulmazer（2014）相关研究，风险处置成本主要可分解成处置当局（存款保险）的成本、财政成本，以及由无担保债权人和股东的道德风险而引发的相关成本。

假设某银行的简单资产负债表如表2所示，银行通过吸收存款（ID）、发行债务工具（D）以及股权方式（E）进行融资，同时开展资金运用。假设ID+D+E=1，而银行有对应1个单位的风险资产（A=1），资产收益随机（假定R为较高的资产回报率; r为较低的资产回报率）。当收益较好时R>1，此时银行经营稳健，不涉及风险化解与处置;但当收益较低时，可能出现银行资产总额小于受保存款的现象（r

1.整体收购承接

整体收购承接指问题银行的资产和负债被整体转让给收购方。此时，问题银行所持有的原有资产仍然保留在银行体系之内，有助于较好地维持银行特许权价值。但由于信息不对称的存在，资产出售过程中必然面临一定的价值错配成本Cpa，资产的最终出售价值为r-Cpa，此时处置当局所需承担的成本是受保存款与出售价格之间的缺口，即ID-（r-Cpa）。收购承接属于市场化的处置举措，无需动用财政资金，而且问题银行的股权已经全部核销，也无需考虑道德风险的相关成本，因此整体成本即为ID-（r-Cpa）。

2.资本重组

另一种处置选择是对问题银行开展资本重组。本文中，我们主要关注的情况是受保储户和债权人得到全额偿付，但银行股权全部核销。政府参与的资本重组虽然带来一定财政成本，但能确保银行关键职能不中断，对问题资产的运营也会产生相应回报r。此时，处置当局的相关成本是ID-r，而政府需要承担额外成本D以偿付无担保债权人，最终可能形成财政成本F（D），同时资本重组可能对债权人形成负向激励，债权人对银行进行监督的动力有所下降，相应成本假定为M。资本重組的整体成本是（ID-r）+F（D）+M，假设F（D）+M> Cpa，那么资本重组的成本明显大于整体收购承接。

3.破产清算

如果选择对问题银行直接清算，那么部分资产的价值在司法清算过程中可能严重缩水，出现较高的价值错配成本C1（C1>Cpa），进而导致处置当局面临较高成本，大致为ID-（r-C1）。但破产清算中，尊重市场规律，对银行管理者开展有效约束，不涉及财政成本与道德风险，整体成本就等于ID-（r-C1）。

（三）分析小结

根据上述简单分析框架，基于成本最小化原则，收购承接成本最小，直接破产清算成本最高，其他各类处置工具的成本介于上述两者之间，收购承接是最优化方案，该结论也与近些年来的实践经验相吻合。

以2008年国际金融危机中美国银行风险处置情况为例分析，FDIC倾向于尽可能多地采用收购承接方法，将银行资产保留在银行体系中。有统计数据显示，FDIC在本次危机中总计处置了489家银行机构，其中对304家银行采用具有损失分担机制的扶持性收购承接，对159家银行采用不带损失分担机制的收购承接，两者共计占比约95%，FDIC持有的剩余问题资产比例仅占3.9%，该比例较20世纪80年代至90年代储贷危机时下降了6个百分点。至于过桥银行，美国在全球金融危机中仅三次运用过该手段，而且最终也是为了在金融市场中寻找到合适的收购方，如美国曾设立IndyMac FSB作为第二大房贷银行印地麦克银行的过桥银行，接收并处置其所有资产和负债，经过半年运营后，FDIC将过桥银行以139亿美元的价格整体出售给美国IMB银行控股公司。至于资本重组，美国在1992年后基本停止运用，但在2008年间曾经重启该工具，对花旗集团、富国银行、摩根斯坦利、摩根大通等多家大型机构进行注资，以提振市场信心。需要关注的是，随着2010年《多德-弗兰克法案》提出有序清算机制后，FDIC的处置权扩大到非银行金融控股集团，有权设立一家或多家过桥机构并由集团公司股东和债权人吸收损失，该工具再次停用。综上，不难看出发达经济体在风险处置中的整体思路与演进过程，对于市场化处置手段的高度重视，对公共资金动用非常谨慎。

四、国际经验总结与政策建议

（一）国际经验总结

金融危机是检验一国风险处置机制有效性的试金石。虽然各国的实践操作有所差异，但有效的风险处置机制在以下方面具有普遍性规律。

一是银行风险处置是一项系统工程，处置目标、立法模式、触发标准、处置当局作为重要基础，必须予以明确。在银行风险处置中，利益关系较为复杂，既涉及银行股东、银行高管、员工、存款人、其他债权人等多方利益主体，又关系着金融稳定大局与社会持续发展等社会利益。这些利益既有冲突和对立，也有依赖与共存关系，风险处置中必须对各种利益关系做出平衡。目前，全球主要国家均致力于加强金融风险处置机制建设，设立合理的风险处置目标，优先保护存款人利益，以便增强银行风险处置制度的确定性和可预测性，指导银行风险处置的正确实施;制定与银行机构特点相匹配的风险处置与破产法律法规，以减少风险外溢;设置一套清晰、科学的处置启动标准，既要避免介入太晚错失最佳处置时间，也不能过早介入造成过度干预;明确处置当局，建立职责清晰、分工明确的组织架构，确保处置策略能顺畅落地。

二是尊重市场纪律，处理好维护社会稳定与防范道德风险之间的平衡。科学有效的风险处置机制，需要在坚守不发生系统性金融风险底线的同时，为市场出清和自我修复留出足够空间。对于非系统重要性金融机构，应采用市场化的处置举措;对于系统重要性金融机构，要提前制定具有可行性的恢复计划和早期纠正举措，为了维护金融稳定可以适当采取一些灵活的处置举措，但也需要尽可能地强化市场纪律。从2008年国际金融危机之后的趋势看，国际社会均致力于加强对整体成本与风险的管控，不断丰富处置工具，逐步暂停或减少实施临时国有化，政府在风险处置中的站位后移，对公共资金的动用通过事后收费或出售资产等方式回收，以避免道德风险，弱化对政府兜底的预期，降低处置成本。

三是注重发挥金融监管机构的专业和效率优势。银行机构风险处置要求的专业性强、牵涉面广，且金融市场瞬息万变，因而在银行处置中，各国通常注重发挥金融监管机构的金融专业知识、技能与经验，以便提高处置效率，稳定市场预期和公众信心。很多国家会在三个月内完成整体处置流程，科学分配各环节时间，留足充裕时间用以尽职调查、各类处置方案评估、成本计算、市场招标与竞争性谈判等，同时大幅缩短银行网点关闭的期限（通常是周五银行营业期结束后），以便利用周末与收购方签订收购承接协议，确保收购方接手后的各网点能在周一重新营业，减少市场震动，实现问题机构的迅速与平稳退出。

（二）完善我国银行机构风险处置机制的对策建议

2020年，我国启动《商业银行法》修订工作，从修改建议稿看新增了“風险处置与市场退出”专门章节，对早期纠正、接管条件、接管组织等内容予以明确，对过桥商业银行的设立作出规定。2021年，央行与银保监会联合发布《系统重要性银行附加监管规定》草案，明确了对大型银行的恢复与处置计划。这些均表明中国金融风险处置机制在加速完善。对于中国而言，下一步应侧重从以下四方面强化金融风险处置体制建设。

一是完善优化银行机构风险处置的法律法规。随着我国于2020年启动修订《商业银行法》，我国对银行机构的风险处置立法架构逐步完善，将形成以《商业银行法》为特别法，以《企业破产法》为一般法的法律框架。未来，建议在《商业银行法》早期纠正的内容中有效结合金融监管、央行评级、宏观审慎评估、压力测试等结果，探索增加前瞻性的预警指标，较早识别可能出现重大风险的银行机构;在风险处置与退出章节，将维护存款人利益明确列为处置目标;同时进一步完善接管条件，探索加入具体定量指标，明确“非纠正即接管”原则，可考虑借鉴美国经验，当银行机构资本充足率低于2%且在一定期限内无法补足资本时，就触发处置程序。

二是建立并完善银行风险处置流程。建议对早期纠正、收集问题机构信息、问题机构市场营销、组织招投标或竞争性谈判、最小成本分析、制定处置策略、实施并完成处置等统一流程、步骤、细则加以规范，对地方政府、银行监管部门、中央银行、存款保险管理机构与法院等各部门的职能、处置性权力与介入时间等进一步予以明确，建立健全联动协作与问责机制，充分发挥存款保险处置平台作用，提高专业化处置水平，加强监管科技的支撑，及时向市场披露问题银行的处置信息，尽量降低现阶段“一行一策”处置安排中可能引发的预期不稳情况，及时遏制市场恐慌和风险传染。

三是坚持成本最小的处置原则。在包商银行处置之前，我国对银行机构的风险处置主要依赖公共资金，采用行政手段和政府兜底，成本较高。随着金融法治基础与风险化解机制不断健全，我国应加快与国际社会接轨，将成本最小化作为单个机构的处置原则，不断完善对投保机构的早期纠正机制。如果风险状况持续恶化，处置当局应该充分、全面地评估各类处置工具的直接成本、财政成本、道德风险等，研究建立合理的损失分摊机制，选择最优化的处置工具，严格规范公共财政资金救助行为，逐渐提高市场化处置水平。

四是建立健全损失分摊机制。长期以来，我国对银行机构的风险处置缺乏法定的损失与责任分摊机制，不利于降低道德风险。对于非系统重要性金融机构的风险处置，建议落实股东吸收损失责任，按照股东、无担保债权人和未投保存款人的法定顺位承担损失和处置成本。公共资金作为兜底安排，动用前需要满足一定前提条件，如为了维护金融稳定，处置基金已耗尽等。动用的公共财政资金应能通过事后收费、出售资产等方式加以回收。

（责任编辑：王艳）

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