国家治理现代化背景下党内法规与国家法律的衔接与协调

张思京 黄贤锋

摘要：党的十九届四中全会全面部署推进国家治理体系与治理能力现代化，对坚持以法律法规制度推进国家治理提出了更高要求。作为同属于中国特色社会主义法治体系的党内法规与国家法律两大规范体系，实现两者的衔接与协调对推进依规治党与依法治国的统一具有重要意义。一方面，党内法规与国家法律在理论基础与实践逻辑层面有衔接与协调的必要性;另一方面，在立法协同、党规向国法转化、党规与国法交叉规范党员领导干部行为等重要领域，党内法规与国家法律仍存在进一步衔接与协调的空间。实现党内法规与国家法律的衔接与协调需要在思想、立法、转化以及执法等方面寻求路径和对策。

关键词：党内法规;国家法律;衔接协调;路径;治理现代化

中图分类号：D2   文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2021）04-0035-08

习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题”[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视对党和国家制度进行顶层设计，坚持以法律法规等制度推进国家治理，加快推进党内法规制度建设与国家法治体系建设，开创了社会主义法治建设的新境界，显著增强了党内治理和国家治理能力。2014年党的十八届四中全会公报明确强调要深入推进我国法治体系建设，形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系，形成完善的党内法规体系。”[2]这标志着“党内法规体系”已经是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，意味着在我国法治体系内部形成了“党内法规”和“法律法规”两大规范体系并行的新局面。如何正确理解在党的领导下中国特色社会主义法治体系内出现两大规范体系的问题，如何既精准发挥党内法规与国家法律各自制度功能又协调发挥两者在我国法治体系内的规范合力，特别是如何解决在现实中我国法治建设领域出现的党内法规与国家法律不衔接与不协调等问题，关系到党的执政能力建设与国家的和谐稳定。党规与国法的关系，不仅是当前学术热点问题，而且是极为重要的时代课题。

2019年党的十九届四中全会召开，对推进我国国家治理体系与治理能力现代化做出全面部署，对党内法规制度建设提出“加快形成完善的党内法规体系”的要求，对坚持以制度建设推进国家治理提出了更高要求。推进国家治理现代化既要充分发挥党内法规与国家法律体系各自制度功能与优势，也要加快探索党内法规与国家法律衔接与协调的可行路径，将党和国家制度优势转化为治理效能，加快推进国家治理现代化步伐。

一、国家治理现代化背景下党内法规与国家法律衔接与协调的必要性

我国政党与法治关系的核心是处理好依法治国与依规治党的关系问题。国家治理现代化背景下党规与国法衔接与协调是依法治国与依规治党关系问题的焦点，党规与国法在理论基础以及实践逻辑上有衔接与协调的必要性。

（一）逻辑必要性：党规与国法衔接与协调的逻辑起点

1.党规与国法有区别

一是党规与国法适用对象不同。党内法规是为了实现规范党组织的工作、活动和党员行为的目的，由党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省级党委制定的一系列党内规章制度。[3]可见，党内法规实质上是党内规章制度，党的各级组织和党员是其主要适用对象。党章是最根本的党内法规，是党赖以建立和活动的法规体系基础，具有最高党法、根本党法的效力。国家法律主要调整对象是社会关系、公民、法人和国家机关等，党的组织和党员自然也在调整对象范围之列，其中，宪法是国家根本大法，是治国安邦总章程，是制定其他法律法规的总依据，具有最高法律效力。二是党规与国法制定主体不同。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，除党的中央组织、中央纪律检查委员会和党中央工作机关有权制定党内法规外，省、自治区、直辖市党委也可制定党内法规。而《中华人民共和国立法法》规定，全国人民代表大会及其常委会、国务院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会分别有权制定国家法律、行政法规以及地方性法规等。三是党内法规与国家法律制定程序有差别。党内法规的制定程序包括规划、起草、审批和公布等环节，根据党内法规内容涉及面与重要程度的不同，审议批准主体也存在不同。例如，党章及其修订的审议主体必须是党的全国代表大会，准则、条例的审议主体分别是党的全会和中央政治局会议，此外，规定、办法、规则等党规的批准主体是中央政治局常委会会议等。国家法律制定程序则十分严密，法律法规制定一般要经过提议、起草、审议、表决和公布等法定程序。[4]全国人民代表大会享有最高立法權。

2.党规与国法具有可容性

党规与国法具有可容性特点，主要表现在两个方面。一是党内法规与国家法律意志的统一性。党内法规由党制定、代表党内主张与体现党的统一意志，而党的意志根源在于党坚持以人民为主体、以人民为中心的执政理念;国家法律是党领导人民和国家权力机关制定，体现党的主张与人民意志的统一，实质上是符合人民意愿的党的主张的法律化。因此党内法规和国家法律在立法目标上是一致的，在实践中，一些成熟的党内法规还可以通过法定程序转化为国家法律。二是党内法规与国家法律价值理念具有根本一致性。党规与国法不仅是中国特色社会主义法治实践的两种规范体系，更是国家治理现代化实践的两种规则治理体系，两者都是通过具体的法治规范来调整具体行为与社会关系，在价值取向上是根本一致的。因此，党规与国法可共享作为行为规范的法治价值：一方面，党内法规可吸收国家法律的公平、正义与平等的法治观念，增强党规“法”的规范属性;另一方面，党内法规的灵活性与及时性以及对全体党员道德高标准的规定精神可为国家立法提供某些价值参考。

3.党规与国法具有互补性

党规与国法不仅能够相容，而且还有兼容互补的内在要求，党规与国法的互补性源于两者不同的规范属性及其国家治理现代化与法治化的实践需要。一是国家治理现代化包括治理体系与治理能力的现代化，只有国家法律体系与党内法规制度体系都现代化才有可能实现国家治理体系的现代化，单靠其中任何一个规范体系都是难以实现的。二是与我国较为完善的国家法律体系具有的执行力、制度化与规范化等特点相比，现阶段党内法规制度在社会关注度、体系健全度、执规执纪规范度等方面存在不足。在实现党规与国法衔接与协调过程中，党规可吸收借鉴国法的法律精神、法治程序及制度条款的规范性与严密性特点。同时，国法也需要考虑、借鉴乃至吸收党规建设遵循的价值导向和某些立规原则，特别是党的法治理论、法治思想、党中央重大决策部署、党内出台的重要法规。党规与国法相互借鉴互为补充，才能更好实现衔接与协调的目标。

（二）理论必要性：党规与国法关系的理论支撑

中国共产党既是执政党又是领导党，要求党加强自身建设的一个基本立足点是提高党的领导与执政活动法治化水平并将两者有机统一。实现国家治理现代化只靠党内法规制度体系或者仅靠国家法律体系都是不够的，必须做到党内法规与国家法律两种规范体系同向发力。这就需要在理论上很好地阐释党规与国法的关系。党中央提出的“宪法为上，党章为本”原则为理解党规与国法内在逻辑关联提供了一把总钥匙，学界在此基础上开展了较为深入的研究，提出了一些创新性观点。如，党内法规制度建设应该彰显宪法理念，落实宪法有关原则，党章应在宪法统领的规则秩序之中[5];党内法规与国家法律都体现人民意志并围绕中国社会治理实践展开;[6]党内治理应注入法治理念，建设党内立法和法规体系、党内执法和法规实施体系。[7]有学者从理论、经验与设想三个层面回答党规与国法为什么需要衔接。[8]有学者指出，“宪法为上，党章为本”的原则表明，党组织与党员的工作与活动必须要限制在国家宪法与法律范围里行使，并认为两种体系具有衔接性;[9]通过建立健全党内法规备案审查制度来规避党规与国法的相互重复或冲突;[10]等等。总的来看，虽然党规与国法关系的研究大多停留在经验性与宏观性议题研究，未深入到具体领域与程序，但以上研究仍为党规与国法理论关系发展特别是为党规与国法衔接与协调提供了一定的理论基础。

（三）实践必要性：党规与国法衔接与协调的现实推进

随着国家治理现代化建设的推进，党规与国法衔接与协调问题是我国法治建设面临的重要课题并日益受到党和国家的重视。邓小平曾提出“没有党规党法，国法就很难保障”[11]的重要命题，胡锦涛强调，“既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合”[12]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快推进党内法规与国家法律的衔接与协调建设工作，对未来党内法规制度建设进行战略规划，对进一步促进党内法规与国家法律衔接与协调进行顶层设计，如中共中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》等重要文件，有力推动形成国家治理现代化建设过程中党内法规与国家法律齐头并进、相互促进和相互保障的新格局。法治建设是一项只有进行时、没有完成时的工作，推进党规与国法进一步衔接与协调仍有较大空间，特别是在党规向国法转化、党规与国法立法协同、党规与国法交叉规范党员领导干部行为等重要领域衔接与协调的空间较明显。无论在理论还是在实践层面，党规与国法的衔接与协调都需要解决旧问题、研究新问题，始终以协调状态有机统一于中国特色社会主义法治体系之中。我国法治建设领域中长期存在着许多“不适应、不符合”的问题，归结起来就是“良法”与“善治”两个方面存在的差距。因此，实现党规与国法的衔接与协调，是党的建设和我国法治建设实践领域需要长期探索的一项历史任务。

二、党内法规与国家法律衔接与协调的重要领域

党规与国法衔接与协调的必要性涉及的是两者为什么需要衔接与协调的问题，衔接与协调的重要领域则是涉及党规与国法在现实中不够衔接与协调的突出表现与重要领域。坚持问题导向，可以为探索衔接与协调的实现路径找到方向。

（一）党内法规与国家法律交叉规范党员干部行为领域

党规侧重于规范党员干部、党组织的行为与工作，国家法律主要规范公民、社会组织等主体的行为与关系，由于党员干部同时又是普通公民，因此，在规范党员干部行为领域党规与国法难免会有交叉与重叠部分，特别是现实中党规与国法存在着“越界”规定行为即存在着涉及规定属于对方规范领域的行为。譬如，省一级地方党规出台“禁酒令”，有的地方规定已触及到公务活动以外领域，甘肃省某县印发《关于禁止公职人员饮酒的规定（试行）》，规定公职人员不论是公务活动期间还是公务以外时间一律禁止饮酒。该规定引起较大争议，普遍认为值得商榷，因为法律并不禁止公务以外饮酒，“法无禁止即可为”。该党内文件实际上禁止了公职人员一切场合的饮酒行为，既缺乏法律依据，侵犯了公职人员作为公民的一般权利，又无上位党内法规依据。再如，有的地方为革除陈规陋习、遏制农村婚丧嫁娶不良风气，做出对婚丧嫁娶实行严格审批与限制的规定。学界一些人认为，这类规定将普通公民与党员按照统一标准进行限制，党内规定侵入到了国法领域。又如，一些地方对党员干部办公室内物品摆放做出限制性规定，其制定主体有的是党的部门，有的是政府部门;其内容也五花八门，甲单位不允许放置花草，乙单位允许置放但不得超过两盆，同一个城区政令不一。还有个别地方对办公室放置文学书籍、香烟等做出处罚，虽然当地党委及时予以纠正，但仍在网上引起了广泛议论。

（二）党内法规与国家法律立法协同领域

党规与国法是有着各自作用领域的两个不同类型的规范体系，但是伴随着依规治党与依法治国有机统一的推进，使得党规与国法在立法上的协同性趋势越来越明显，这客观上对党规与国法加强立法协同提出了新的要求。一是地方性党规立规程序与国法立法程序的规范化标准问题。法律的规划、制定、修改和废止等立法活动均涉及公民的权利与义务，“立法法”对立法程序进行了严格规定。但地方性党规的起草、审议与发布等程序性标准与要求不尽一致，一些地方性党规在“法”的属性、“立法”的程序规范性等方面仍有不足，需要更多借鑒国法的立法原则与精神。二是党规与国法在备案审查领域的协调性问题。法律由国家制定或认可并以国家强制力保证实施，法律对备案审查工作的制度化与规范化要求高，当法律法规出现不一致情形时，“立法法”专门设定了“裁决”制度。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》虽然明确要求“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”，但从实践来看，还存在认识不足、“法”的权威性和约束力不够的现象。三是党规与国法条款设置形式的协同性。衡量党规与国法是否衔接与协调，两者的条款设置形式的协同度是重要参考依据。国法以编、章、节、条、款、项等形式设置，而党规除了以上条款形式外，也有用段落式或纲要式表达，在表述形式上容易等同于“意见”“决定”“决议”“通知”等党内规范性文件。党内法规作为党的制度体系的高级形态，应当在条款形式上有其独立性。

（三）党内法规向国家法律转化的相关领域

将被实践检验过的重要党规通过法定程序适时上升为全体人民遵守的国家法律，可以更好发挥党内法规引领作用，促进国家治理水平的提升。实现党内法规向国家法律转化，并不单纯意味着将某一部党内法规整体转化为国家法律，这一转化的源头可以表现为多个方面。比如，党的十九大党章修订案关于习近平新时代中国特色社会主义思想是全党指导思想、坚持党对一切工作的领导等根本原则的新表述，进入了十三届人大一次会议通过的宪法修订案，并且一大批后来新修订或新制定的法律，都写入了相关表述，这样可以更好地体现治党与治国的有机统一。再比如，反腐败法早已纳入了国家立法计划，但由于一些方面的不尽成熟，迟迟未能出台统一的反腐败法律，十八大以后反腐败领域的党内法规不断完善，反腐败斗争已经取得压倒性胜利并不断巩固拓展，将党内一系列反腐败党内法规规定吸收纳入反腐败法的条件越来越成熟。又如，党内法规关于副县处级以上领导干部个人事项和收入的申报制度已经实行若干年，从长远看，既有必要将其拓展到全体公职人员，也有必要将“申报”转化为“公开”制度，而实行公开的前提是在党内法规的基础上制定一部公职人员个人财产公开申报的国家法律。当前，推动党内法规向国家法律转化还有一些理论上的模糊，主要是受“国家法中心主义”观念以及某些观点并不认可党规进入国家立法等因素影响，理论研究滞后于制度实践，一定程度上阻碍了党规向国法的转化。同时，党规向国法转化的工作机制尚未建立健全，党规与国法执法沟通联动不畅等问题也将可能影响转化的效率与效果。

三、党内法规与国家法律衔接与协调的可行路径

（一）思想路径：始终恪守“宪法为上、党章为本”原则

宪法和党章在其各自作用领域都居最高地位和具有最高效力，宪法作为我国根本大法具有最高法律效力，党章作为最根本的党内法规具有最高党法效力。因此，探讨实现党内法规与国家法律衔接与协调的问题，首先需要在思想源头上理清宪法与党章之间的关系。2013年，党中央对中央党内法规制定工作进行统筹规划时明确提出坚持“宪法为上、党章为本”的原则，为正确处理和完整理解党章与宪法关系提供了根本遵循，为党内法规与国家法律的衔接与协调奠定了重要的理论基础。“宪法为上”是依宪、依法治国价值理念的弘扬，意味着包括党章在内的党内法规要体现宪法与法律精神;“党章为本”是党的领导地位和执政地位的直接体现和党领导立法的现实要求，意味着党的主张与意志要贯穿于宪法与法律。党内法规与国家法律衔接与协调，要严格恪守“宪法为上、党章为本”的思想原则，正确处理好党、宪法、党章三者关系：一是坚持党领导人民制定宪法和法律。我国宪法与法律实质上是符合人民意志的党的主张的法律化，国家法律要贯彻落实党的基本路线、基本理论、基本方略。坚持党领导立法，充分发挥党的领导核心作用。二是坚持宪法与法律高于党内法规。党内法规制定应坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，要求党和党内活动必须在宪法统领的规则秩序之内，严格遵循宪法和法律，任何党内法规不得与宪法和法律相抵触。三是坚持党内法规严于国家法律，纪在法前、纪严于法。党内法规文本精神对党员做出比普通公民更严格的规范要求，党员模范遵守國法、严格遵守党规，才能与中国共产党的性质、宗旨、领导地位与执政要求相称。四是厘清党内法规与国家法律的边界。党内法规不能进入“立法法”规定的法律保留事项领域，不能以党内规定代替国家法律，国家法律也不能干预属于政党内部的党务活动。严格遵循“宪法为上、党章为本”的思想原则，有利于推动党规与国法的衔接与协调、促进党内治理和国家治理的现代化。

（二）立法路径：落实党领导立法与党领导下人大主导立法相结合的立法制度

全面推进依法治国要深入贯彻习近平法治思想，严格遵循党领导立法的根本原则，将党的领导覆盖到依法治国各领域、各环节。人民代表大会虽然是我国立法机关享有立法权，但是只有在坚持党领导立法的前提下人大才能发挥在立法领域的主导作用。党领导立法主要程序：提出创制法律的建议;向人民代表大会提出立法主张;审定人大的立法计划;人大在党委领导下审议与批准议案等。[13]可见，党领导立法的程序实际蕴含着党领导立法与党领导下人大主导立法相结合的内在机理。实现党规与国法衔接与协调需要充分协调发挥好党领导立法与党领导下人大主导立法的双重作用。首先，落实党领导立法前提是先要加强党内自身法规制度建设，提高党内法规制定质量，这样党才能对整个国家法治体系进行统筹与规划，才能更好发挥领导核心作用。加强党内法规制度建设，重点要解决地方党规与上位法党规、地方党规与同位法党规相抵触的问题，着力消除某些不具备立规权的地方党组织对党员随意设定禁止性规定的行为。其次，在国家公职人员行为与公民行为交叉领域，党组织和立法机关都应加强有针对性的调查研究，哪些行为适合以党规形式做出要求，哪些行为适合以国法形式做出规定，应有明确认知。再者，建立党规与国法立法沟通机制，定期沟通，听取建议，防止立法冲突或重复。另外，健全备案审查制度，完善从中央到地方的党规与国法备案审查体系，特别是地方制定党内法规应借鉴人大严格的审查制度。

（三）转化路径：重视建立健全党内法规向国家法律转化机制

党内法规是中国共产党在长期治党实践中形成的制度成果，也是党的所有制度中的高级形态。实现党内法规向国家法律的转化，既有利于提高党和国家的制度化建设水平，又能丰富国家立法来源、充实国家法律体系。一是党和政府有关部门要向社会大力普及“党内法规”基本概念与有关常识，破除“国家法中心主义”的思想禁锢，宣传党内法规制度建设对推进我国法治建设的重要意义，形成将成熟的党规转化为国法的社会共识，减少分歧与争议，共同致力于推进党规向国法的转化。二是对党规如何转化为国法做出可操作的明确规定，可考虑成立专门的组织评估小组，对党规转化国法的必要性、可行性、有效性等进行预测与评估。三是推进党内法规“先试先行”制度。当确有必要制定一部在社会范围内施行的法律，但受短期内制定法律的难度与成本较高等因素影响导致现阶段不宜制定法律时，可先制定党内法规在党内“试行”，待党内法规执行效果取得普遍共识且制定法律的各条件已经成熟时，再按照法定程序转化为国法。四是通过党政联合发文的形式制定混合型党内法规，发挥党规类似国家法律效力的约束作用。例如，2013年颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这个由中共中央与国务院联合制定与发布的条例就对我国所有的党政机关、企事业单位等都产生了较强的约束力。

（四）执法路径：构建党内法规与国家法律执法沟通联动机制

衔接协调内涵上隐含着沟通与联动之意，若可构建党规与国法执法沟通联动机制将有力促进党规与国法的衔接协调，提高党规与国法的执行力。加快构建党规与国法的执法沟通联动机制，应该以深化纪检与监察体制改革为主要抓手，进一步完善纪检与监察合署办公制度，联动落实《中国共产党纪律处分条例》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规关于公职人员违法违纪同步受党纪政务以及国法追究的規定，有效防止出现纪法脱节、以纪代法的现象。《中国共产党纪律处分条例》规定，党员严重违纪涉嫌违法犯罪的原则上先作出党纪处分，按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。[14]此规定明确了纪法关系，赋予了党规与国法的执法执纪联动能力。要继续畅通和拓宽党内执规与国家执法之间的沟通渠道，继续完善纪检机关和司法机关执纪执法联席会议制度。[15]构建党内法规与国家法律的执法沟通联动机制，有利于共享执法信息，发挥执纪执法整体优势，进一步提高党规与国法的协调配合能力。

结语

在党的领导下推进国家治理现代化、促进依法治国与依规治党统一，必须要善于运用党内法规与国家法律两大规范治理体系，在准确把握党内法规与国家法律的功能定位、精准发挥党内法规与国家法律在其各自规范领域最大作用的同时，促进党内法规与国家法律的衔接与协调。本论文提出党内法规与国家法律衔接与协调在思想、立法、转化以及执法等方面的路径与对策，有利于将党和国家的制度优势转化为治理效能、提高国家治理现代化整体水平。

参考文献：

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014：2.

[3]中国共产党党内法规制定条例[EB/OL].（2013-05-27）[2021-04-25]http：/ /www.gov.cn/jrzg /2013-05/27/content_2412598.Htm.

[4]郭世杰.党内法规与国家法律衔接协调路径探析[J].长白学刊，2020（4）：83-89.

[5]叶海波，刘梦妮.党规中的法理[J].河南社会科学，2020（2）：2-14.

[6]李军.人民性——党规与国法关系共存的逻辑[J].理论与改革，2020（3）：72-86.

[7]肖金明.论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2014（5）：14-22.

[8]王立峰.党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域[J].南京社会科学，2015（2）：68-75.

[9]付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报，2015（3）：17-23.

[10]操申斌.党内法规与国家法律协调路径探讨[J].探索，2010（2）：32-35.

[11]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：137.

[12]十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：178.

[13]周望.论党内法规与国家法律的关系[J].理论探索，2018（1）：22-31.

[14]中国共产党纪律处分条例[M].北京：人民出版社，2018：21.

[15]季冬晓.执政视域下的中国共产党法治生成机制研究[J].中共中央党校学报，2013（5）：49-53.

责任编辑：周育平