城市建设投融资的国际经验及启示

李茜

摘要：近年来，中国城市化建设的步伐明显加快，但是在实践中存在不少难点，例如投融资方面。本文以分析国际上城市建设投融资的经验为启示，探讨我国在城市建设投融资之中的发展方向和对策。

关键词：城市建设投融资;国际经验;启示

一、美国城市建设投融资经验分析：市场政权为主、多种融资方式并存

（一）市政债券为主

美国城市在进行城市建设资金筹措时候，一方面由联邦政府和地方政府财政支出出资，另一方面则通过资本市场，在市场规定条件下进行市政债券的发行，以此筹措资金。经过近200年的发展之后，美国已经发展出了世界上运作最为规范、发行规模最巨大的市政债券市场，市场体系和运作模式都非常完善。

调查统计显示，2019年美国市政债券发行额度已经超过了4000亿美元，占据全美国债券市场规模8%以上。从债券形式的视角来看，美国市政债券划分为一般债券和收入债券。其中，一般债券用政府信用作为抵押，以税收作为资金保障;收入债券则以债券投入项目的运营收入作为偿债的资金来源。除此之外，部分市政企业或者地方政府的授权代理机构，它们一方面具备公益性，一方面具备经营性，能够在一定程度上反映政府提供某项公共服务的目的，同时还通过有偿使用服务获取去收入，以此偿还债券本息。统计显示美国新发行的市政债券集中在交通、教育、公用事业等领域，平均期限在18.2年，能够较好地满足城市基础设施建设的资金需要。

（二）其他融资方式

第一，税收增量融资（TIF）。该融资方式大多用于基础设施建设和社区改进、城市更新等，其基本思路是地方政府在城市建设上的投资能够大幅度改善城市环境，提升城市吸引力，进而吸引到更多投资，产生更多的商业税收和财产税，最终反哺城市发展和城市公共投资。税收增量融资的基本方法是在城市建设项目开展时划分一定的税收增量融资区域，设置管理机构和相应的发展基金，在冻结税基之后将税收纳入到发展基金之中来，并专款专用，支持城市建设和发展。税收增量融资区域通过发行税收增量支持债券的方式进行融资，之后再通过回收的增量税收偿还本息。

第二，循环基金。循环基金由州政府设立，目的在于向地方政府提供较低利息的贷款，本质上它是一个资金池，地方政府还款后的资金依然回到循环基金之中。循环基金的资金来源于州财政收入、债权投资或者股权投资收益、联邦政府拨款。循环基金设立的目的是通过较低利息的贷款方式为城市建设提供足够的资金支持。为了确保基金的可持续性和充足性，一般都选择原始基金杠杆化的方式，通过债券发行来不断补充资金。

二、英国：PFI成为吸引私人投资的重要方式

1980年之前，英国的交通运输、能源、供水、电信等基础设施建设都是政府投资建设的。20世纪80年代之后，英国政府渐渐将城市建设资金筹措私有化，将具有稳定现金流入的城市建设项目投入到市场之中。20世纪90年代之后，抵御难以向社会收费的社会基础设施项目，英国政府引入了私人融资计划模式（PFI（Private Finance Initiative）），政府和私企签订长期合同，由私企提供基础设施项目的设计、建设、维护、操作等服务，政府按照城市基础设施项目的使用效益进行付费。同时，英国政府还要求城市建设项目开发的时候优先考虑社会资本和私人资金，并逐步地将医院、城市交通、政府信息系统、医院、学校、监狱等城市建设项目纳入到私人融资计划模式之中。

但是，私人融资计划模式在运行过程中暴露出诸多弊端，例如监督不力、忽视社会成本、融资过度等问题。英国伦敦地铁项目就因为引入私人资本而失败，失败的根源在于缺乏外部监督机制。针对私人融资计划模式的局限性，英国政府于2013年退出了第二次私人融资计划，主张政府着手PPP项目建设，以少量参股的方式进行城市建设项目投资，并抑制私人资本过度的投机行为。

三、我国城市建设投融资的启示和做法

通过国外发达国家城市建设投融资的经验学习，可以给我国城市建设投融资一些启示和建议：

（一）城市建设投融资应当立足本国国情

通过国际上城市建设投融资建设的对比可以看出，不同国家的政治制度、金融体系、法律法规不尽相同，因此城市建设投融资没有统一的、普遍适用的模式。比如，美国本身有发达的债券市场，可以通过发行市政债券的方式进行融资;而欧洲国家受到自身规模的限制，市政债券发行量规模不大，只能采取私人资本介入的方式。随着城镇化进程的不断推进，日本和新加坡等国家大规模的城市基础设施建设也渐渐步入尾声阶段，未来也将逐步引入私人资本参与到城市建设投资项目之中来。这些给我们带来的启示是：不同国家的国情不同，适用模式就会不同，我们不能简单地照搬或者效仿某一个国家的做法，而是要根据经济社会发展阶段、经济体制、政治机制等具体情况具体分析，有针对性地借鉴能够使之有益的经验和做法，之后需要在此基础上打造适合我国国情的城市建设投融资机制。

（二）吸引私人资本参与到城市建设之中来

美国的税收增量融资、英国的私人融资计划模式和PPP模式，都是调动私人资本参与到城市建设的方法和模式。国外的成功经验给我们带来的启示是：紧靠政府的力量在城镇化推进过程中是难以达到满意结果的，要保证城市可持续发展、应对城市建设过程中的挑战，需要政府部门和私人资金有效合作，让更多的私人资金参与到城市建设之中来，发挥私人资金的创新力和效率性。

（三）建立完善的法律机制、约束机制

各国在城市建设主流融资模式当中都已经建设了相对完善的法律制度。美国已经成立了市政债券规则制定委员会，对市政债券投资者进行保护，并对债券发行者的行为进行约束。从联邦政府角度来看，联邦证券法律规定了信息披露义务和反欺诈条款，确保了市政债券的相关情况能够及时、公正、完整地被投资者所感知。此外，各国普遍注重利用公开投资者用脚投票的方式，强化市场引导机制，加大对政府的债务约束。美国的州政府和其他地方政府可以通过自主在资本市场发行债券，但是这并不意味着丧失了对其的约束和检查，市场会通过投资者保护机制、信息披露机制来对市政债券发行主体的行为进行约束，避免投资者的利益受到損害，同时保障城市建设项目的效益和目标。所以我国应结合中国国情和发展阶段，尽快制定相应的投融资法律机制和约束机制来引导和支持城市化建设，确保城市化建设的目标按照既定目标运行下去。

参考文献

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