生育政策背景下基础教育资源配置规划思路创新——以富阳区教育布点专项规划为例

包尚修，周竞宇

1.杭州城市规划设计咨询有限公司；2.杭州市规划设计研究院

一、问题的提出

党的相关会议强调把教育摆在优先发展的战略地位，要求以宽广的全球视野和深邃的历史眼光，发展具有中国特色、世界水平的现代教育。教育是中华民族振兴和社会进步的基石，坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化服务的基本原则。其中，基础教育是教育事业的主要内容之一，如何在新人口政策背景下谋划基础教育设施布局，推进基础教育高质量发展，是影响教育整体水平和全民整体素质的重要环节之一。

自1949年至今，国家先后出台了多项生育调控政策，1982年出台计划生育政策，2016年1月全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，这些人口政策调整措施均使人口结构发生了重大变化，特别是学龄人口比例变化较为明显，这对基础教育资源分布影响极为重要。

为适应人口结构这种新的变化趋势，有必要对教育领域受到的影响进行研究，对教育领域各学段在校学生规模的变动情况进行预测和分析，提前做好教育资源规划，积极应对生育政策带来的重大影响。

二、生育政策背景下学龄人口变化及基础教育资源供需矛盾分析

基础教育资源配置应以学龄人口变动为依据，因此要合理配置教育资源，必须把握学龄人口的分布特点及变动趋势。目前，我国人口发展已进入“低生育、老龄化、城镇化、高流动”时期，构成了未来基础教育发展的基本人口背景，决定着教育资源配置的时空结构。

（一）学龄人口变化分析

1.学龄人口总量在波动中持续缓慢增长

2014年全国开始实施“单独二孩”政策，之后实施全面“二孩”政策。从生育政策调整前后全国学前教育在园幼儿及毛入园率变化情况来看，2015年-2019年间，全国在园幼儿规模从4265万缓慢增长至4714万，年平均增长率2.1%。相比生育政策调整前的2000年-2014年间，幼儿园在园学龄人口规模总体年平均增长率4.9%，综合近年来出生人口变化情况预测“十三五后期出生人口将有一个小高峰”，可以认为，随着生育政策策的执行，累积生育量已逐步释放，2017年-2018年已迎来生育高潮，将来学龄人口数量可能会较为平缓地增长。因此，基础教育资源配置应充分考虑近年生育率高峰期的人口增加，有效应对高峰期的基础教育设施供给压力。

2.城乡学龄人口变动趋势差别较大

受城镇化快速发展的影响，城乡学龄人口规模变动趋势不同，总体上城镇学龄人口规模将“先增后降”，农村学龄人口呈单边下降趋势。出生人口的短期增长连同进城农村人口增加带来的入学需求增长，必然会使城市教育供给面临着越来越大的压力，基础教育资源日渐紧张。受人口空间分布格局的影响，城镇地区将面临教育资源供给紧张的格局，特别是大城市，由于人口基数庞大，政策放开带来的效果更加明显，基础教育资源供给不足的问题将尤为突出。

（二）基础教育资源供需矛盾分析

1.教育资源配置未能完全适应人口流动趋势

随着城镇化进程的加快，人口不断向城区涌入，基础教育资源配置主要面临两大挑战：一是人口流入地教育资源不足和配置失衡。城市教育布局滞后于人口流动，流入地教育人口的激增给当地教育发展带来诸多压力，导致教育需求的增加，如加大教育投资、建设更多的学校、增加现有学校的设施、大量补充合格的教师及管理人员等。二是排斥性制度安排亟待破除。由于城市户籍制度、属地化管理体制等排斥性制度安排，流动儿童接受优质义务教育面临着财政拨款、校舍建设用地和教师编制等教育资源供给困境，流动儿童“上好学”问题将成为未来一段时期内城市教育高质量发展不容忽视的问题。总的来看，高流动趋势的学龄人口变动要求我们密切关注流动人口教育的公平性和优质教育的获得性，优化教育资源分配格局。

2.城镇生源相对集中，资源配置问题突出

学龄人口的空间流动性使得城镇地区生源相对集中，致使公办学校无法满足大量跨学区就读要求。空间分布上也同样存在着差异，老城区范围内教育资源布置密集、生源集中，出现“超大规模”学校超负荷运转，部分学校办学条件薄弱，严重影响了教育的均衡发展。而城市新区资源相对匮乏，服务半径过大，难以有效覆盖，资源配置不合理。

3.城乡教育差异大，分布不均衡

城乡教育始终存在学校空间分布不均衡、校际发展不平衡、教育资源不能共享等问题，催生基础教育的需求与供给矛盾关系。城区教育师资能力、经费投入、教育硬件设施远远优越于乡镇与农村，农村教育现在面临撤点危机，但城区教育用地紧张，生源集中，严重制约其教育事业发展，教育资源空间布局不当。

城区教育除了教育资源布局调整，也要调整内部教育空间，协调乡镇外部教育，只有城乡教育一体化，才能做到教育用地留有余地、教育资源均衡配置，促进城乡教育健康发展。

三、传统规划编制的局限性

（一）规划论证方法单一

传统专项规划分析方法大致可分为两个阶段：（1）根据现状调查，初步判断哪些学校要撤并或合并，再根据学龄人口规模，判断需要新增几所学校。（2）在规划中对现有学校按服务半径分析，如出现服务盲区，则考虑在盲区附近选址新建学校。

（二）规划实施传导脱钩

现有的专项布点规划以规划布点图+规划学校控制表为主要成果表达内容，缺乏体系化的指标和统筹管控要求，从而导致规划布点难以有效实现向上衔接和向下传导，管控引导与实施落位相互脱节。

四、创新规划编制

纵观人口政策与基础教育发展过程中不断给基础教育设施布局规划提出的新要求，新人口政策的推行，人口结构变化不同于以往人口政策的规律。在老龄化与生育政策双重作用下，“两率”将出现不同时期的曲线变化，最终维持平衡，人口结构将呈现一种动态趋势。以往的基础教育布点专项规划在预测学龄儿童总数基础上进行教育资源的合理配置，面对这种动态变化的学龄儿童比例，按照传统编制方法有失时效性，必须在布局规划中考虑新方法及内容，去优化教育资源空间布局，使存量教育能应对不同时期的人口结构变化。

（一）创新规划编制方式

区别于传统教育布点专项规划思路，新时期的教育资源配置应打破原有教育设施层级限制，将不同层级教育资源作为一个整体进行统筹利用，建设“全链条、多层次”的教育服务设施体系。

1.转变一：从被动配套到主动保障

改变“有需求才配套”的传统模式，发挥基础教育设施对城市发展的牵引带动作用，强化教育设施的公共资源属性。立足于解决现有教育设施布点问题，充分考虑教育设施未来发展趋势及区域未来发展重点区块，结合服务对象的教育需求及区域自身教育配置条件，着力提升教育服务水平，主动保障教育设施供给。

2.转变二：从单一均质到多元差异

基于规划全口径服务人口的需求预测，结合问卷调查和实地调研，合理优化基础教育配建指标及细化设施建设标准。统筹服务户籍人口、外来务工流动人口、国际人口等多样人群，并针对城乡发展阶段性特点，构建差异化教育指标体系，满足市民对高品质教育的多元需求。

3.转变三：从个体布局到全链条整合

改变以单一办学层次为对象的规划模式，提出教育资源“全链条”整合系统思维，对教育资源进行“一盘棋”全链条整合，并通过增存结合提高公共资源利用效率。在满足服务均等化的基础上，形成“多分区、多策略、多类型”的空间布局指引。

4.转变四：从静态蓝图到体系保障

面向规划改革，建立与国土空间规划相一致的“区—街道（乡镇）—单元”规划实施体系，以保证基础教育的长远发展。其中，区级层面侧重制定发展目标和统筹资源配置；街道（乡镇）分解传导区级指标，加强与控规修编、城市更新、土地储备等多规合一协调；单元层面侧重落地实施。通过编制建设导则，设定面向建设控制的学校类型、班级、用地等规划控制指标和建设指标，实现教育设施从“布点”到“落界”。

（二）创新配置指标设定

当前城乡正处于快速发展阶段，教育新改革、人口新政策、城市发展新趋势各种影响因素集聚，现行标准难以满足城市发展趋势及学龄人口峰值的教育需求，如何合理优化配置指标，适应未来教育需求是教育资源配置的重要内容。在现有规范及标准的基础上，结合老城区、新城区、农村地区等不同区域的实际情况，提出基础教育设施的配置标准优化细化建议。

本次研究形成两种配置思路，即基本百户指标和差异化百户指标。

基本百户指标指结合区域实际发展情况，在现行配套配置标准总体指引下，确定基础教育配套基本百户指标。差异化百户指标：针对分区内不同发展特征，建议因地制宜，综合统筹并科学论证，推广差异化百户比指标，在执行现有指标的基础上，确保设施总量，结合不同区块的需求导向，可采用弹性系数控制的方式，设置差异化百户指标，从而使得指标的制定更符合地区发展的实际情况。

（三）创新建设实施模式

针对高密度建设区的自身特征和建设实施难点，本文提出几类创新建设模式。

（1）降低规模（教育完善、总量富余，适当降低老城区办学规模）。

（2）用地挖潜（有条件结合老城区有机更新异址新建或原址改扩建）。

（3）提升存量（适当放宽规划条件限定，增大容积率）。

（4）资源共享（包括学校间资源共享及城市公共服务设施共享）。

五、富阳区教育布点专项规划实证

（一）项目概况

为进一步提高富阳区教育资源配置水平，开展项目规划编制，以明晰规划目标与总体配置思路，设置设施配建标准，优化空间布局，明确分期建设时序，提出规划实施措施与建议。

（二）摸清家底识别设施短板

依据现有居住人口及未来规划住宅用地空间分布，结合现有教育资源布局情况，辨析未来教育服务盲区和教育资源不足区域，为规划布点提供数据支撑。经分析，项目组一共梳理了约450处学校信息及600多项规划审批信息，并对富阳区现约450个教育设施建立一图一表”系统台账。结合基础信息采集，建立全区适龄人口分布与现状设施空间匹配数据库，并构建涵盖综合教育程度、办学条件、空间布局等方面的评价指标，全面识别短板地区和缺项内容。

1.人口资源评价

规划以户籍人口+常住人口+乡村人口+实有人口等多种统计口径的人口为依据，统筹分析历年富阳区居住人口分布及变化情况，可以明确2010年-2019年间富阳总人口呈缓慢增长态势，流动人口逐步稳定增长，教育需求也不断加大，上学适龄人口总数逐年增大，且适龄人口比重越来越高，因此必须不断提高教育质量，增加优质教育比例。

2.教育资源评价

经深入调研，富阳区历年教育设施规模略微变化，总体状态基本稳定，小学班级数和学生数波动中上升，初中班级数和学生数以2016年为节点，先降后升。现状教育设施占地面积、校舍建筑总体状况良好，基本满足教育配套服务需求。

3.短板评价

全面“二孩”政策实施后，基础教育资源结构性短缺问题越发凸显，总量不足、供需不平衡，公办学校区域差异较为明显，越接近中心城区，服务水平越高（注：服务水平为现有配套公办学校班级数/规划配套需求班级数*100）。现有规模与需求之间还存在缺口，外围乡镇设置初中的乡镇均满足配套需求且均达到超额配建。

（三）满足需求实现差异供给

1.常住人口变化特征

本次规划教育设施主要为城市常住人口服务，在计算教育设施的服务人口时，采用常住人口概念进行预测需求。结合历年常住人口分布及变化情况分析，富阳区内常住人口呈现以下几方面特征：

中心城区人口密度增长显著，呈圈层式逐层向外递减。中心城区人口密度增长显著，富春江沿岸其他乡镇增长平缓，西侧、南侧山区乡镇人口密度呈现负增长，整体与人口密度分布规律基本一致。

中心城区人口集聚态势明显，山区乡镇人口外流突出。从增长情况看，从中心集聚片区向外，呈现圈层式递减。西侧和南侧山区乡镇地区整体呈现人口外流的现象，场口镇、东洲街道、春建乡等工业型乡镇街道流动人口增速最快。

2.学龄人口预测

规模特征：学龄人口持续增加，且占比逐年加大。初中小学学龄人口占全区常住人口的比例从83生/千人上升至89生/千人，呈现上升趋势，可见学龄人口的增长速度快于常住人口的整体增长水平。

空间特征：结合规划地铁沿线区块居住用地布局及规划配置配套设施容量分析，区域差异大，老城区及新开发城区比重高，乡村地区比重低。

人口发展预测：规划利用年龄移算法，综合考虑历年户籍新生人口、在校生数变化情况，对富阳区学龄人口发展进行推演。预测近期可能达到高峰，并向城市中心区域集聚，且义务教育向高中段延伸的趋势愈加明显。

3.差异化配置指标

本次规划结合现状各街道乡镇的教育设施配置百户指标及区域未来学龄人口增长趋势综合分析，对富阳区范围内各街道乡镇进一步细分教育资源供需情况，按基本平稳型、重点保障型及压力凸显型予以分类。

基于区域常住人口、学龄人口及教育资源供需情况剖析，规划百户指标形成两种配置思路：即基本百户指标和差异化百户指标。基本百户指标：在省市相关规范标准要求总体指引下，确定富阳区教育配套基本百户指标。

差异化百户指标：针对分区内不同发展特征，建议因地制宜，推广差异化百户比指标，在执行基本指标的基础上，确保设施总量，结合不同区块的需求导向，可采用弹性系数控制的方式，设置差异化百户指标，从而使得指标的制定更符合地区发展的实际情况，实现教育资源空间优化配置。

（四）构建体系保障设施落地

为保障基础教育设施得以有效落地，本文从“绘底图、定标准、搭平台”三方面提出专项规划法定化保障体系。

1.绘底图—梳理要素体系形成专项规划整合底图

为保障基础教育规划的要求能够准确、全面地落实到控规当中，规划深入梳理用地主体、控制要素并形成工作底图。通过与规资局、教育局、乡镇街道及做地主体多轮对接，将各空间要素标准化、属性化及矢量化，共形成多类空间管控要素、200余项目矢量图斑，每项管控要素形成“两图两表”，即现状与规划各一张图、一张表。

2.定标准—构建指标体系推进规划选址落地

构建以“五类指标”为核心的标准体系，并在此基础上研究确定教育专项规划法定化工作指引。以“总量规模、单点规模、服务半径、用地性质、要素控制五类指标”体系为基础，明确规划选址布点，实现专项规划成果符合相关规范、落实上位规划意图并传导落实于控制性详细规划的目标。

3.搭平台—促进专项规划与法定规划衔接常态化

专项规划法定化的目的是将设施“一张图”最终落实到法定规划当中。在富阳区教育专项规划中提出搭建“常态化”的专项规划和法定规划衔接平台，借当前国土空间规划编制契机，建立具备动态更新机制、覆盖国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划以及教育等各类专项规划的“一张蓝图”数据库，通过“一张蓝图”统筹协调，及时发现并解决专项规划与法定规划之间的矛盾，从而促进专项规划法定化工作的常态化。（见图1）

图1 “规划一张图”数据库示意

（五）动态跟踪提高配置效率

1.建立预警机制，提高公共资源配置效率

根据一次规划布局、分步实施以及老城区着重补短板、新城区匹配发展要求的原则，制定三个五年行动计划安排，着重确保近期实施项目落地。同时，形成设施建设动态跟踪机制，开展规划年度动态评估与更新，提高公共资源配置效率。建立完善公办学校学区户籍信息的发布和预警机制，将学区适龄户籍生人数达到招生规模人数90%及以上的学校发布不同程度的预警，预告被调剂的可能性，让广大家长提前了解相关政策信息，引导群众理性购房迁户。

2.顺应人口变化趋势，完善教育资源供需匹配

密切关注出生人口增加的短期性和流动人口随迁子女增加的长期性对基础教育资源在量和质上的影响，需顺应人口发展规律，把握人口数量拐点，科学制定规划标准，统筹安排新建学校数量，妥善解决好学龄人口数量的快速增长对基础教育资源需求的阶段性释放与后期学龄人口数量回落对基础教育资源的逐步收缩两者间的矛盾，更加合理地做好基础教育资源供给。

3.科学优化设施布局，合理制定实施计划

在配置标准上，根据人口增长趋势，适度超前，适当提高学龄人口百户指标、教育用地、班级数等配置标准，提供相应的数量及规模的基础教育设施，以满足不断增加的学龄人口就近入学需求。在用地布局上，留有一定余地，特别是城市新区，教育设施的配建中相应提高预留量，为外来常住学龄人口的基础教育服务提供空间。

六、结论

随着城镇化水平不断提高和新人口政策的逐步实施，人口结构将发生明显变化。基于新背景下基础教育设施布局情况及存在的问题，规划提出几点新思路：

（1）应深入分析常住人口的空间分布、人口迁移规律及人口结构特点等情况，推断出全面生育政策策影响下学龄人口规模与人口结构比例，制定出适宜的配置指标和学校规模，基础教育用地规模应有一定的前瞻性，以确保未来规划具有一定的弹性。

（2）对于人口密集区域适当放宽存量教育的资源空间，对于人口分散的区域适当放宽服务半径，做到存量教育、服务半径具有一定弹性空间，进一步优化教育资源合理分布。

（3）基础教育设施在现行配套配置标准总体指引下，针对老城区、新城区和外围乡镇不同发展特征和需求，采用弹性系数控制的方式，设置差异化配置指标。

（4）国家宏观层面相关政策与中微观层面设计规范相结合，做到“众规合一”且符合教育发展规律的近远期相协调的基础教育设施布局规划。

总之，在新人口政策背景下，从教育资源有效利用和教育设施均衡布局的角度来规划布局教育设施，把握人口结构变化的不确定因素，最终实现基础教育的资源红利，进一步提升全民素质教育的质量。

相关链接

在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题。国内20多位顶尖人口学者历经两年的研究指出，我国的人口政策亟待转向，尤其是生育政策应该调整。 [3]

之前，以独生子女政策为核心内容的我国计划生育政策，自20世纪80年代开始严格推行。其间略有微调，如放开“双独二胎”(夫妻双方为独生子女，可以生育第二个孩子)，及部分省份农村地区实施的“一孩半”政策(第一个孩子为女孩，可生育第二个孩子)等。

原国家人口计生委的统计资料表明，2011年之前，独生子女政策覆盖率大概占到全国内地总人口的35.4%；“一孩半” 政策覆盖53.6%的人口；“二孩政策”覆盖9.7%的人口(部分少数民族夫妇；夫妻双方均为独生子女的，也可生育两个孩子)；三孩及以上的政策覆盖了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少数民族游牧民)。

计划生育作为一项政策，从初始实行时就知道是有代价的。但从1980年9月25日中共中央发表《计划生育公开信》开始，该政策已执行35年。其间，人口专家曾于2004年、2009年先后集体谏言，建议中央及早取消独生子女政策，但并未被采纳。

2001年，中国人民大学教授顾宝昌与复旦大学教授王丰牵头组建了“21世纪中国生育政策研究”课题组。14年来，他们多次提出调整中国生育政策、放开二胎生育的建议。