城区河道综合治理在建项目转PPP模式的建设实践

贺国林

摘 要：城区河道综合治理工程对城区河道进行防洪、除涝、截污、两岸景观园林等建设，可以改善城区生态环境，提升河道两岸区域形象，提高区域的社会效益、经济效益和环境效益。本文阐述了城区河道工程在建项目转PPP模式的建设实践，为PPP模式在城区河道综合治理工程中的运用提供了有益的探索经验。

关键词：城区河道;在建项目;转PPP模式;建设实践

中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1003-5168（2021）09-0091-04

Abstract： The comprehensive treatment project of urban rivers shall carry out flood control， waterlogging removal， pollution interception， and landscape gardening on both sides of the urban rivers， which can improve the urban ecological environment， enhance the image of the region on both sides of the river， and improve the social， economic and environmental benefits of the region. This paper described the construction practice of converting the PPP mode of the urban river engineering project under construction， and provided useful exploration experience for the application of the PPP mode in the urban river comprehensive treatment project.

Keywords：  urban river;projects under construction;transfer to PPP mode;construction practice

城区河道不仅具有防洪除涝功能，还兼具改善城市环境、美化城市景观、休闲娱乐等综合功能。由于历史原因，有些河流的局部河段沿河生活污水、生产废水直排入河，致使河道水质污染严重，产生黑臭水体，严重影响城市景观和沿河居住生活环境。2015年，国务院出台了《水污染防治行动计划》，对水污染防治提出了主要指标及具体要求，各级政府高度重视，大多采用政府财政直接投资的方式治理城区河道。

南阳市溧河综合治理工程就是将防洪、截污、生态、景观、文化和灌溉等功能集于一体的城区河道生态综合治理工程，以政府购买服务的方式，筹措资金，于2016年11月开工建设。2017年，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），通知要求：“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”该项目资金渠道中断，以致停工。

为解决本项目建设资金问题，提高运营效率，化解政府债务，依法依规投资、建设、运营基础设施，南阳市积极探索新型融资渠道。2017年，国家发展和改革委员会印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投〔2017〕1266号），通知规定：“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。”这就为南阳市溧河综合治理工程采用PPP模式提供了政策依据。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指政府与社会资本合作，共同对公共基础设施进行建设，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方遵循平等协商原则订立相关合同，明确双方的责任、权利和义务，由社会资本提供相关公共服务，政府对公共服务进行绩效考评，然后向社会资本支付相关费用，确保资本方有效获取合理收益[1-2]。

1 项目概况

溧河发源于南阳市城区白河南岸，流经南阳市的城乡一体化示范区、高新区和宛城区，流出城区后在宛城区黄台岗乡汇入白河，全长为20.9 km，上游城区段为11.67 km。现状无堤防，河槽曲折狭窄，极易造成洪涝灾害，沿河两岸随意排放生活污水、生产废水，倾倒垃圾，致使河道水质污染严重，严重影响城市景观。按照南阳市计划要求，未来，城市建成区将消除黑臭水体，解决截污入管和河道生态综合治理问题，实现治理整体化、截污最大化、两岸景观化、护岸生态化。南阳市积极对溧河上游（白河大道至东站南路，全长11.67 km）的河道进行清淤疏浚、岸坡防护、截污和生态景观建设等综合治理。溧河综合治理工程包括水利工程、截污工程、生态景观工程（湿地景观和桥梁工程）及相关的征迁安置（征迁线范围内征地及地上青苗、附属物补偿和专业管线移建费用）、水环保工程。工程概算批复总投资为9.8亿元。

本项目划分为两个施工标段，已由南阳市水利局下属的南阳市溧河治理工程建设管理局作为发包人，通过公开招标确定中标人，并已开工建设，截至2017年11月，已完成工程投资1 295万元。

2 实施机构

南阳市人民政府授权南阳市水利局作为本项目的实施机构，配合市財政完成项目识别工作，具体负责本项目实施PPP的项目准备、项目采购、项目执行、项目移交工作，并对本项目实施PPP进行全过程的监管。

通过竞争性谈判采购和法定程序竞得本项目后，社会资本方设立具有独立法人资格的项目公司实施本项目。按照《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）及《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）的规定，结合本项目的实际，为提高本项目可融性、确保项目实施、降低资金成本，社会资本方确定项目资本金为本项目概算投资额的20%，项目公司注册资本金额等于本项目资本金额。政府不参股项目公司。

3 运作模式比选

依照社会资本方参与工程建设、运行管理的程度不同，PPP模式一般分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等类别。

本项目为在建城区河道综合治理（基础设施）项目，只有TOT和ROT两种PPP运作方式可供选择。

3.1 TOT模式

TOT模式就是转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer），是指政府将存量资产所有权或经营权转让、出让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产等移交给政府的项目运作方式。已签《建设工程施工合同》继续由原签约主体履行，建成验收合格后移交项目公司运营，但项目公司在期初移交前按照实施机构通知的时间与额度支付工程进度款等一切款项。

3.2 ROT模式

ROT模式就是改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。也就是说，在已建部分基础上，采用ROT模式由项目公司承继已签《建设工程施工合同》中发包方的权利义务，负责融资、投资工程建设，已建工程价款经第三方有资质的咨询机构核定评审后，由政府财政部门审核，按照财政部门审核结果支付，政府方退出后续建设管理，但仍保留监督权。

上述TOT模式下仍由政府实施方负责后续工程改扩建建设，交易边界清晰，责任边界明晰，权利义务明确，但改扩建部分的建设风险分担难以由社会资本方承担。经比较，选择由社会资本方负责后续工程改扩建建设，即本项目选用ROT运作模式。

4 在建项目转PPP模式的合同衔接

实施机构协调社会资本方与原施工单位协商变更《建设工程施工合同》主体，即将原《建设工程施工合同》的发包人变更为项目公司，变更后由项目公司履行发包人的权利和义务。对于已建部分的工程价款，实施机构委托第三方具有资质的造价咨询机构进行阶段评审，并出具《已建工程阶段结算书》，本项目《PPP项目合同》签订后，交接时由财政部门对该结算书进行审核，按照财政部门的审核结果，由项目公司按约定支付给实施机构指定的施工单位。

5 回报机制

城区河道综合治理作为政府推进的公益类PPP项目，分为三类：一是纯公益类项目，对应的回报机制为政府付费;二是准公益类项目，对应的回报机制为可行性缺口补助;三是经营服务类项目，对应的回报机制为使用者付费。

溧河综合治理工程采用可行性缺口补助模式，即在运营期间，项目公司按照《PPP项目合同》约定向政府提供河道的可用性服务及运营维护服务，同时向使用者提供经营性服务，约定收取的使用者付费不足覆盖本项目投资成本、运营成本、税金和利润的差额部分，由政府在绩效考核的基础上进行可行性缺口补助。

可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费-使用者付费。本项目可行性缺口补助费由南阳市人民政府提请同级人大列入跨年度财政预算，作为政府方履行可行性缺口补助的支付保障。

为了体现PPP项目鼓励创新的精神，充分实现物有所值，鼓励项目公司以本项目为载体开发广告、桥梁命名权、停车收费、场地出租和灌溉收入等来自使用者的付费收入。

6 项目边界条件

6.1 权利边界条件

本项目的权利边界包括政府方、社会资本方、项目公司的权利设定、项目资产权属、项目提前终止和项目移交等。

6.2 交易条件边界

6.2.1 经营期限。本项目经营期限为25年（含2年建设期）。

6.2.2 合作内容。实施机构将本项目工程的投资、建设及运营权授予项目公司;本项目建成、验收合格后，由项目公司负责运营与维护，收取的使用者付费收入不足覆盖成本及合理回报的差额部分，由政府在绩效考核的基础上进行可行性缺口补助;经营期满，项目公司将本项目资产无偿移交给市政府指定机构。

7 财务测算与评价

7.1 运营维护费

本项目运营维护费包括水利工程、截污管道工程、园林绿化工程等三部分。参照南阳市类似工程的运营、维护费用情况，人们要结合本工程大部分位于城市郊野（近期城市建成区之外）、人流量较少的实际情况，测算人工费、水电费、工具器具等费用，其总费用为382万元/年。运营维护费每3年按增长5%进行测算。

7.2 使用者付费收入

本项目区段内规划建设4处景观节点公园、沿河两岸步道及休闲景观绿化带等，上游自白河引水向鸭河口水库灌区的白桐一分干渠及西一支渠补水，增加下游工农业的供水能力，相应可开发销售农业及沿途工业用水、广告、商铺、休闲茶社、停车场等经营性项目。经初步测算，年度总收入为492万元。

7.3 付费计算

本项目全生命周期内，可用性服务费测算对比了三种方法。一是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第16条规定的可行性缺口补助模式下的计算公式;二是《建设项目评价参数与方法（第三版）》中的等额本息法;三是《建设项目评价参数与方法（第三版）》中的等額本金利息照付法。三种方法的计算结果如表1所示。

对上述三种计算方法的计算结果进行对比分析可知，方法一财政支出额呈前低后高的态势;考虑到财政收入增长的趋势，使支出与增长相匹配、财政支出责任可承受，本项目选择方法一计算可行性缺口补助费用。经初步模拟测算，初始运营年可行性缺口补助费用为4 641.69万元人民币。

7.4 项目财务评价

国家现行政策规定的调水、供水工程项目财务基准收益率给定的参考值为4%，在上述条件下测算，本项目投资财务内部收益率为4.45%（融资前税前），高于行业基准收益率，财务评价可行。

8 项目采购

由于本项目具有在建项目转PPP模式的特殊性，原中标的施工单位仍将作为PPP模式下的施工单位，原施工合同的主体转换是协商的关键点，而且具有不确定性。为了加快项目PPP模式转换的进程，依据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的有关规定，本项目采用竞争性磋商方式选择社会资本方。

采购程序如下：采购方案报审—委托采购代理机构—资格预审—发售竟磋文件—现场考察、答疑—提交投标文件—评标委员会响应性评审—采购谈判—预成交公示—签署PPP合同—合同公示。

9 合同体系

南阳市水利局与社会资本签订的《南阳市溧河综合治理PPP项目合同》及其附件为主干合同、核心合同，是其他合同产生的基础，其贯彻于本项目始终。《PPP项目合同》的目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等相互传导，紧密衔接，相互贯通，共同组成本项目的合同架构体系[3]。

10 监管与绩效考核

10.1 项目监管

本项目监管分为法定监管、约定监管、公众监督三个层次。

法定监管是项目所在地有管辖权的政府执法部门对项目公司在工程建设、运营过程的行为、用工、税务等方面的监管。

约定监管是由本项目的实施机构，按照《PPP项目合同》的约定，对项目公司履行协议约定的投资、融资、建设、运营维护、移交等义务进行监督管理[4]。

公众监督是社会公众对项目建设及运营维护服务的全天候监督，公众对项目建设和服务质量好坏的监督最直接、最普遍、最有效，可弥补实施机构监管的不足。

10.2 绩效考核

建设期绩效考核采用合格制，主要对质量、工期、环境保护、安全生产等指标进行考核。在竣工验收（或投入使用阶段验收）的同时，实施机构对项目公司进行建设期绩效考核，对于发现的问题，书面通知项目公司进行改进、完善，考核事项均应合格或符合《PPP项目合同》的相关约定。项目公司应在要求的时间内进行改进、完善，若项目公司怠于或延误施工，则实施机构可以根据合同相关约定提取项目公司提交的建设期保函中的相应金额。

运营期考核按照合同约定的运营期绩效考核细则进行，考核细则评分权重为：综合管理权重5%、公共秩序维护5%、绿化养护30%、河道及水面维护20%、闸坝和桥涵管护20%、截污管道管护20%。在实施机构的监督下，项目公司接受监督考评。

运营期考核分为常规考核和临时考核，实施机构按照考核细则对项目公司的服务绩效水平进行考核，考核结果与可行性缺口补助支付挂钩。常规考核每3个运营月度进行一次。实施机构可随时对项目公司的运维服务进行临时考核，临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致运营服务质量严重不达标或存在重大安全隐患[5]。

运营期参与绩效考核的费用为当期可用性付费的30%和运营维护费的100%。每年运营期4个季度绩效考核得分平均值大于85分（百分制）的全额支付可行性缺口补助费用，否则按考核细则规定核减可行性缺口补助费用，同时按照《PPP项目合同》对应条款约定追究项目公司的违约责任。

11 结语

城区河道是城市防洪、排涝、园林景观等基础设施的重要组成部分，城市河道综合治理对于城区行洪安全、生态环境、园林绿化和休闲娱乐来说至关重要。在建的南阳市溧河治理工程项目转PPP模式完成后续工程建设，符合国家的投资和财政政策，可缓解地方财政压力，解决后續建设资金问题，加快工程整体推进，平滑财政支出。

溧河综合治理工程于2018年1月完成采购竟磋，于2018年3月签订《PPP项目合同》，于2018年9月完成施工合同主体转换并复工建设。2019年12月，河道治理、污水管线等主体工程完工并投入使用，开始发挥效益。其间，南阳市积极进行探索和实践，创新融资渠道，引入先进的工程管理技术和经验，解决工程重建设、轻管理的问题，发挥工程全生命周期的经济优势，有效降低建设、运营总投资，优化投资风险分配，使得溧河综合治理工程有条不紊地推进，最终实现双赢。

参考文献：

[1]孟庆虎.商河县生态水系综合治理PPP项目简述[J].山东水利，2019（2）：40-41.

[2]余杨昕.在建项目转PPP模式的案例分析：以孝感市文化中心为例[J].智富时代，2018（5）：119.

[3]郑莹，陈晓娟.河道综合治理PPP项目前期存在的问题及建议：基于赤峰市中心城区防洪及环城水系治理工程的案例分析[J].科技经济导刊，2018（10）：80.

[4]王会玲.PPP模式在河道及防涝设施综合整治项目中的应用[J].建筑工程技术与设计，2018（18）：2724.

[5]於永馥.城市水环境PPP项目建设模式：以南宁市为例[J].科技创新与应用，2019（25）：131-132.