“单边”制裁的法治破局

薛源 程雁群

【关键词】反外国制裁法 域外适用法律体系 “一带一路”国际商事争议解决机制

【中图分类号】D921 【文献标识码】A

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中提出，推动共建“一带一路”高质量发展，以中国的新发展为世界提供新机遇。在这样的顶层设计之下，就某些西方国家和组织违反国际法和国际关系基本准则，粗暴干涉中国内政，对我国和我国公民和组织进行“单边”制裁的状况，我们的应对应该分为三个层次：短期见效的直接应对策略是近日公布并实施的《中华人民共和国反外国制裁法》（下文简称《反外国制裁法》），直接针对“单边”制裁采取反制措施；中期策略是完善域外适用法律体系建设，保护我国国家利益和公民、组织合法权益；长期发挥作用的策略则是继续推进“一带一路”建设，落实国际商事争议解决等机制和相关路径，突破西方对我国的遏制和打压，推动建设新型国际关系和国际秩序。

《反外国制裁法》实施迈出了涉外法治建设的积极一步

2021年6月，《反外国制裁法》公布并实施。相较于中国商务部在2020年9月和2021年1月先后出台的《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》行政命令，《反外国制裁法》是有力反击外国对中国滥用的制裁和长臂管辖的法律武器。该法是典型的阻却法，规定了采取反制措施的情形和反制措施适用的对象、反制措施、反制工作机制以及有关组织和个人的义务。作为占全球经济比重17%以上的世界第二大经济体，2020年我国国内生产总值超100万亿元，全年社会消费品零售总额近40万亿元，《反外国制裁法》的出台实施意味着我国所采取的相应反制措施具有主动权和威慑力，可以在拿起法律武器更好维护自身利益的同时，获得切实的外交谈判优势，达到“以斗争求团结”的目的。

《反外国制裁法》旨在保护我国主权、安全、发展利益以及我国公民与组织的合法权益。就直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人、组织，以及相关个人和组织，我国可以采取的反制措施包括：不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境，查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产，禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动，这些都是在我国境内采取的反制措施。此外，还有“其他必要措施”这一兜底条款，从而为我国利用双边或多边条约，和其他国家联合采取反制措施留出了空间，也意味着反制措施可能不限于境内。

《反外国制裁法》第十二条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。这条规定表明“任何组织和个人”的范围不限于境内组织和个人，也包括境外组织和个人，而且后者执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的行為也有可能发生在境外。《反外国制裁法》还规定，前述组织和个人如侵害我国公民、组织合法权益，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。我国公民、组织的合法权益既包括境内的合法权益，也包括境外的合法权益。该法与此相似的规定还有：任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施，依法追究法律责任。这就意味着《反外国制裁法》这条规定是具有域外效力的，并且赋予了我国法院域外管辖权，涉及到对境外组织和个人在境外行为的管辖，以及对我国公民、组织境外合法权益的保护。我国法院就境外组织和个人在境外侵害我国公民、组织境内合法权益的行为管辖，实质是基于影响原则，即发生在一国境外的行为对该国境内有影响，该国可以主张对该境外行为的管辖权。就境外组织和个人在境外侵害我国公民、组织境外合法权益的行为管辖，则是基于保护原则。

此外，《反外国制裁法》在实施过程中还涉及到与《中华人民共和国民事诉讼法》衔接的问题。我国现行民事诉讼制度对于管辖权的规定过于保守，根据《中华人民共和国民事诉讼法》，我国法院对境外当事人行使管辖权，需要以下任一地点在我国境内：合同签订地、合同履行地、诉讼标的物所在地、可供扣押财产所在地、侵权行为地或者代表机构住所地，并没有基于影响原则或保护原则行使管辖权的规定。我国法院是否能直接依据《反外国制裁法》，对境外组织和个人在境外的行为进行管辖，对我国公民、组织境外合法权益进行保护，不无疑问。由此可见，为使《反外国制裁法》具有域外效力的条款得到切实实施，需要对相关法律作出修改完善，构建更为积极的司法管辖权体系。

加强域外适用法律体系的建设，推动全面保护

当前，就外国国家对我国进行遏制、打压，以及对我国公民、组织采取歧视性限制措施的状况，我国依据《反外国制裁法》采取的相应反制措施，常常是被动的，也是碎片化的。为全面保护我国国家利益和我国公民在境内、境外的合法权益，需要进行域外适用法律的体系性建设。适度的法律域外适用，不仅可以保护我国国家利益和我国公民合法权益，还可以促进国际治理和国际新秩序建设。这也是习近平总书记指出“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治”的重要内容。

回顾法律域外适用的历史，美国对其内国法广泛的域外适用为其他国家创造了先例。欧盟、法国、德国、韩国等都颁布了具有域外效力的法律。其他国家开始运用自己的内国法作为推行其外交政策的手段。在很大程度上以内国法处理跨国争议已经成为一种国际范式。在某些情况下，内国法作为国际治理的工具开始替代国际法。法律域外适用在各个法律领域、在世界各地迅速扩展，更多当事人将国际问题诉诸内国法院。美国率先行使并不断扩展其法律域外适用，从反垄断法和证券法到其他商事法律，进而扩展到非商事法律，具有域外效力的法律领域不断扩大，从人权、环境到劳动领域，大有以其内国法替代国际法进行国际治理的趋势。美国凭借其超强的经济地位，迫使其他国家接受其法律域外适用，以牺牲其他国家利益为代价谋求政治、经济利益。

国内法的域外适用条款也有其积极意义，在缺乏法律规则的领域，具有域外效力的法律条款可以填补这一漏洞。在全面系统的国际协议达成之前，具有域外效力的法律条款可以作为暂时的替代。与此配合的域外管辖为受到侵害的原告提供了寻求救济的场所。域外管辖权的行使还可以促进其他国家对条约义务的遵守。中国的大国担当也体现在以国内法适度域外适用促进国际治理，兼顾与其他国家具有域外效力法律的协调。