乡镇政府机构设置及运行实证研究

张梦婷

摘 要：1984年北京市乡镇政府恢复重建以来，在机构设置及运行过程中形成独特风格并取得了不少成果，但同时也存在一些亟待解决的问题，未来应从乡镇政府机构改革及人员配置、乡镇政府与县级政府和村级自治组织运行体制、乡镇政府财政体制、城乡接合部乡镇政府改革四个方面寻求解决对策。

关键词：北京市;乡镇政府;机构设置;机构运行

乡镇政府作为最低层级政府，是连接国家和农村社会的桥梁和纽带，在落实党和国家的农村政策，促进农村经济社会发展发挥着无可替代的作用。北京作为中国的首都和政治中心，其乡镇政府是国家政权的核心和基础。截至2019年底，北京市共辖16个区县，共有181个乡镇（143个镇、38个乡）、152个街道办事处、3891个村委会[1]。为深入了解北京市乡镇政府运行情况，笔者走访了房山、大兴、顺义、海淀、怀柔等近10个区县的多位乡镇政府及村级干部。通过调查发现，改革开放以来，北京市乡镇政府在机构设置、人员构成、运行机制、职能设定、财政体制等方面形成独特风格，并在长期实践中积累了丰富的经验和成果，与此同时，随着城镇化进程的不断加速，其机构设置及运行过程中，也出现了一些亟待解决的问题。全面分析总结北京市乡镇政府机构设置及其运行的现状和经验成果，深入剖析其所存在的问题，积极寻求解决办法，可为北京乃至当前中国乡镇政府建设提供借鉴和参考。

一、北京市乡镇政府机构设置及运行现状

（一）行政编制和事业编制机构并存

目前，北京市各区县乡镇机构设置主要分为两类：一类是行政编制机构，1一类是事业编制机构。行政编制机构以党委、人大和政府办事机构（即乡镇内设机构）以及上级派出机构为主。乡镇内设机构包括办公室、党建办公室、财政科、社会事务管理科、规划建设与环境保护办公室、经济发展办、农村合作经济经营管理科、安全管理科、农业发展办公室、教科文体卫办公室等;上级派出机构包括司法所、教委、统计所、食品药品监督所等，其人事权及财权由上级主管部门管理。事业编制机构的经费形式为全额拨款，包括社会事务保障所、产业发展中心、农业服务中心、文化服务中心、农村集体经济服务中心等。纪律检查委员会、人民武装部、总工会、共青团、妇女联合会、残疾人联合会不占机构数，一般地，将其纳入党委系统。

以H镇为例，全镇总面积58.8平方公里，下辖30个行政村，1个居委会（挂在怀柔地区办事处名下），人口6万多人。H镇共设12个内设机构和8个事业单位。组织、宣传设专职委员;纪律检查委员会、人民武装部、总工会、共青团、妇女联合会、残疾人联合工会，不占机构数。12个内设机构分别是：办公室（全程办事代理制受理室、交通战备办公室）、党建办公室（人大办公室、离退休干部工作科）、社会治安综合治理办公室（流动人口和出租房屋管理办公室）、财政科、社会事务管理科（公共卫生科、计划生育办公室）、规划建设与环境保护办公室、经济发展办公室、农村合作经济经营管理科、安全管理科、信访办公室、社区建设与管理办公室、农业发展办公室（新农村建设办公室）。8个事业单位分别是：产业发展服务中心、社会保障事务所、文化服务中心（挂社区服务中心牌子）、机关服务中心、安全管理服务中心、村级财务服务中心、招商引资服务中心和环境卫生服务中心。

（二）工作人员以行政和事业编制人员为主兼有劳动合同制人员

北京市乡镇工作人员一般由三部分构成，即行政编制人员、事业编制人员和劳动合同制人员。行政编制以乡镇党群机构、政府管理机构的工作人员为主，每个乡镇从30—60人不等;事业编制以乡镇政府服务机构工作人员为主，每个乡镇从30—60人不等;劳动合同制则是为了提高乡镇政府的服务能力，弥补在编工作人员的不足的现状而推行的，大多数乡镇政府还借调30—50名数量不等的社区工作者、协管员等。乡镇干部编制一般是处级的党委书记、人大主席各1名，党委副书记、镇长各1名，党委副书记、纪委书记、组织委员、宣传委员、工会主席、乡镇人大副主席、武装部长各1名，副镇长3-4名;内设机构一般是3名编制的科室设科长1名，4至7名编制的科室设科长、副科长各1名，8名及以上编制的科室设科长1名、副科长2名;人大办公室设主任（正科级）1名，纪检（监察）、工会、共青团、妇联、残联等机构的领导职数一般按1名配備。

（三）体制和机制运行平稳

根据我国现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中共中央国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发[1986]22 号），乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，在乡镇工作中拥有选举权、决策权和监督权。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，受乡镇人大监督，并对其负责。乡镇党委是乡镇各项工作的领导核心，但是，乡镇党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，乡镇党委不得包办乡镇政府的具体工作，同时要支持乡镇人大依法开展工作。目前，北京市各乡镇政权运行的实际情形是：乡镇党委在乡镇各项工作中居于揽全局协调各方地位。乡镇重大问题、重要事项的决策，一般都是通过党委会、党委书记办公会、党政联席会等会议形式完成。通常，一些重大的或暂时不宜公开的问题在提交党委会或党政联席会议讨论之前，党委书记、副书记等几个人会先碰头，形成一个初步的决策方案，再提交相关会议讨论并形成决策。有些重大决策会经过乡镇人大审查和讨论，形成决议之后再付诸实施。乡镇政府负责人通过参加党委书记办公会等重要会议参与乡镇重大问题的决策，乡镇政府对职权范围内的行政工作作出决策，但乡镇政府的决策也是在乡镇党委的领导下进行的。乡镇党委对乡镇政府贯彻党委决策情况进行监督，确保党委决策在本地区得到落实。乡镇人大对镇乡政府工作进行监督。

（四）政府职能广泛而具体

现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条，规定了乡镇政府13项职权[2]。目前，北京市各乡镇政府都将这些职责时代化、具体化和可操作化了，具体包括以下三个方面：一是促进经济发展职能。大力推进二、三产业发展，推动产业结构调整，充分发挥镇区位优势，加大招商引资力度，着力发展现代制造业和现代服务业，加快镇域产业发展。二是强化公共服务职能。加强基础设施建设，加快社会事业发展，推动基本公共服务均等化，不断改善民生。三是强化社会管理职能。推进依法行政，加强农村民主政治建设，提高村民自治水平，加强农村社会治安综合治理，预防、减少和妥善处理农村社会矛盾纠纷，确保农村社会稳定和谐。

以S乡为例，该乡政府的主要职责有：一是贯彻执行上级领导机关的路线方针政策和国家的法律法规;二是负责制订本地区（乡）经济和社会发展等行政工作;三是负责辖区治安、环境、优抚、计划生育等工作，维护社会公平正义;四是指导居（村）委会工作等。

（五）普遍实行分税制财政管理体制

为适应社会主义市场经济体制，借鉴中央对地方实习分税制财政管理体制的经验，1999年，北京市对实行分税制财政管理体制做出了明确规定[3]。2005年，为进一步完善分税制财政管理体制，调动区镇两级政府发展经济、增收节支的积极性，北京市对完善区县与乡镇财政管理体制提出具体要求。[4]区县乡镇结合自身实际，改革区镇财政管理体制，严格划分区镇财政收入与支出范围，普遍实行分税制财政管理体制。

目前，各乡镇财政收入的构成主要包括区与乡镇体制分成收入、区级专项补助收入、市级专项补助收入、转移支付补助收入。其中区县与乡镇两级财政分成比例一般为3∶7或4∶6或5∶5。区县财政收入包括区级单位缴纳的增值税、营业税、企业所得税、土地增值税、房产税、资源税等;乡镇财政收入包括乡镇所属各类企业及单位缴纳的增值税、营业税、企业所得税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、资源税等。区县财政支出范围主要包括区县党政机关、事业单位、社会团体正常运转经费以及区县经济社会事业发展支出;镇级财政主要承担镇级行政、事业单位正常运转经费及部分发展资金。目前，各乡镇在编制内的人员工资统一由县财政支付，临聘人员由乡镇政府补贴，大学生村官由县人事局拨付，社工人员由县财政支付。

二、北京市乡镇政府机构设置及运行取得的主要成果

1984年北京市乡镇政府机构恢复重建以来，进入了改革发展的新时期，取得了显著成效，积累了丰富的经验和成果。

（一）设立地区办事处，创新基层政权组织形式

随着城乡一体化进程的加快，北京市农村地区特别是城乡接合部地区呈现出村委会、居委会并存的现象，农村地区管理体制复杂化、管理对象多样化。为适应城镇化发展要求，1993年，北京市在朝阳区南磨房、高碑店、大屯、将台、太阳宫五个乡政府试点加挂地区办事处牌子，与乡级政权合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。[5]截至2013年底，北京市共有50个乡镇加挂地区办事处牌子。地区办事处作为乡镇过渡到街道办事处的过渡形式，建立的目的是将来管理居委会。北京市探索在乡镇一级加挂地区办事处牌子，其目的是使乡镇政府适应当前经济社会发展形式，便于处理农村地区的社会管理权限问题。这一探索在全国范围是首创性的，适应了农村基层政权向城市基层政权过渡衔接的需要，为我国地方政府处理城市化进程中的一系列社会管理问题提供了借鉴意义。

（二）深化村务公开，完善民主管理

近年来，北京市各区县不断深化村务公开工作，结合自身实际，积累了丰富的经验。M县各农村实行“全方位晒账”制度，对村级财务收入与支出，按照逐票登记、逐项审核、逐笔晒账、公开答疑、存档备案五个步骤，全面进行公开，方便村民了解村里每一笔钱的流向和用途。S区各农村积极推行村务公开“五延伸”方法，具体包括：一是各项村务由事后公开延伸到全过程公开;二是由上级定题、村委会选题延伸到定题、选题与村民点题相结合;三是由传统的公开载体延伸到现代化的公开载体，通過安装信息机、电子触摸屏，建立村务网站，逐步实现让群众在家中就能参与民主监督;四是由定时公开延伸到按需随时公开，必须对大额财务支出情况进行随时公开;五是由笼统公开延伸到量化公开，特别在财务公开方面，严格限制“其它”费用的支出项目。

在民主管理方面，北京市各区县努力探索新形式，不断深化民主管理工作。M县各农村推行“村章镇管”制度，村级公章由乡镇政府统一保管。具体内容是：与村集体利益无关，只涉及村民个体利益的事项，例如死亡证明、无犯罪证明等，由村委会主任审批后，村章管理人持审批单到镇政府办理用章手续。为方便群众、简化手续，一般事项证明也可事先盖章后存放在村里;涉及村集体利益的重大事项，必须经过乡镇政府审核，按照文件规定履行民主决策程序后，由村主任填写用章审批单，村章管理人持审批单到镇政府办理用章手续。

（三）创新民主监督形式，深化民主监督

从调查的情况来看，北京市各区县不断创新村务监督有效形式，民主监督工作逐步深化。M县各农村积极推行“听声见影档案”，用广大村民喜闻乐见的形式推动民主监督工作有效开展，通过每个村的远程教育网络终端设备，用视频、照片和文字等多种形式，全程对村级重大事项的决策进行记录，变过去的决策结果公开为决策过程公开。此外，为进一步加大广大村民对村政事务的参与与监督，M县加大村级基础设施的投入，实行“全程视频直播”，分阶段有步骤地在全县各村安装LED电子屏，实现对村级会议的全程视频直播，让村民群众实时观看村“两委”班子会、村民代表会等村级会议的召开情况，实现村级事项民主决策由结果的公开向过程的公开转变。针对村务监督难的问题，S区各农村创设条件，实现村务监督委员会“六有”。即：一是有牌子。各村将村务监督委员会的牌子与村“两委”牌子一起挂在村委办公楼的显眼处;二是有场所。各村根据实际情况，都落实了村务监督委员会的固定办公场所，配备必要办公设施;三是有活动。村务监督委员会每月召开不少于1次例会，每季度列席1次村民代表会议;四是有计划。村务监督委员会做到年初有工作计划、年终有工作总结，并实行向村民代表年度工作述职制度;五是有台账。认真记录好民情日记、五簿一编、情况反馈等工作台帐;六是有印章。各村村务公开、财务管理情况必须经村务监督委员会盖章方能生效，确保有效履职。

（四）完善民主决策机制，规范民主决策

为进一步提高村级干部的民主决策能力，S区逐步健全两委联席会“四个明确”工作机制及“八步决策法”工作机制。“四个明确”：明确规定关系村内经济社会发展的重大事项，必须经“两委”联席会议讨论决定，或由村民代表会议进行决策;明确规定“两委”成员必须全部参加;明确规定每周召开一次会议，如有需要可随时召开;明确规定所有议题必须超过一半人数同意才能实施。“八步决策法”严格按照“提出议题、‘两委研究、党员讨论、形成决议、决策公开、组织实施、过程监督、结果公开”等八个步骤实施民主决策。据调查，S区各农村通过健全民主决策机制，在一定程度上避免了决策失误，减少了因决策程序不规范导致的群众上访事件。此外，M区各农村全面推行“四议两公开”决策法，明确规定村级重大事项要严格按照村党组织会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的“四议”决策程序，逐步规范民主决策工作。

三、北京市乡镇政府机构设置及其运行中存在的主要问题

（一）机构设置不够规范，人员配置不尽合理

2010年开始，北京市对乡镇“三定”普遍进行了调整，定机构、定人员、定编制，乡镇机构得到了较大规模的精简，人员配置逐步合理。但不可否认的是，乡镇机构及其人员配置仍存在一定问题。

1. 机构设置不够规范，职责分工有待明确。第一，机构设置标准不尽统一。从调查情况来看，不少乡镇为得到上级职能部门的专项经费，仍保留或者加挂某某牌子，争取与上级职能部门一一对口，并非全部出自乡镇治理的实际需要。乡镇机构设置标准不统一，在一定程度上破坏了乡镇政权的独立性和完整性。

第二，机构虚设问题仍然存在。从调查的情况来看，各乡镇在党委、政府、人大三大机构下，分别设立了总工会、人民武装部、共青团、妇联、残联等机构，同时，各类科室、中心、站、所等内设机构也一应俱全，但有些机构只是加挂牌子，名存实无。如人大办公室一般都挂靠在办公室或者党建办公室下，形同虚设，难以独立行使职能。

第三，机构职能落实仍不到位。目前，各乡镇都按照“三定”要求，对各机构的职能作出了明确规定，但在实际操作中，有些机构并没有把事情做实。此外，几个科室联合办公问题仍比较普遍，导致部分乡镇科室职能划分不清，开展工作找不到相应科室，相互推诿、找不到人的情况时有发生。例如，社会事务管理科负责落实各项社会救助和优抚政策工作，但有些乡镇的社会事务管理科实际上只负责计划生育、体育、卫生工作，诸如老龄、残疾人保障及未成年人保护等民政工作都归在社会事务保障所。而社会事务保障所的本职是负责劳动者权益保护、劳动监察、就业促进、社会保障工作。这一方面增加了社会保障所的工作负担，另一方面也容易导致互相推诿扯皮现象发生。

2. 人员配置不尽合理，人员不足现象严重。第一，人员配置跟不上乡镇实际发展情况，基层工作人员不足。近年来，北京市各区县的外来常住人口增长迅速，按照公共服务均等化的社会管理服务模式要求，乡镇政府服务对象从本镇户籍人口扩展到全体常住人口，包括外来务工人员。由于服务群体日渐庞大，群众诉求日益多样化，乡镇需要解决的问题也随之倍增。但是，乡镇基层工作人员的编制和人数却没有随之增长，人员数量与工作量不匹配。目前，各乡镇都有一定数量的公务员和事业人员，但由于工作需要，往往还要大量雇用一些合同工。而由于领导职数等原因，公务员的有限名额大多被科级以上的领导干部占用，造成极少的普通公务员、有限的事业身份人员和大量的临时人员承担起大量的常规工作，一人身兼数职现象时有发生。

第二，基层人员管理机制不健全，人才流失现象较为突出。近年来，随着北京市各项政策的倾斜，各类高等人才涌向乡镇工作。但由于工作量大、同工不同酬的现状影响了事业人员和年轻干部的积极性，造成部分人才选择另谋高就。此外，由于基层晋升缓慢，一些优秀人才在经过努力之后往往不能按时得到晋升。有些乡镇干部二三十年仍在科员岗位工作，对未来失去信心，工作缺乏积极性。对于一些端着铁饭碗混日子的人无有效退出机制，而那些有能力、有工作热情的人员由于编制制约无法得到晋升。由于缺乏引进和退出机制，乡镇政权缺乏生机和活力。

第三，人才结构不尽合理，专业技术人才匮乏。目前，各乡镇普遍存在非专业技术人员过多，专业技术人才匮乏的现状。由于工资低、环境条件差等原因导致乡镇留不住年轻人、年轻人不愿留的尴尬现状，而现有工作人员，其工作手段和方法跟不上发展的需要，难以提供高效优质的服务。近年来，随着北京市城镇化进程的加快和农民民主意识的不断提升，影响农村社会和谐的因素不断增多，征地拆迁、农转非安置、群众“信访不信法”等问题考验着乡镇干部的工作能力和水平。但是从目前情况来看，不少乡镇干部仍没有从旧的工作方式中走出来，遇到新情况新问题时工作方法较单一粗暴，在化解社会矛盾、协调利益关系工作中，不善于用说服教育、示范引导的办法同村民打交道，法治意识和执法水平仍比较弱。

（二）运行体制不够顺畅，权责关系不尽对等

1. 乡镇政府和县级政府责权不一。乡镇政府作为地方一级基层政权，上联区县政府，下接百姓。但在实际工作中，乡镇政府与上级区县政府存在较为严重的权责关系不对等现象。乡镇政府担负着该辖区的经济建设规划与发展、各类安全管理与社会治安和稳定、民政事务与计划生育等多项社会事务，在客观上形成了乡镇政府的无限责任。与此同时，上级区县政府对其管辖范围内的各种情况都提出责任要求，对下多采取“一票否决”。然而在具体行政过程中，乡镇政府并不具备行政主体资格，多数行政、管理、审批权等都在上级区县政府，最终造成责任越来越大，职权却越来越少。

2. 乡镇政府和村级自治组织关系不对等。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》具体明确了乡镇政府与村委会是指导、支持和帮助的关系，[6]但是从调查的情况来看，乡镇与村级组织之间的关系并没有理顺。乡镇党委、政府由于自身任务繁重，把许多不属于村级组织职责范围内的任务安排给村级组织，村民自治存在弱化倾向。村干部普遍存在不满情绪，认为其主要精力是在完成乡镇党委、政府安排的工作，却无暇顾及村民自治活动。例如征地拆迁工作，由于涉及广大村民的切身利益，一直是乡镇工作的难题，但是不少乡镇都将征地拆迁的很多工作压给村委会，要求村委会做好村民工作，保障征地拆遷顺利进行。对于这种吃力不讨好的工作，村“两委”干部普遍感觉压力很大。

（三）财政体制不尽健全，开源节流意识有待加强

1. 财权事权不尽匹配，存在财力不足问题。“财政是国家治理的基础和重要支柱”，[7]目前，很多区县的乡镇政府普遍面临财政压力较大的问题，乡镇财政多限于保工资、保运转，发展经济和民生事业捉襟见肘。一方面，由于上级在下达工作任务时，很多没有相应配套的经济支持，乡镇政府争取到的资金项目大都为差额补贴，不是足额支付，乡镇政府还要配套，乡镇财政压力较大。另外，临时性突击性工作较多，如拆迁、经济普查、人口普查等，其中很多工作都需要经费支持，而乡镇财政体制缺乏“权随责走、费随事转”的刚性制约机制，导致工作越干越多，而经费却没有增加，财权与事权不匹配现象严重。

2. 自身“造血”能力较弱，缺乏长远观念。有些区县的乡镇政府并没有从根本上认识到，依靠上级的财政扶持只能在短期内解决资金困境，并不能从根本上解决问题。不少乡镇政府在结合地区优势、发展当地经济、大力拓展财源工作上仍投入不足，缺乏强有力的经济支撑，自身活力不强。此外，有些区县乡镇由于地处文化遗产保护区等各类原因，经济发展受到多方限制，镇级财政收入匮乏，导致其社会保障和公共职能无法顺利实现。而有的区县乡镇由于处在深山区，地理位置相对偏远，招商难度大，主要还是依靠上级财政拨付款项来维持正常机构运转。

3. 资金监管不够到位，财政支出不够合理。从调查情况来看，乡镇财政资金监管不到位主要有两方面原因。一是财务人员配备不科学。有些乡镇政府并没有按规定配齐专门财务人员，或者是财务人员身兼多职，既管财务又管经营。财务工作人员不稳定，缺乏系统性、规范性教育，在一定程度上导致乡镇财务监管工作缺乏科学性。二是财政监管制度不健全。由于区县各职能部门下达的补助或项目资金由多个部门分管，容易形成管理“真空”，造成资金分散、多头管理问题。在财政支出方面，不少乡镇对各项工作的具体经费安排缺乏明确的规定和指导性文件，财政支出缺乏规范、不尽合理。

（四）城乡接合部的农村社会治理有待进一步加强

近年來，北京市城镇化进程加快，城乡之间利益格局发生深刻变化。特别是在城乡接合部地区，社会管理问题复杂且敏感，包括外来人口管理、农转居遗留问题、违法建设及经营、群众上访、社会治安、乡镇与街道办事处的利益协调问题等，如何妥善处理这些问题，对乡镇干部来说是挑战也是新课题。

如C区，是典型的城乡接合部地区，全区下辖19个乡（地区），行政村144个，[8]其中64个行政村全部拆迁，农民搬入社区居住。据调查，流动人口管理成为C区各乡镇的重要课题，它涉及户籍政策、就业政策、福利政策等一系列国家政策问题，如果处理不好很容易引发矛盾冲突。从调查情况看，当地村民与流动人口的关系很微妙：一方面，由于利益牵涉，当地村民对外来人口是打心底不欢迎的，因为涉及村里的水、电等基础设施的共享以及社会治安问题。另一方面，如果没有外来人口，当地村民的房子租不出去，没有经济来源。这种“两难”问题考验着乡镇干部的履职能力。此外，包括C区在内的北京市各乡镇，大都面临农转居的难题。从调查的情况来看，有些村民不愿意转居，因为转居之后就不再享有村里的集体资产，还要自己交各项保险。而有些村的村民在转居之后，由于一些集体资产没有处理完，这些村都没有撤。土地问题事关农民切身利益，如何妥善处理农转居问题，直接关系到农村社会的和谐稳定。此外，对处于街道办事处和乡镇政府共同管辖范围之内的行政村，普遍面临着街道与政府互相扯皮推诿问题。

四、完善北京市乡镇政府机构设置及其运行的对策建议

（一）深化乡镇机构改革，合理配置人员

在机构设置方面，应改革现行体制，理顺条块关系。坚持宜条则条、宜块则块、不搞一刀切，坚持人、事、财相统一的原则，根据当地乡镇经济社会发展需要，设置相应的服务和管理部门，全方位覆盖各个服务领域。此外，对设置重复、职能模糊的机构进行撤销，对业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并与整合，对业务单一、工作量相对小的机构进行挂靠，从而减少机构虚设和机构职能落实不到位的问题。

在人员配置方面，应结合大部门制度改革和农村综合治理改革，完善乡镇“三定”方案，对乡镇人才队伍空编情况进行全盘统筹和科学规划。一是应根据乡镇实际发展情况和单位职能发展需求，科学调剂使用人才，定期分析干部及其队伍现状，适时有序地组织公务员招录、事业编制招考、大学生村官选聘等，调整人才队伍结构，加强专职专科人员的配置。二是建立完善的人才培养和管理机制，在发展环境、待遇保障、提拔任用机制上加大力度，争取让乡镇干部及工作人员在政治上有奔头，在经济上得实惠，吸引并留住人才，提升乡镇政权的生机和活力。

（二）完善运行体制，理顺权责关系

1. 下放管理权限，实现权责对等。第一，应理顺上级派出机构与乡镇政府的关系。将上级派出的站办所的人、财、物、事权全部下放给乡镇管理，使乡镇政府真正成为具有一级政权职能的相对独立的组织。第二，建立以公共服务为指向的行政问责体制。改变目前对上的单向问责为对上和对下的双向问责。当前来自上级的考核指标是乡镇一切工作的指挥棒，基层政府向上级生产考核性产品代替了为民众提供需要的公共服务物品，在一定程度上就会脱离群众、脱离实际。第三，县级政府应逐步减轻和缓解乡镇工作压力，逐步清查和减轻“一票否决”事项，对与乡镇工作联系不紧密的事项要定期废除;对确实需要乡镇承担的工作，要科学核定考核标准并下放权限，从而使乡镇干部能集中精力为广大民众办实事。

2. 明确乡镇政府与村级组织的关系。乡镇政府应改变传统的行政管理和领导方式，把村委会当做其下属行政组织，对村民自治组织的日常事务进行行政干预。乡镇干部及其工作人员应明确乡镇政府与村级组织的权责对应关系，指导、支持和帮助村民委员会的工作，不得干预村民自治。此外，乡镇干部应自觉扭转村级组织的“泛行政化”倾向，积极承担本不该村级组织承担的事务性工作，优化村民自治环境，自觉维护村民自治的合法权益。

（三）加快财政体制改革，增强开源节流意识

1. 改革财政体制，匹配事权与财权。解决乡镇政府经费不足、资金短缺的问题，应着手改变长期以来向上级政府倾斜、向城市倾斜的财政制度，实现财政在各级政府的合理分配。在对乡镇工作中，也应按照“费随事转、权随责走”的原则，根据承接的具体工作或事项给予经费支持，逐步实现以事权为基础进行财权配置。此外，上级政府在布置工作任务时，对确实需要大量资金投入的工作，应转移支付经费，使基层有更多手段推行城乡一体化建设。应逐步清理并减少配套资金的要求，控制乡村债务增长。同时，针对公共服务经费紧缺问题，应按照实际居住人口情况拨付公共服务经费，实行人口和经费相挂钩的年度动态机制。

2. 结合地区实际，积极拓宽财源。对于解决乡镇政府财政吃紧的问题，需要上级政府给予大力支持，同时也需要各乡镇立足长远，大力拓宽财源。各乡镇应结合地区实际、发挥地区优势，加快推进新型城镇化和新农村建设，推动特色、精品、觀光农业以及农产品加工业融合发展，增加本地财政收入。另一方面，乡镇政府应为招商引资营造良好的投资环境，积极落实优惠政策，扶植乡镇企业发展，千方百计增加乡镇税源。

3. 加强资金监管，严格支出管理。解决乡镇财政问题，不仅要开源更要学会节流。在资金监管方面，应首先解决人员不足问题，加强专业财务人员的配备与后续教育，确保资金监管到位。其次在财政预算上，乡镇政府应严格按照《预算法》的规定，依法理财。针对乡镇财政浪费现象，应严格贯彻落实中央八项规定和六项禁令，厉行节约，反对浪费，坚决压缩各种不必要开支。

（四）切实加强城乡接合部的农村基层政权建设

解决城乡接合部地区的农村基层政权建设问题，应首先做好乡镇政府的综合改革，健全城乡接合部的管理体制，在居民达到一定规模和比例的地区适时建立街道办事处或居民委员会;对居民人口已占多数，但仍有一定数量农村用地的乡镇，应适时建立地区办事处，保留乡镇建制，实行“一套人马，两块牌子”，作为城市化过程中的有效过渡形式。对属于街、乡共同管辖范围的地区，要进一步明确街、乡的管理管理范围职责，消除管理死角和空白点，从而解决街、乡互相推诿扯皮问题。

其次对于城乡接合部的重难点问题，应加强规划管理，加大工作力度。妥善解决外来人口管理问题，对正常外来务工人员提供必要的服务，同时，将农民出租房纳入统一规范管理之中，对外来人口聚集的地方，可以采用农民入股的办法，修建统一外来人口暂住用房;妥善解决农转居遗留问题，深入推进土地流转，对尚未处理的农村集体资产，广泛征求群众意见，积极推进农村集体经营性建设用地入市等试点工作;对农转居之后仍未撤的行政村，要充分发挥市、区、县、镇的积极性，及时处理剩余农村集体资产问题，做好行政村的撤立工作。

在着手准备本文的调查研究时，我当时仍在北京师范大学读硕士研究生，感谢原北京市社会科学院副院长马仲良教授、北京市政府民政局基层政权处及为调查提供便利和帮助的所有同志们！

参考文献：

[1] 北京市民政局.二0一九年北京市社会建设和民政事业发展统计公报 [EB/OL].http：//mzj.beijing.gov.cn/art/2020/8/18/art_659_528364.html，2020-08-18.

[2] 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法编辑组.中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[M].北京：中国民主法制出版社，2015.

[3] 北京市人民政府.北京市人民政府关于北京市财政管理体制改革的决定[EB/OL].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zfwj/zfwj/szfwj/201905/t20190523_72169.html，1999-12-24.

[4] 北京市人民政府.北京市人民政府关于完善市与区县分税制财政管理体制的通知[EB/OL].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zfwj/zfwj/szfwj/201905/t20190523_72325.html，2005-08-30.

[5] 李绍纯.新中国成立后北京地区行政区划沿革与研究[J].北京规划建设，2009，（05）：26-30.

[6] 中国法制出版社编辑组.中华人民共和国村民委员会组织法[M].北京：中国法制出版社，2019.

[7] 人民网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387.html，2013-11-15.

[8] 北京市统计局.北京统计年鉴——2019[EB/OL].http：//nj.tjj.beijing.gov.cn//nj/main/2019-tjnj/zk/indexch.htm.